PPP模式在河道治理項(xiàng)目的應(yīng)用

1、PPP模式在河道治理項(xiàng)目的應(yīng)用 摘要：PPP模式在我國大力推廣以來，被廣泛地應(yīng)用到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、公共事業(yè)及公共服務(wù)項(xiàng)目中，但在河道治理方面的應(yīng)用研究相對(duì)較少。闡明PPP模式應(yīng)用于我國河道治理項(xiàng)目建設(shè)的理論依據(jù)，并以山東省濟(jì)南市濟(jì)陽區(qū)大寺河河道治理綜合提升PPP項(xiàng)目為例，分析PPP模式在該項(xiàng)目中的運(yùn)作模式、資金結(jié)構(gòu)及優(yōu)勢，指出PPP模式在該項(xiàng)目應(yīng)用中遇到的一些問題，并提出相應(yīng)的改進(jìn)建議。 關(guān)鍵詞：PPP模式；河道治理項(xiàng)目；運(yùn)作模式；資金結(jié)構(gòu)；優(yōu)勢；問題及建議 隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化速度不斷加快，城鎮(zhèn)人口數(shù)量持續(xù)增長，城市水環(huán)境越來越受到政府的關(guān)注。截止到2021年6月，據(jù)全國政府和社會(huì)資本合

2、作（PUblic-PrivatePartnership，PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫數(shù)據(jù)顯示，全國PPP項(xiàng)目數(shù)量為25691個(gè)，其中環(huán)境治理方面的項(xiàng)目有2350個(gè)，有不少項(xiàng)目已經(jīng)取得了不錯(cuò)的效果，如：云南大理洱海流域湖濱緩沖帶生態(tài)修復(fù)PPP項(xiàng)目，內(nèi)蒙古錫林浩特市錫林湖、濕地生態(tài)水系治理工程PPP項(xiàng)目，安徽靈璧縣城區(qū)水環(huán)境治理工程PPP項(xiàng)目等。這些項(xiàng)目都使得當(dāng)?shù)氐乃h(huán)境得到了極大的改善，是河道治理PPP項(xiàng)目的成功典范。河道治理是一項(xiàng)復(fù)雜性極高的任務(wù)，需要系統(tǒng)的技術(shù)、管理體系及持續(xù)的資金支持。雖然近些年河道治理PPP項(xiàng)目快速發(fā)展，但由于建設(shè)周期長、投資回報(bào)率低以及相關(guān)法律不健全等問題，PPP模式

3、在河道治理項(xiàng)目的應(yīng)用仍然相對(duì)較少。 1PPP模式的概念、特征 1.1PPP模式的概念 PPP模式的概念目前沒有統(tǒng)一的定義，不同的官方機(jī)構(gòu)和學(xué)者都有各自的理解。國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見（發(fā)改投資2014272號(hào)）指出，PPP模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長期合作關(guān)系；有學(xué)者認(rèn)為，PPP模式是指在政府與民營資本方合作過程中，民營資本方參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府職能的同時(shí)，也為其自身帶來利益。綜合各方定義，筆者總結(jié)出：PPP模式就是政府通過給與社會(huì)資本方一定的收益，使

4、其代替政府為公眾提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。 1.2PPP模式的特征 PPP模式有三個(gè)重要特征：伙伴關(guān)系、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。（1）伙伴關(guān)系是PPP模式中最為重要的特征?；锇殛P(guān)系的核心問題是公共部門與私營部門所追求的目標(biāo)是相同的，即以最少的成本投入，最大化地實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)。在此目標(biāo)下，私營部門可以實(shí)現(xiàn)利益的追求，公共部門則可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)綜合效益的追求。（2）合作的目的是利益共享，這便是PPP模式的第二個(gè)特征。所謂利益共享，并不是合作雙方分享利潤，而是公共部門在保證私營部門一定收益水平的前提下，會(huì)控制私營部門可能獲取的高額利潤。這是因?yàn)镻PP項(xiàng)目大多帶有公益性質(zhì)，不以實(shí)現(xiàn)最大收益為目的。共享的利益除了項(xiàng)

5、目的直接可觀收益，還包括項(xiàng)目潛在的長期穩(wěn)定收益。（3）PPP模式的第三個(gè)特征是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。PPP項(xiàng)目一般規(guī)模較大、建設(shè)周期較長、合同復(fù)雜，過程中出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的可能性很大。公共部門和私營部門各司其職，各自承擔(dān)善于應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)，如項(xiàng)目運(yùn)營后，私營部門達(dá)不到預(yù)計(jì)收益，則公共部門可以通過津貼補(bǔ)助等方式來規(guī)避企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)；在管理領(lǐng)域，私營部門則可以發(fā)揮其優(yōu)勢，承擔(dān)大部分的管理職責(zé)，從而規(guī)避公共部門易發(fā)的“道德風(fēng)險(xiǎn)”，由此將項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)最小化。 2河道治理PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式及資金結(jié)構(gòu) 2.1項(xiàng)目概況 濟(jì)南市濟(jì)陽區(qū)大寺河河道治理綜合提升PPP項(xiàng)目（以下簡稱“本項(xiàng)目”）位于濟(jì)陽區(qū)西北部，北至正大波村、西至勞市望村

6、，南至藥谷廟村、區(qū)城鄉(xiāng)水務(wù)局，包括大寺河流域及兩岸區(qū)域。本項(xiàng)目總投資88365.75萬元，項(xiàng)目工作內(nèi)容包含大寺河河道修整工作、河道橋梁建設(shè)、相關(guān)綠化工作等。本項(xiàng)目的回報(bào)方式為“政府付費(fèi)”，采用“建設(shè)-運(yùn)營-移交”（BUild-Operate-Transfer，BOT）的運(yùn)作模式，政府與中標(biāo)社會(huì)資本方的合作期為17年。項(xiàng)目合作范圍包括對(duì)大寺河河道進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)以及運(yùn)營。設(shè)計(jì)階段由社會(huì)資本方進(jìn)行大寺河河道的設(shè)計(jì)工作，完成后報(bào)濟(jì)陽區(qū)政府審批，初步要求項(xiàng)目河道長度為4300m，藍(lán)線寬度為300m；橋梁工程共建設(shè)跨河橋梁5座，其中光明街橋、新元大街橋擬設(shè)計(jì)橋?qū)挒?0m，永康街橋、開元大街橋、富陽路橋擬設(shè)

7、計(jì)橋?qū)挒?0m；河道兩側(cè)景觀綠化占地約900000m2。建設(shè)階段主要包括河道整治工程、橋梁建設(shè)工程以及項(xiàng)目范圍內(nèi)的道路硬化、廣場鋪裝、設(shè)施配套等景觀綠化工程等。運(yùn)營階段主要進(jìn)行河道維護(hù)，相關(guān)設(shè)施設(shè)備巡查及檢修，環(huán)境綠化清潔管養(yǎng)等工作。 2.2運(yùn)作模式 本項(xiàng)目采用BOT的運(yùn)作方式（見圖1）。濟(jì)南市政府授權(quán)濟(jì)陽區(qū)城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸局作為項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)，與中標(biāo)的私人企業(yè)一起出資建立PPP項(xiàng)目公司，并簽訂合同。濟(jì)陽區(qū)城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸局負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)相關(guān)部門配合項(xiàng)目建設(shè)過程中辦理相關(guān)手續(xù)資料，同時(shí)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的監(jiān)督、考察、撥款等工作。項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)辦理運(yùn)營過程中的相關(guān)手續(xù)、投融資、建設(shè)以及一定期限內(nèi)的運(yùn)營直至移交給政府。項(xiàng)目

8、合作期滿后，項(xiàng)目公司要將項(xiàng)目的全部資產(chǎn)及運(yùn)營維護(hù)權(quán)、收益權(quán)等全部無償交給政府或政府指定機(jī)構(gòu)，并且要達(dá)到雙方約定的移交標(biāo)準(zhǔn)。圖1BOT運(yùn)作模式圖 2.3項(xiàng)目資金來源及出資比例 大寺河河道治理PPP項(xiàng)目總投資88365.75萬元。PPP項(xiàng)目公司注冊資本為18365.75萬元，占總金額的20.78%，其中濟(jì)陽區(qū)城鄉(xiāng)交通運(yùn)輸局出資代表占股3%，金額為550.97萬元，資金來源全部為自有資金；中標(biāo)社會(huì)資本占股97%，金額為17814.78萬元，資金來源全部為自有資金。項(xiàng)目總投資與項(xiàng)目資本金的差額部分占總投資的79.2%，擬由項(xiàng)目公司通過銀行貸款、信托、基金等渠道籌集。項(xiàng)目完成后，年平均運(yùn)營補(bǔ)助為1112

9、0.94萬元，年平均經(jīng)營成本為781.58萬元。 3PPP模式在河道治理項(xiàng)目中的優(yōu)勢及存在問題 3.1本項(xiàng)目采用PPP模式的優(yōu)勢 （1）緩解政府財(cái)政及管理壓力。本項(xiàng)目是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，不僅耗資巨大，且需要長期的資金支持，PPP模式的引入使得政府從項(xiàng)目建設(shè)的參與者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者，責(zé)任更加明確。本項(xiàng)目在運(yùn)營的前4年風(fēng)險(xiǎn)較大，由濟(jì)南政府對(duì)中標(biāo)社會(huì)資本方進(jìn)行補(bǔ)貼；4年之后，政府將不再承擔(dān)PPP項(xiàng)目的任何風(fēng)險(xiǎn)；項(xiàng)目運(yùn)營8年之后，社會(huì)資本方要按照合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，逐步返還政府的前期補(bǔ)貼。這不僅彌補(bǔ)了政府的資金缺口，而且極大緩解了政府的管理壓力。（2）提升服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營效率。河道治理項(xiàng)目關(guān)系到民生及生態(tài)環(huán)境

10、問題，生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施落后會(huì)導(dǎo)致河道環(huán)境變差，直接影響河流的防洪排澇功能。PPP模式可以充分利用民營部門在管理、技術(shù)、效率、創(chuàng)新等方面的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)以最低的成本投入，為社會(huì)提供高質(zhì)量的公共服務(wù)，且大寺河河道治理PPP項(xiàng)目有可觀的收益空間，給社會(huì)資本帶來了投資動(dòng)力。（3）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體系合理。正如前文提到的，PPP模式最重要的特征之一就是風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，本項(xiàng)目建立了科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。政府與社會(huì)資本方合理評(píng)估并分?jǐn)偛煌愋偷娘L(fēng)險(xiǎn)，比如法律的調(diào)整、變更，政府的信用等風(fēng)險(xiǎn)，由政府承擔(dān)；融資、市場等方面的風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本方的控制能力會(huì)強(qiáng)于政府部門，且關(guān)乎其利益，所以由社會(huì)資本方來承擔(dān)。對(duì)于不可抗力風(fēng)險(xiǎn)，政府和社會(huì)資

11、本方都有能力承擔(dān)，根據(jù)設(shè)置的相應(yīng)的分擔(dān)機(jī)制一起分擔(dān)。 3.2項(xiàng)目建設(shè)中存在的問題及建議 （1）政策法規(guī)不健全。本項(xiàng)目耗資巨大且回收成本時(shí)間較長，需要完善的法律體系來保障項(xiàng)目的順利進(jìn)行和長期可持續(xù)發(fā)展。PPP項(xiàng)目在我國出現(xiàn)時(shí)間不長，2014年之后，國家陸續(xù)頒布了一些支持PPP項(xiàng)目的指導(dǎo)文件，這些文件在推進(jìn)政府與社會(huì)資本的合作中有著宏觀指導(dǎo)意義，但由于PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性極高，建設(shè)周期較長，落實(shí)到具體項(xiàng)目上時(shí)，發(fā)揮的作用便相當(dāng)有限。比如本項(xiàng)目中關(guān)于社會(huì)資本方的投資回報(bào)率的問題就引發(fā)了爭議，因?yàn)闆]有具體相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定投資回報(bào)率應(yīng)該是多少。政府通過市場調(diào)查并咨詢了相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的意見，最終確定投資回報(bào)率

12、為6.47%。完善的法律體系是推進(jìn)PPP模式在河道治理項(xiàng)目中的應(yīng)用的保障，應(yīng)建立完善的法律保障和監(jiān)督體系，明確在合作中政府和社會(huì)資本方的權(quán)利義務(wù)，保障各方利益不受損害，特別是公眾的利益。政府對(duì)PPP項(xiàng)目的干預(yù)不宜過多，應(yīng)建立以市場配置資源為主，同時(shí)政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的新型投融資機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)資本自主投入到河道治理建設(shè)中來。在完善法律法規(guī)的同時(shí)，要注重法律的持續(xù)性和穩(wěn)定性，若朝令夕改，政策的隨意性過大，則社會(huì)資本方的利益就得不到保障。（2）缺乏專門的管理機(jī)構(gòu)及專業(yè)人才。從管理機(jī)構(gòu)來看，目前PPP項(xiàng)目一般由各部門自行管理。在本項(xiàng)目招標(biāo)采購階段，政府部門內(nèi)部由于分工不明確、缺乏相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)人才，

13、導(dǎo)致各部門之間信息交流不暢，內(nèi)部管理混亂，大大降低管理效率。加之PPP項(xiàng)目通常周期長、涉及專業(yè)廣泛、復(fù)雜性高，需要一大批具有法律、金融、財(cái)務(wù)、土木工程、工程管理等專業(yè)知識(shí)的全面型人才，但每個(gè)PPP項(xiàng)目都有其獨(dú)特性，能夠擔(dān)此重任的人才鳳毛麟角。PPP項(xiàng)目的復(fù)雜性決定了勝任這項(xiàng)工作的必須是涉獵廣泛的復(fù)合型人才，而PPP項(xiàng)目人才匱乏已成為行業(yè)內(nèi)普遍現(xiàn)象，因此要鼓勵(lì)高校、社會(huì)企業(yè)或其他機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行專業(yè)人才培養(yǎng)。人才的培養(yǎng)要符合市場的需求，并有渠道地輸送到我國PPP項(xiàng)目中，逐漸形成一個(gè)符合我國PPP項(xiàng)目要求的人才培養(yǎng)與輸送模式。同時(shí)要引進(jìn)國外優(yōu)秀人才，鼓勵(lì)國內(nèi)相關(guān)人士去國外學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。（3）加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)，增強(qiáng)項(xiàng)目的開發(fā)與儲(chǔ)備能力。在本項(xiàng)目中，政府與社會(huì)資本方的合作沒有統(tǒng)一的部門，且在公共部門層面分工不明確，加之缺乏相關(guān)專業(yè)人才及經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致管理效率低下。可以通過設(shè)置專門的管理機(jī)構(gòu)，對(duì)所有的PPP項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)一管理，機(jī)構(gòu)內(nèi)部再對(duì)各項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)分，對(duì)地方政府普及PPP項(xiàng)目專業(yè)管理知識(shí)，提供專業(yè)咨詢服務(wù)，進(jìn)而提高地方政府的管理效率及管理專業(yè)性。設(shè)置的專門的管理機(jī)構(gòu)同時(shí)要負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的開發(fā)與儲(chǔ)備，也就是PPP項(xiàng)目的可行性論證工作。進(jìn)行PPP項(xiàng)目的建設(shè)不能盲目跟風(fēng)，特別是河道治理項(xiàng)目大多耗資巨大、風(fēng)險(xiǎn)高且復(fù)雜性極大，若對(duì)PPP項(xiàng)目的適用性理解不到位，則很有可能