對(duì)我國空域管理模式的探討

1、對(duì)我國空域管理模式的探討O空中交通管理對(duì)我國空域管理模式的探討DiscussionaboutChinaSAirspaceManagementModels口鄭偉國安琨琨/文隨著我國國民經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和改革開放的不斷深入,航空領(lǐng)域呈現(xiàn)出前所未有的發(fā)展形勢,民用航空運(yùn)輸以平均每年超過10%的速度增長,通用航空的需求與日俱增,軍事飛行頻繁,對(duì)空域資源需求越來越大,空域管理面臨的新問題日益突出.空域作為一種寶貴的資源,要在可以接受的安全范圍內(nèi),為在其內(nèi)運(yùn)行的航空器提供最大限度的靈活性,機(jī)動(dòng)性.空域管理是一門科學(xué),但其并不像數(shù)學(xué)和物理那樣是-1”3可以精確計(jì)量和計(jì)算的科學(xué),空域管理應(yīng)建立適應(yīng)各種情況的多個(gè)

2、模型,更關(guān)鍵的是要根據(jù)實(shí)際情況靈活地使用這些模型.空域管理作為一項(xiàng)獨(dú)立的職能,只有在國家空管體制順暢,對(duì)空域用戶的需求,尤其是對(duì)航空器擁有者和空中交通服務(wù)部門的需求完全了解的基礎(chǔ)上才能夠高效地得以實(shí)施的職能.筆者將就我國空域資源管理的相關(guān)問題進(jìn)行初探,通過分析美國,歐洲和我國空域管理和使用的現(xiàn)狀,提出適合我國國情的空域管理模式,其目的是最大限度地發(fā)揮空域資源優(yōu)勢,為不同空域用戶提供可靠的服務(wù).空域及其基本屬性空域是國家重要的自然資源.在航空部門,空域又稱可航空間,是為航空器飛行而設(shè)置的,航空器是在大氣層內(nèi)活動(dòng)的,有一定高度范圍的限制,所以筆者將空域定義為”地球表面之上可供航空器運(yùn)行的一定范圍的

3、大氣空間”.從國防,國民經(jīng)濟(jì),空域的狀態(tài)和航空器飛行的需求出發(fā)來研究,空域具有主權(quán)屬性,經(jīng)濟(jì)屬性,自然屬性和技術(shù)屬性.No.1992007.5美國空域管理模式發(fā)展歷程美國是航空強(qiáng)國之一,美國聯(lián)邦航空局(FAA)在民用航空各個(gè)領(lǐng)域,尤其在空域管理方面,積累了大量成功的經(jīng)驗(yàn).美國的空域劃分為絕對(duì)管制空域,管制空域,非管制空域三大類,又細(xì)分為A類,B類,C類,D類,E類,F類,G類七個(gè)類別.伴隨航空業(yè)的發(fā)展,美國的航空法律,法規(guī)有幾次重要的變化:1926年頒發(fā)了航空商業(yè)法,軍民航從法律上開始分離,民航事務(wù)有商業(yè)部負(fù)責(zé)管理;1938年根據(jù)發(fā)展需要頒發(fā)民用航空法,成立民用航空局(簡稱CAA)主管民航事宜

4、.但軍民航各設(shè)機(jī)場,各自為政,缺乏經(jīng)常性協(xié)調(diào),時(shí)常發(fā)生矛盾:1945年,軍方同國務(wù)院及商業(yè)部之間以備忘錄的形式商定成立航空協(xié)調(diào)委員會(huì),以其較好地協(xié)調(diào)矛盾和統(tǒng)一聯(lián)邦政策:1958年頒布了聯(lián)邦航空法,聯(lián)邦航空局就是依據(jù)1958聯(lián)邦航空法成立的,FAA的職權(quán)不僅局限于民航,而且兼及軍,民航雙方的航空器的安全和有效地使用空域及其他問題.美國是實(shí)行空管一體化管理模式的典型代表,美國的空中交通由聯(lián)邦航空局(FAA)實(shí)施統(tǒng)一管制.聯(lián)邦航空局平時(shí)隸屬運(yùn)輸部,戰(zhàn)時(shí)劃歸國防部.其主要職責(zé)是:保證和促進(jìn)航空安全,負(fù)責(zé)管理國家空域和空中交通管制系統(tǒng),制定和頒布航空安全法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),管理民用航空并促進(jìn)高效率地使用國家

5、空域和航空導(dǎo)航設(shè)備,促進(jìn)軍民共用航空系統(tǒng)的發(fā)展.”9?11”事件后,為了提高國家空域系統(tǒng)應(yīng)對(duì)復(fù)雜情況的能力,美國聯(lián)邦航空局與美國眾多的航空?qǐng)F(tuán)體攜手制定了國家空域運(yùn)行發(fā)展規(guī)劃(OEPoOEP按照進(jìn)/離港率,航路擁擠,機(jī)場天氣條件,航路惡劣天氣四類問題進(jìn)行組織,針對(duì)每一類問題都提出了一整套解決方案,這些解決方案是委托航空?qǐng)F(tuán)體,針對(duì)運(yùn)行變化而提出的改進(jìn)措施,目的在于提高航空系統(tǒng)的效益和增加國家空域系統(tǒng)的容量,解決方案包括利益,計(jì)劃和重要決策.需求設(shè)備l冒目圜.合作政策法規(guī)跑道容量美國國會(huì)D技術(shù)改進(jìn)管理人員相關(guān)設(shè)備期望一l蘑蛋需求可接受的延誤圖1美國政府與各航空?qǐng)F(tuán)體之間的關(guān)系歐洲空域管理模式發(fā)展歷程目

6、前,歐洲共同體(簡稱”歐盟”)共有41個(gè)空中交通控制中心,美國只有21個(gè)控制中心,而其空中交通總量卻是歐盟的兩倍.據(jù)歐盟委員會(huì)估計(jì),由于歐洲各國空域狹窄且交通管制規(guī)則不同,飛機(jī)在空中繞行延誤所造成的經(jīng)濟(jì)損失每年達(dá)1319億歐元.分析和借鑒歐洲空域的管理模式,對(duì)于改進(jìn)我們的空域管理模式,提高我國空域利用率有重要意義.從歐洲主要國家空域管理的發(fā)展進(jìn)程來看,英國,俄羅斯(前蘇聯(lián))的空域管理模式是相似的,民航都是從依附于空軍,統(tǒng)一于空軍到逐步發(fā)展,脫離空軍,形成軍,民航各自分管,相互協(xié)作的過程,而法國則是由空域委員會(huì)行使空域管理權(quán)利.英國,俄羅斯(前蘇聯(lián))軍,民航分管成立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)后,處理軍民航雙方空域

7、使用矛盾時(shí)的方法是相似的,都是通過各自設(shè)立的空中交通管理機(jī)構(gòu)實(shí)施統(tǒng)一協(xié)調(diào).另外,各國都是從立法,制度上協(xié)調(diào)軍,民航雙方的矛盾;且為求得更徹底的解決都進(jìn)一步將協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)改進(jìn)為統(tǒng)籌機(jī)構(gòu),其作用不僅僅限于協(xié)調(diào)雙方的利益,而是要求其統(tǒng)籌雙方的利益,站在國家整體高度來處理空中交通問題.20世紀(jì)80年代中期,國際上”天空開放”的浪潮促進(jìn)了歐洲空中交通管制的一體化;1989年,歐洲成立中央流量管理機(jī)構(gòu)(CFMU),為歐洲民用航空委員會(huì)(ECAC)的所有成員提供(AFTM);歐洲于2000年啟動(dòng)了”單一天空”倡議,其目的是為了減少歐洲空域系統(tǒng)分割狀況所帶來的航班擁擠和延誤,改善航空運(yùn)輸安全,創(chuàng)造更多的空域容量并

8、提高歐洲ATM網(wǎng)絡(luò)的整體效率,同時(shí)對(duì)預(yù)計(jì)到2020年將翻一番的航空運(yùn)輸量做好準(zhǔn)備;2004年9月,在國際民航組織(ICA0)第35屆全體會(huì)議上,由荷蘭代表歐洲共同體及其成員國提交了向?qū)嵤W洲單一天空邁進(jìn)的報(bào)告.2000年,歐洲聯(lián)盟委員會(huì)基于歐洲單一天空倡議,成立了一個(gè)由民用和軍事空中交通管制當(dāng)局組成的高級(jí)BIJjJ組,為歐洲空中交通管理(ATM)的規(guī)范,體制和技術(shù)方面設(shè)計(jì)新的方法.2001年10月,歐洲聯(lián)盟委員會(huì)提出了一套全面的立法與合作行動(dòng)來實(shí)行歐洲單一天空計(jì)劃,這些都是建立在國際民航組織和歐洲空中航行安全組織(Eurocontro1)的現(xiàn)行國際標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上,與全球和地區(qū)的ATM政策及運(yùn)行概念

9、的發(fā)展保持一致.歐洲單一天空計(jì)劃所采取的許多行動(dòng)涉及到空域的組織結(jié)構(gòu)和使用問題,與國際民航組織的框架保持一致,主要組成部分:建立歐洲高空飛行情報(bào)區(qū)(EUIR);建立職能空域區(qū)塊(FABs)以及有關(guān)的共同的總原則:建立關(guān)于靈活使用空域(FUA)的規(guī)則;建立關(guān)于空域分類的規(guī)則:建立關(guān)于空域設(shè)計(jì)(航路和扇區(qū)設(shè)計(jì))的規(guī)則:建立關(guān)于空中交通流量管理的規(guī)則.2006年5月,歐盟委員會(huì)通過了空域分類條例,空域分類條例引進(jìn)了19500英尺以上空域的共同分類和進(jìn)入這個(gè)空域的明確規(guī)定,標(biāo)志著向單一歐洲天空跨出另一步.該條例與最近通過的與單一歐洲天空有關(guān)的其他兩個(gè)條例,即歐盟航空管制者許可證指示和使航空管理制度現(xiàn)代

10、化的SESAS計(jì)劃,代表了對(duì)加強(qiáng)航空安全和歐洲航空管理超越國界所做的具體貢獻(xiàn).我國空域管理現(xiàn)狀分析20世紀(jì)90年代進(jìn)行的國家空管體制改革,對(duì)于改善民用航空的飛行環(huán)境,提高空域資源利用率,緩解軍民航飛行矛盾確實(shí)起到了重要的作用.20世紀(jì)80年代至今,配合國家空管體制改革,空域管理工作也取得了NO.1992007.5翳.空中交通管理長足發(fā)展:首先,在航路和航線結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整方面,B0年代以來,我國空域及航路,航線結(jié)構(gòu)做了多次調(diào)整:1989年4月,連接歐洲與東南亞的歐亞航路建成開通;2001年2月,連接北美與香港等地的極地航路建成開通;2001年11月三亞地區(qū)及南中國海地區(qū)新的航路結(jié)構(gòu)投入運(yùn)行;20

11、03年6月,極地航路在我國境內(nèi)實(shí)現(xiàn)了多點(diǎn)進(jìn)出.先后對(duì)北京,上海,廣州,珠江三角洲和成都地區(qū)的航路,航線結(jié)構(gòu)進(jìn)行了優(yōu)化調(diào)整,基本實(shí)現(xiàn)了上述地區(qū)進(jìn)離場的單向飛行,有效地緩解了飛行矛盾,為飛行安全創(chuàng)造了條件.其次,在空域管理的體制方面,最顯著的標(biāo)志是航路移交.從1994年至2000年7月,全國29條航路實(shí)現(xiàn)了軍民航之間的順利交接,并就全國航線的管理和服務(wù)問題予以明確.至此,基本實(shí)現(xiàn)了”一個(gè)空域內(nèi)由一家負(fù)責(zé)管制指揮”的目標(biāo).第三,在增加空域和航路,航線的容量方面,l993年進(jìn)行的飛行高度層改革使得我國的飛行高度層增加了近一倍,空域容量得到很大提高.北京至廣州,北京至上海和上海至廣州三條航路實(shí)現(xiàn)雷達(dá)監(jiān)控

12、下縮小飛行間隔;北京管制區(qū),上海管制區(qū),廣州管制區(qū)和珠海終端區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)雷達(dá)管制,這些舉措為有效地增加飛行繁忙地區(qū)和航路,航線的容量,解決空域和航路,航線運(yùn)行中的瓶頸現(xiàn)象奠定了基礎(chǔ).2002年總局空管局組織有關(guān)單位進(jìn)行了高度表撥正程序和過渡高度層改革,此外還在三亞責(zé)任區(qū)海洋空域29000英尺以上實(shí)現(xiàn)了1000英尺垂直間隔.第四,新技術(shù)的應(yīng)用.9O年代以來,我國民航加大空管新技術(shù)的利用及新航行系統(tǒng)的建設(shè)力度:2000年1O月,基于自動(dòng)相關(guān)監(jiān)視(ADS)和管制員與駕駛員數(shù)據(jù)鏈通信(CPDLC)技術(shù)的L888航路建成2003年2月和2003年8月天津?yàn)I海機(jī)場進(jìn)近和北京首都機(jī)場終端區(qū)區(qū)域?qū)Ш郊夹g(shù)相繼試驗(yàn)成

13、功.另外,由于我國航空業(yè)發(fā)展較晚,對(duì)空域的研究,開發(fā)比較落后,造成空域管理方面還存在許多問題:一是管理體制存在不足.我國空中交通管制的最高機(jī)構(gòu)是國務(wù)院,中央軍委空中交通管制委員會(huì),它代表著國家對(duì)全國的空中交通實(shí)施管理,但是它并沒有真正運(yùn)行機(jī)構(gòu)的存在,空管委將職責(zé)和權(quán)力分配到下屬機(jī)構(gòu)(空,海軍,民航總局),這些單位在履行職責(zé)和行使權(quán)力時(shí),都不同程度NO.1992007.5帶有本位主義,嚴(yán)重違反了空域資源共享的原則,造成資源的浪費(fèi).二是法律法規(guī)不夠健全.現(xiàn)在能指導(dǎo)全國空中交通管制的法規(guī)只有中華人民共和國飛行基本規(guī)則(以下簡稱規(guī)則),該規(guī)則第二章對(duì)空域有全面的規(guī)定,但該規(guī)則過于宏觀,雖然對(duì)有關(guān)空域的

14、制定,劃分和綜合利用有明確的規(guī)定,但是法律上把許多枝節(jié)分化到各部門,造成了實(shí)施上的很多困難和弊端.三是空域資源配置存在嚴(yán)重不足.最新雷達(dá)及其自動(dòng)相關(guān)監(jiān)視(ADS)設(shè)備和技術(shù)條件,已把航路安全間隔減小到極至.但航班量日益增加,點(diǎn)對(duì)點(diǎn)通航加大及其大量劃設(shè)的危險(xiǎn)區(qū),限制區(qū)造成現(xiàn)有民航航路彎彎曲曲,新辟航路十分困難.同時(shí)雙向航路的使用也給安全留下了隱患,飛行沖突大,不利于飛行安全,經(jīng)常造成航路擠壓,影響正常率.四是空域管理研究滯后.無論是軍方還是民航,沒有研究管理空域的專門機(jī)構(gòu)或者不健全,除民航總局空管局設(shè)有空域規(guī)劃處以外,地區(qū)管理局都委托空中交通管理處負(fù)責(zé)此項(xiàng)工作,而且從業(yè)人員大部分為兼職人員,精力

15、投入也受影響,難保工作質(zhì)量.我國空域管理模式改革隨著我國由民航大國向民航強(qiáng)國的大踏步邁進(jìn),空中交通活動(dòng)必將繼續(xù)向更高密度,更快速度方向發(fā)展,單純采取調(diào)整飛行航線,優(yōu)化管制區(qū)結(jié)構(gòu),實(shí)行雷達(dá)監(jiān)控條件下縮小間隔等措施已不能滿足民航事業(yè)快速發(fā)展對(duì)空域資源的需求.只有進(jìn)一步深化改革,解決空域管理系統(tǒng)內(nèi)部的矛盾,才能滿足我國航空業(yè)快速發(fā)展的需要.筆者認(rèn)為,以下幾個(gè)方面應(yīng)該成為今后空域管理工作的重點(diǎn):(一)空域管理一體化.我國民航應(yīng)加快與國際民航組織標(biāo)準(zhǔn)的接軌,努力解決當(dāng)前我國空管存在的相對(duì)滯后的保障能力與快速增長的航空需求之間的矛盾,逐步改革空中交通管制,保證我國空管全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展.借鑒國外空管體系改

16、革經(jīng)驗(yàn),我國空管體系改革應(yīng)朝著一體化的模式邁進(jìn):首先在行政管理上,空管系統(tǒng)應(yīng)變”兩條主線”的管理體制為”直線制”的管理體制.根據(jù)組織行為學(xué)理論,”直線制”的管理體制具有結(jié)構(gòu)簡潔,權(quán)責(zé)分明,政令統(tǒng)一,信息通暢的特點(diǎn),比較適合于像空管這種安全性,可靠性,穩(wěn)定性要求較高的系統(tǒng);其次在空域管理上,建立統(tǒng)一的空中交通管理體系.按照國際民航組織關(guān)于”一個(gè)特定空域只由個(gè)管制單位負(fù)責(zé)”的原則,對(duì)空域?qū)嵭幸惑w化管理.其空域管理權(quán)力高度集中,只在空域的戰(zhàn)略性管理方面依據(jù)活動(dòng)的性質(zhì)進(jìn)行部分必要的協(xié)同,在空域的戰(zhàn)術(shù)性管理中通常不區(qū)分空中活動(dòng)的性質(zhì),而是由一個(gè)空中交通管理系統(tǒng)全面統(tǒng)攬空域管理任務(wù).美國采用一體化空域管理

17、模式使9O%以上的可航空間向民用空中交通活動(dòng)開放,并由民用空中交通管理系統(tǒng)直接進(jìn)行管理,加拿大,澳大利亞和部分歐洲國家也通過采用一體化空域管理模式,實(shí)現(xiàn)了80名以上的空域?qū)γ裼每罩薪煌ɑ顒?dòng)的開放.相信我國采用一體化的空域管理模式,可使空間交通資源得到最有效的利用,更有利于我國空中交通的全面發(fā)展.(二)空域資源合理配置.國家職能部門應(yīng)真正把空域管理提升到”平時(shí)服務(wù)于國家運(yùn)輸事業(yè)發(fā)展,戰(zhàn)時(shí)一切優(yōu)先于國家空防安全”的高度,建立”平戰(zhàn)結(jié)合,功能完備”的國家防空體系,制定空域管理政策,在兼顧軍民航飛行任務(wù)基礎(chǔ)上對(duì)空域進(jìn)行調(diào)整.一是不斷調(diào)整優(yōu)化空域結(jié)構(gòu),科學(xué)劃分空域類別,明確各類空域使用方法,實(shí)行對(duì)空域資

18、源的統(tǒng)一管理或動(dòng)態(tài)管理,既劃設(shè)軍,民航空域管理范圍,又要打破條塊分割,在保證安全的前提下,通過及時(shí)通報(bào)協(xié)商,相互借用:二是進(jìn)一步擴(kuò)大航路航線的對(duì)外開放步伐,對(duì)部分航路,航段只要不影響國家整體利益,應(yīng)盡量開放,使得空中的航行更加方便,順暢,保證空域資源合理,充分,有效地利用.(三)空域靈活使用.積極探索”戰(zhàn)訓(xùn)分離,平戰(zhàn)結(jié)合”的軍航空域使用方法,按照”時(shí)間+空間”的思維方式利用可航空間,軍航訓(xùn)練飛行盡可能地避開民航飛行的密集地區(qū),繁忙時(shí)段.在凈空條件好,飛行矛盾少的地區(qū),建立部隊(duì)基本技能飛行,熟練飛行訓(xùn)練基地,訓(xùn)練空域.多兵種,大規(guī)模飛行演練應(yīng)本著”求精,求實(shí),求質(zhì)”的原則,以質(zhì)代量,最大限度地減少軍民航空域使用矛盾.在國家對(duì)航路,航線,空中禁區(qū),空中限制區(qū),空中危險(xiǎn)區(qū),空中走廊,空中放油區(qū)等空域統(tǒng)一劃分和設(shè)定的基礎(chǔ)上,在地理環(huán)境允許且監(jiān)控設(shè)施達(dá)到要求的情況下,根據(jù)軍民航的實(shí)際,在一定范圍,高度內(nèi)適當(dāng)劃設(shè)非管制區(qū),將低空空域進(jìn)行試點(diǎn)開放,為低空空域飛行活動(dòng)提供較大的自由度.(四)加快樞紐機(jī)場建設(shè).樞紐機(jī)場是國家空運(yùn)航線網(wǎng)結(jié)構(gòu)的中心,也是