淺析土地征用后失地農(nóng)民的行政和民事法律救濟

1、淺析土地征用后失地農(nóng)民的行政和民事法律救濟     憲法第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有。國家為公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！蓖凉芾矸ǖ?條、第8條亦作了相同規(guī)定。由此可見，我國土地所有權(quán)形式有兩種，即國有和集體所有，國家為了公共利益的需要，可以征用或征收集體土地。土地征用是國家對農(nóng)村土地的征用，對于城市土地，國家是無償劃撥和有償轉(zhuǎn)讓。農(nóng)村集體土地，是農(nóng)民賴以生存和發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是不可再生資源。據(jù)資料查，截止2003年2月底，國土資源部清查各

2、類開發(fā)區(qū)6015個，規(guī)劃面積達(dá)3.54萬平方公里，大大超過了現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地總量。大批耕地被亂占濫用造成了土地資源的無序利用和土地收益的大量流失，也導(dǎo)致失地農(nóng)民生活無著，引發(fā)了大量土地征用糾紛。     一、農(nóng)村集體土地征用現(xiàn)狀及存在的問題     （一）為局部利益故意模糊“公共利益”的概念     根據(jù)憲法、土地管理法的規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法征用或征收農(nóng)村集體土地，但我國現(xiàn)行法規(guī)對公共利益的范圍界定采取的均是概括式規(guī)定，沒有一個

3、明確界定。有的地方政府片面追求地經(jīng)濟短期發(fā)展，打著“公共利益”幌子，以低價補償強行征用農(nóng)民集體土地。當(dāng)農(nóng)村土地被肆意征用社會上便出現(xiàn)大批失地農(nóng)民，他們“種田無土地、社保無資格、工作無崗位”，又未得到相應(yīng)補償，于是不斷上訪、告狀，成了社會極不穩(wěn)定因素。      不否認(rèn)為了公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)需要犧牲部分人或集體的利益，但當(dāng)相當(dāng)一部分土地被政府以低補償從農(nóng)民手中征用，又以拍賣、出讓等形式高價轉(zhuǎn)移給土地開發(fā)商，出現(xiàn)價格巨大反差時，人們不得不對土地征用中“公共利益”的界定和征地補償產(chǎn)生質(zhì)疑。國家征用權(quán)的濫用和土地所有權(quán)的強制轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了明

4、顯的不公平。該行為剝奪了農(nóng)民賴以生存的基本生活資料，不僅嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的私權(quán)利，甚至危及到農(nóng)民的生存。     （二）不嚴(yán)格履行征地審批手續(xù)，濫用農(nóng)村土地征用權(quán)     土地管理法第45條規(guī)定：“征用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依照本法第四十四條的規(guī)定先行辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。其中，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批；經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府在征地批準(zhǔn)權(quán)限內(nèi)批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，同時辦理征地審批手續(xù)，不再另行辦理征地審批，超過征地批準(zhǔn)權(quán)限的，應(yīng)當(dāng)依照本條第一款的規(guī)定另行辦理征地

5、審批。”這是征用農(nóng)業(yè)用地的基本程序，但在農(nóng)村集體土地征用過程中最大問題卻是不按審批程序進(jìn)行。     農(nóng)村土地雖屬農(nóng)民集體所有（通常即村集體所有），但依照土地管理法第10條的規(guī)定，由村集體經(jīng)濟組織或者村委會經(jīng)營管理，通常是村委會或村民小組經(jīng)營管理，村委會（組）是所有權(quán)代表人和執(zhí)行者。村委會（組）雖是村民自我管理、自教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，但實際上服從地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府部門才是所有權(quán)主體的真正代表，同時又是土地征用的使用者和管理人，對農(nóng)村土地享有絕對的權(quán)力。在涉及農(nóng)村土地征用的決策上需要聽從于政府，而在征用程序上

6、缺乏有效的監(jiān)督機制，很多時候便會出現(xiàn)政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉(zhuǎn)讓土地和越權(quán)審批，或先征后批，或以“公共利益”為名義實施商業(yè)征地。目前已查處的大量違法批地、占地案件，往往是未批先征，未批先用，事后再補辦手續(xù)。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補辦手續(xù)，做善后工作，最終實現(xiàn)征地占地的“合法化”，根本沒有按照土地管理法第48條的規(guī)定公布征地補償方案、聽取被征地農(nóng)民的意見，失地農(nóng)民沒有主張權(quán)利的機會，其合法權(quán)益能否得到保護(hù)就可想而知了。     （三）征地補償過低導(dǎo)致失地農(nóng)民生活毫無保障    

7、 土地管理法第47條規(guī)定：“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費?！痹摋l對征用耕地的土地補償費標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定為被征用前三年該地前三年平均產(chǎn)值的六至十倍，對安置補助費的補償規(guī)定為被征用前三年該地前三年平均產(chǎn)值的四至六倍、最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣規(guī)定能否合理體現(xiàn)被征用土地的實際價值令人懷疑。對被征地集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民進(jìn)行征地補償，既是世界通例，也體現(xiàn)了國家公共利益與土地所有者和使用者的生產(chǎn)利益、財產(chǎn)利益在矛盾中的必要協(xié)調(diào)。但關(guān)于倍數(shù)的規(guī)定帶有濃厚的計劃經(jīng)濟色彩。以土地被征用前三年平均生產(chǎn)總值確定補償標(biāo)準(zhǔn)，不能反映市場對土地及其附著物的真實

8、評價，尤其是未考慮到農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的土地價值升值，事實上土地征用價經(jīng)常遠(yuǎn)低于市場價。該標(biāo)準(zhǔn)顯然偏低，廉價的土地征收成本使政府在征地中獲取了本應(yīng)農(nóng)民的土地征收與土地轉(zhuǎn)讓之間的差價利益（有時候是巨大的），侵害了廣大農(nóng)民的利益。而又有相當(dāng)一部分補償款被確定為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有或被不公平分配，而未補償?shù)绞У剞r(nóng)民手中，使得農(nóng)民的利益再次受到侵害。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計，近三年全國土地出讓金收入累計達(dá)9100多億元，而其中又有多少真正補償?shù)搅宿r(nóng)民的手中呢？     在筆者近期承辦的一起土地補償糾紛案件中，政府征用郊區(qū)菜地9.1691公頃，給予村委會土地補償費

9、2942171.1元、安置補助費4576710.6元、青苗補償費165043.8元、地上附著物補償費1977444.5元，各項合計9661370元，村委會實際支付安置補助費3970440元、青苗補償費271044.30元，合計4241484.30元。被征用地的征用價遠(yuǎn)低于市場價（相差約兩倍以上），而且其中被安置的農(nóng)人口和青苗補償并非只限于失地農(nóng)民，還有部分其他未被占地的農(nóng)民也享有同樣政策，失地農(nóng)民真正得到的補償不足總補償款的三分之一。      （四）土地補償款分配混亂使得矛盾加劇    

10、60;征地補償費是基于農(nóng)村集體土地被國家征用后而產(chǎn)生的收益，是對因土地被占用的農(nóng)民的經(jīng)濟補償。國家因建設(shè)征用土地，必須對被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員的生產(chǎn)和生活負(fù)責(zé)，依法給予補償，妥善安置。土地管理法實施條例第26條規(guī)定：“土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補助費必須?？顚Ｓ茫坏门沧魉?。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置的，安置補助費支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補助費支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補助費發(fā)放給被安置的人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被

11、安置人員保險費用?！庇捎诒徽饔玫耐恋鼐鶠檗r(nóng)民集體所有，而非農(nóng)民個人所有，國家在征用集體土地時，通常與村委會（組）簽訂征合同，除被征土地上的附著物和青苗補償費支付給所有權(quán)人以外，其他征地補償費用按規(guī)定支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織即村委會（組），再由村委會（組）根據(jù)具體情況管理并決定征地補償費用的具體使用。村（組）往往是將土地補償費未用于補償村民而另作他用，如償還村集體歷史欠債等。安置補助費則以貨幣形式發(fā)放給個人，安置對象和安置標(biāo)準(zhǔn)由村委會（組）提出方案，以村民代表大會討論通過。村委會（組）在制定的安置方案中常以全村（組）“一盤棋”、“大局意識”為由，確定安置范圍，使本已非常有限的補償費成為農(nóng)民爭奪的目

12、標(biāo)，每個人都想分得最大利益，而排除他人參與分配，人為增加了矛盾。政府對于青苗費和地上附著物的補償本應(yīng)與所有權(quán)人直接核定并支付，但由于政府懶于與農(nóng)戶逐戶核實和發(fā)放費用，為圖省事以行政區(qū)域版圖面積確定青苗費和地上附著物補償，致使集體與農(nóng)民個人之間所有權(quán)界限不清。而村（組）又故意混淆界限，引起部分村民誤會，也導(dǎo)致村（組）集體與農(nóng)民爭補償?shù)募m紛不斷。此外，在土地補償分配中對“出嫁女”、“入贅婿”等人的非村民待遇，也是糾紛產(chǎn)生的原因之一。     筆者承辦的上例土地分配糾紛案件，政府在四組、五組征地，與村委會簽訂征地補償合同。村委會以被征地數(shù)除以全村人均

13、耕地數(shù)（0.3畝/人），得出需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，再根據(jù)每個勞力服務(wù)年限確定安置補助費標(biāo)準(zhǔn)制定安置方案，安置方案在村民代表大會討論通過，引起被征地農(nóng)民的強烈不滿。因為村委會確定的安置范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過被征用地的農(nóng)業(yè)人口數(shù)（四組、五組人均耕地數(shù)大于村人均耕地數(shù)），因此出現(xiàn)100多名未被征地的農(nóng)民參與“分蛋糕”的情況，而村委會并未因此增加安置費用，實質(zhì)上降低了被征地農(nóng)民的安置標(biāo)準(zhǔn)。四組、五組被征地農(nóng)民雖不同意安置補償方案，但由于即或其村民代表全部不同意也不能形成多種意見，而其他組的村民代表或?qū)ζ溆欣?、或事不關(guān)己，都舉手贊成，安置方案得以順利通過并執(zhí)行，似乎民主自治，實際上假借集體名義侵犯了失地農(nóng)民個人權(quán)

14、益。當(dāng)出現(xiàn)糾紛農(nóng)民上訪或訴至法院時，村委會則表示安置方案已被大多數(shù)人接受，不可能“翻盤”，而被征地農(nóng)民以拒絕交地來對抗，致使糾紛的解決出現(xiàn)僵局，矛盾激化。          二、處理農(nóng)村土地征用補償費用糾紛中常遇到的幾個問題     （一）土地補償費的管理和使用     土地征用既非沒收，也非等價交換，是國家利用強制力對土地的有償取得。土地補償費是對被征用土地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的適當(dāng)補償，是土地征用收益，補償

15、的目的是為了不降低被征地農(nóng)民的生活水平。依照土地管理法實施條例第26條的規(guī)定歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，但對于如何管理和使用法律沒有明確規(guī)定，各地做法不一。有的用于償債務(wù)，有的直接對村民進(jìn)行分配，有的根據(jù)需要決定其用途等。     土地征用補償費如何使用是廣大失地農(nóng)民非常關(guān)注的問題，法律雖未明確規(guī)定如何使用，但筆者認(rèn)為應(yīng)主要用于對失地農(nóng)民的安置、幫助，而不是用于償還村集體債務(wù)等，否則不容易為失地農(nóng)民接受。此問題已引起部分地方政府的重視，如湖北省人民政府在鄂政發(fā)200511號文關(guān)于進(jìn)一步加強征地管理切實保護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的通知規(guī)定：“土地補償費支

16、付給享有被征收土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織如不能調(diào)整質(zhì)量和數(shù)量相當(dāng)?shù)耐恋亟o被征地農(nóng)民繼續(xù)承包經(jīng)營的，必須將不低于70%的土地補償費主要分配給被征地農(nóng)民；土地被全部征收，同時農(nóng)村集體經(jīng)濟組織撤銷建制的，土地補償費全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置?！痹撐募鞔_具體規(guī)定了土地征用補償款的分配使用，反映了政府對土地補償款立法本意的深刻理解和對失地農(nóng)民利益的切實有效保護(hù)，為湖北省范圍土地征用補償費的分配提供了政策依據(jù)。由此筆者深感司法實踐征地補償方面法律、法規(guī)的滯后。     （二）安置范圍和安置方式的確定  

17、0;   安置補助費是政府為安置好以被征用土地為主要生活資料的農(nóng)業(yè)人口生產(chǎn)、生活所需的補助費用。根據(jù)土地管理法實施條例第26條的規(guī)定，安置補助費必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用；需要安置的支付給負(fù)責(zé)安置的單位，不需要安置的發(fā)放給被安置人員個人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。在實際操作中大多是將安置補助費支付給村委會（組），村委會（組）確定安置范圍和安置標(biāo)準(zhǔn)后發(fā)放給個人，其中的問題是安置范圍和安置標(biāo)準(zhǔn)如何確定？      農(nóng)村土地實行集體經(jīng)濟組織內(nèi)部家庭承包經(jīng)營制度，承包經(jīng)營的原則是“承包合

18、同三十年不變”、“增人不增田、減人不減地”。盡管在土地承包經(jīng)營發(fā)包時盡可能做到大致公平，但在三十年的承包經(jīng)營過程中，因婚嫁生死等各種原因使每個農(nóng)戶人數(shù)發(fā)生巨大變化，村與村之間、組與組之間人均耕地數(shù)可能有很大懸殊，而安置補助費是根據(jù)被征用的耕地面積和人均耕地面積確定，導(dǎo)致安置補助費與被征地面積不成比例。當(dāng)被征地農(nóng)民看到村民之間征地面積不同而安置補助費一樣、被征地面積少而安置補助費多、不征地也安置時，感到不公平，產(chǎn)生強烈抵觸情緒。尤其是被征用土地面積大的農(nóng)民，堅持要求按被征地面積大小確定安置補助費標(biāo)準(zhǔn)，不征地不安置，不同意將給村集體經(jīng)濟組織盡義務(wù)年限等作為確定安置補助費標(biāo)準(zhǔn)的條件之一。其理由是安置

19、補助費是因土地征用而產(chǎn)生的收益，根據(jù)權(quán)利義務(wù)對等原則，被征用的土地大就應(yīng)得到的補償多（安置補助費也是補償之一），如果沒有征地行為的發(fā)生，那些不征地而安置的人員何從得到安置？在農(nóng)村，前些年當(dāng)興起企業(yè)熱時，很多農(nóng)民想辦法進(jìn)了企業(yè)，成了讓人羨慕的“工人”，但并未辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)非”手續(xù)，告別的黃土地則被其他農(nóng)民“臉朝黃土、背朝天”地辛勤耕耘著。如今經(jīng)濟格局發(fā)生變化，村辦企業(yè)工人紛紛下崗回家（部分人買斷工齡），因其農(nóng)業(yè)人口身份在土地征用后享有村民待遇，也引起了被征地農(nóng)民的不滿。     筆者認(rèn)為農(nóng)村土地所有權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)明晰確定，以是否被征用土地確定安置范圍

20、、以被征用土地面積大小確定安置標(biāo)準(zhǔn)簡潔直觀，易于操作。而以人均耕地面積確定安置范圍、以被征地農(nóng)民的盡義務(wù)年限等條件確定安置標(biāo)準(zhǔn)，容易引發(fā)糾紛。當(dāng)按人均耕地面積確定的安置人數(shù)多于被占用土地上的農(nóng)業(yè)人口數(shù)時，多出來的受益主體由村委會隨意決定，又引起新的矛盾。按征用土地面積大小確定安置，這種觀點顯然與現(xiàn)行的土地管理法第47條規(guī)定相悖。如何解決，有待立法專家斟酌。如果負(fù)責(zé)安置的單位只是簡單的安置費轉(zhuǎn)支付，甚至于是減少轉(zhuǎn)支付，安置費又何必支付給安置單位。不如按不需要安置處理、將安置費直接發(fā)放給被征用土地上的農(nóng)業(yè)人口，豈不是更能保護(hù)失地農(nóng)民的利益？！    

21、0;（三）地上附著物和青苗補償費的支付     地上附著物和青苗補償費是農(nóng)村土地被征用后、地上附著物和青苗的毀損滅失而對所有權(quán)人給予的一種補償，對其權(quán)屬不存在爭議。     常見的糾紛是政府雖有對村集體、每個農(nóng)戶地上附著物和青苗等實物清點，但在實際操作中卻是與村集體簽訂補償合同、按行政區(qū)域版圖捆綁補償，將補償費籠統(tǒng)支付給村集體，村集體再根據(jù)實際清點結(jié)果和農(nóng)民承包土地面積對農(nóng)民支付地上附著物和青苗補償費，則政府支付的青苗費與農(nóng)民得到的青苗費不一致。政府對捆綁補償?shù)慕忉屖菫榱私o失地農(nóng)民多爭取補償，而

22、實際上不僅未補償給失地農(nóng)民（補償給了村集體），反而引起失地農(nóng)民的誤會，引發(fā)糾紛，而且筆者認(rèn)為該行為的合法性值得商榷。法律雖沒有禁止政府（土地征用人）就地上附著物和青苗費與村委會簽訂補償協(xié)議，但由于地上附著物和青苗的所有權(quán)通過實物清點已經(jīng)明確，土地征用人應(yīng)與所有權(quán)人直接簽訂補償協(xié)議和支付補償費用，村委會只能就村集體所有的地上附著物與土地征用人達(dá)成協(xié)議、領(lǐng)取補償款。而村委會將被征用的土地上所有的地上附著物和青苗補償一并處分，因未取得其他所有權(quán)人的授權(quán)屬無權(quán)代理，該合同部分無效。誠然，如果政府（土地征用人）在每次征地過程中都對每個所有權(quán)人逐戶清點、簽訂補償協(xié)議、支付補償費，需要花費大量精力，但這是政

23、府（土地征用人）的法定職責(zé)，不能因麻煩而不履行。此外，政府如想給失地農(nóng)民多爭取補償，可參考市場因素依法適當(dāng)提高補償標(biāo)準(zhǔn)，而不宜簡單擴大補償，如對于道路、溝坎等非耕種部分也給予青苗補償顯然不符合常理。     （四）對交付土地強制執(zhí)行權(quán)的立法建議     土地管理法實施條例第25條規(guī)定：“征地補償、安置爭議不影響征用土地方案的實施?！钡?5條規(guī)定：“違反土地管理法律、法規(guī)規(guī)定，阻撓國家建設(shè)征用土地的，由縣級以上人民政府土地行政管理部門責(zé)令交出土地；拒不交出土地的申請人民法院強制執(zhí)行。”按照該規(guī)定，

24、征地補償和安置爭議不影響土地的征用，當(dāng)被征用人拒絕交付土地時，土地征用人可以申請人民法院強制執(zhí)行，從而有大批的土地行政非訴執(zhí)行案件申請到人民法院。人民法院對申請人申請執(zhí)行的依據(jù)（如生效的交付土地決定書等）進(jìn)行一般審查后，依照行政訴訟法第66條、最高人民法院關(guān)于執(zhí)行行政訴訟法若干問題的解釋第93條的規(guī)定裁定準(zhǔn)予執(zhí)行，被執(zhí)行人多為被征地農(nóng)民。在執(zhí)行過程中，被征地農(nóng)民通常以村委會制定的安置補償方案不合理為由拒絕執(zhí)行。盡管有時也認(rèn)為村委會在對被占地農(nóng)民的安置上存在一定問題，但因?qū)儆诹硪环申P(guān)系和程序，人民法院又受行政非訴執(zhí)行案件審查和處理范圍的程序局限，不能解決被執(zhí)行人提出的問題，更不能主動提供司法救濟。一方面法院應(yīng)予執(zhí)行，且地方政府不斷給人民法院施加壓力，一方面被征地農(nóng)民擔(dān)心一旦將地交出后再無主張權(quán)利的籌碼，從而和法院進(jìn)行強烈對抗，大量