居民身份證的查驗和扣押制度研究

1、居民身份證的查驗和扣押制度研究    摘要：居民身份證是公民證明其身份的法定證件。在居民身份證的查驗和扣押過程中，侵害公民合法權(quán)益的事件時有發(fā)生。新頒行的中華人民共和國居民身份證法從保障公民合法權(quán)益的角度對居民身份證的查驗和扣押作了明確規(guī)定。本文旨在系統(tǒng)地闡釋居民身份證的查驗和扣押制度，為人民警察依法執(zhí)行職務(wù)和公民依法維護(hù)權(quán)利提供指導(dǎo)。     關(guān)鍵詞：居民身份證 查驗 扣押前言    居民身份證是為了證明居住在中華人民共和國境內(nèi)的公民身份，保障

2、公民的合法權(quán)益，便利公民進(jìn)行社會活動，維護(hù)社會秩序，由國家統(tǒng)一制作頒發(fā)的一種具有法律效力的證件。新頒行的中華人民共和國居民身份證法從立法上規(guī)范了居民身份證的查驗和扣押制度。本文擬從查驗和扣押居民身份證的目的、主體、范圍、程序、方法及法律責(zé)任等方面系統(tǒng)地闡釋居民身份證的查驗和扣押制度。    一、居民身份證的查驗制度    （一）居民身份證的查驗制度概述    居民身份證的查驗是指人民警察在依法執(zhí)行職務(wù)時，為查明公民身份，依法命令或強(qiáng)制公民出示居民身份證，重點審查、檢驗證件的真

3、實性、時效性、持證人相片及其登記內(nèi)容的行為1.居民身份證的查驗不同于居民身份證的核查。居民身份證的核查是指國家各級行政管理機(jī)關(guān)（包括公安機(jī)關(guān)）、企事業(yè)單位、人民團(tuán)體和社會各有關(guān)部門，在辦理涉及公民權(quán)益事務(wù)需要證明其身份時，對公民出示的居民身份證的持證人相片和登記內(nèi)容進(jìn)行核對和檢查2.居民身份證的查驗和核查在目的、主體、范圍、程序、方法等方面均存在顯著差別，二者不能混為一談。    目前在居民身份證的查驗中存在的主要問題有：（1）利用查驗居民身份證的便利，收受他人財物或者謀取其他利益；（2）違反規(guī)定查驗居民身份證，侵害公民合法權(quán)益；（3）泄露因查驗居民身份

4、證而知悉的公民個人信息，侵害公民合法權(quán)益。究其原因，主要有以下幾個方面：（1）查驗?zāi)康牟幻鞔_。（2）查驗主體不適格。（3）查驗范圍隨意擴(kuò)大化。（4）查驗程序不規(guī)范。歸根結(jié)底，問題的癥結(jié)在于人民警察“執(zhí)法為民”的觀念尚未完全樹立起來。規(guī)范居民身份證的查驗制度，有利于保障公民的合法權(quán)益，有利于公民進(jìn)行社會活動，有利于維護(hù)社會秩序。    （二）居民身份證的查驗?zāi)康?#160;   人民警察查驗居民身份證是為了查明公民身份，打擊違法犯罪，最終達(dá)到保障公民合法權(quán)益的目的。居民身份證的查驗?zāi)康目梢苑譃槿齻€層次：（1）查明公民身份是直接

5、目的。在現(xiàn)代法治社會，責(zé)任自負(fù)是法律適用的一項基本原則。打擊違法犯罪，追究違法犯罪分子的法律責(zé)任，必先查明其身份。（2）打擊違法犯罪是深層目的。人民警察通過查驗居民身份證，查明公民身份，確認(rèn)或排除違法犯罪嫌疑，也便于事后尋找證人，這都為打擊違法犯罪提供了第一手材料。換言之，人民警察查明公民身份是為打擊違法犯罪服務(wù)的，打擊違法犯罪是更深層次目的。（3）保障公民合法權(quán)益是終極目的。法治國家是人權(quán)最有保障的國家，在法治國家一旦發(fā)生侵害公民合法權(quán)益的案件，能保證得到依法處理。人民警察通過查驗居民身份證，查明公民身份，打擊違法犯罪，其最終目的都要落實到保障公民合法權(quán)益上來。  

6、60; 值得關(guān)注的是，在我國現(xiàn)階段的執(zhí)法環(huán)境中，人民警察為其他目的而違法查驗居民身份證的情形還比較普遍。這主要體現(xiàn)在：（1）為強(qiáng)制流動人口辦理暫住證需要而查驗居民身份證；（2）為索要財物或者謀取其他利益而查驗居民身份證；（3）為耍特權(quán)逞威風(fēng)而查驗居民身份證。人民警察查驗居民身份證的行為，一旦偏離或背離了“查明公民身份”、“打擊違法犯罪”、“保障公民合法權(quán)益”的查驗?zāi)康?，必將?yán)重影響公民進(jìn)行社會活動，侵害公民合法權(quán)益，擾亂正常的社會秩序，甚至危及國家穩(wěn)定。    （三）居民身份證的查驗主體    中華人民共

7、和國居民身份證法第十五條第一款規(guī)定：“人民警察依法執(zhí)行職務(wù)，遇有下列情形之一的，經(jīng)出示執(zhí)法證件，可以查驗居民身份證：”本款規(guī)定表明，居民身份證的查驗主體只能是人民警察3.這主要是基于兩方面因素的考慮：（1）樹立執(zhí)法權(quán)威。社會主義法治國家必須有一個獨立的權(quán)威性的執(zhí)法系統(tǒng)，而執(zhí)法權(quán)威來自執(zhí)法主體，所以樹立執(zhí)法權(quán)威必先規(guī)范執(zhí)法主體。人民警察這支執(zhí)法隊伍，力求忠誠可靠、訓(xùn)練有素、精通業(yè)務(wù)、紀(jì)律嚴(yán)明、作風(fēng)過硬，這對樹立執(zhí)法權(quán)威具有重要意義。（2）強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)督。中華人民共和國人民警察法設(shè)“義務(wù)和紀(jì)律”一章，明確規(guī)定了人民警察的義務(wù)和紀(jì)律。義務(wù)和紀(jì)律是對行使職權(quán)的制約，是人民警察必須遵守的行為準(zhǔn)則。人民警察

8、執(zhí)行職務(wù)，依法接受人民檢察院和行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。人民警察執(zhí)行職務(wù)違反法律規(guī)定，可以根據(jù)情節(jié)輕重，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。    應(yīng)當(dāng)指出的是，實踐中由于長期警力不足，為數(shù)不少的治安員在一些地區(qū)仍然充當(dāng)著執(zhí)法主體查驗居民身份證。這些治安員根本就不是查驗居民身份證的適格主體，其查驗居民身份證行為的合法性當(dāng)然也就受到來自社會各方面的質(zhì)疑。問題的解決終于提上了議事日程，公安部在2004-2008年全國公安隊伍正規(guī)化建設(shè)綱要中明確規(guī)定：“規(guī)范執(zhí)法主體，建立完善公安民警執(zhí)法資格考試制度。繼續(xù)清理整頓非執(zhí)法主體人員。按照只出不進(jìn)、逐年減少、徹

9、底取消的原則，從2005年到2007年底將治安員從公安機(jī)關(guān)分流出去。嚴(yán)禁非執(zhí)法主體人員參與執(zhí)法?！?    （四）居民身份證的查驗范圍    中華人民共和國居民身份證法第十五條第一款規(guī)定：“人民警察依法執(zhí)行職務(wù)，遇有下列情形之一的，經(jīng)出示執(zhí)法證件，可以查驗居民身份證：（一）對有違法犯罪嫌疑的人員，需要查明身份的；（二）依法實施現(xiàn)場管制時，需要查明有關(guān)人員身份的；（三）發(fā)生嚴(yán)重危害社會治安突發(fā)事件時，需要查明現(xiàn)場有關(guān)人員身份的；（四）法律規(guī)定需要查明身份的其他情形?！痹斞灾用裆矸葑C的查驗范圍主要包括：（1）對有違

10、法犯罪嫌疑的人員，需要查明身份的。如何判斷是否有違法犯罪嫌疑呢？我認(rèn)為，對此應(yīng)當(dāng)采用主客觀相結(jié)合的標(biāo)準(zhǔn)。從主觀方面來說，有違法犯罪嫌疑是指被懷疑有某種違法犯罪行為的可能性；從客觀方面來說，有違法犯罪嫌疑是指形跡可疑，如舉動和神色異常。（2）依法實施現(xiàn)場管制時，需要查明有關(guān)人員身份的。所謂現(xiàn)場管制，是指在發(fā)生突發(fā)性事件或者治安災(zāi)害事故時，由公安機(jī)關(guān)在現(xiàn)場周圍一定范圍內(nèi)實施強(qiáng)行禁止自由出入的措施5.根據(jù)中華人民共和國人民警察法第十七條第一款的規(guī)定：“縣級以上人民政府公安機(jī)關(guān)，經(jīng)上級公安機(jī)關(guān)和同級人民政府批準(zhǔn)，對嚴(yán)重危害社會治安秩序的突發(fā)事件，可以根據(jù)情況實行現(xiàn)場管制?！保?）發(fā)生嚴(yán)重危害社會治安突

11、發(fā)事件時，需要查明現(xiàn)場有關(guān)人員身份的。這里的“嚴(yán)重危害社會治安突發(fā)事件”，是指突發(fā)的、聚眾的、規(guī)模較大的、對社會穩(wěn)定和治安秩序有很大破壞性的事件。（4）法律規(guī)定需要查明身份的其他情形。這里的“法律”，是指全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的規(guī)范性立法文件。    應(yīng)當(dāng)指出的是，在我國現(xiàn)階段的執(zhí)法環(huán)境中，人民警察查驗居民身份證基本上是隨意的。出現(xiàn)這種狀況的主要原因在于：（1）沒有深刻領(lǐng)會立法者的目的。在中華人民共和國居民身份證法的制定過程中，對于人民警察在依法執(zhí)行職務(wù)時是否有權(quán)隨意查驗居民身份證的問題，有肯定和否定兩種不同意見6.立法者基于保障公民合法權(quán)益

12、和便利公民進(jìn)行社會活動等因素考慮，采納了否定意見，即人民警察在依法執(zhí)行職務(wù)時也不是可以隨意查驗居民身份證的。（2）對“有違法犯罪嫌疑”的片面理解。由于長期以來，人民警察對“有違法犯罪嫌疑”的判斷多采主觀標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果成了誰都有違法犯罪嫌疑，導(dǎo)致在居民身份證的查驗問題上基本上是隨意的，想查就查，愛怎么查就怎么查。    （五）居民身份證的查驗程序    中華人民共和國居民身份證法第十五條第一款規(guī)定：“人民警察依法執(zhí)行職務(wù)，遇有下列情形之一的，經(jīng)出示執(zhí)法證件，可以查驗居民身份證：”本款規(guī)定表明人民警察查驗居民身份證必須遵循

13、法定程序：（1）依法執(zhí)行職務(wù)是查驗居民身份證的重要前提。這里的“依法執(zhí)行職務(wù)”是指人民警察依照法律、行政法規(guī)規(guī)定的職責(zé)執(zhí)行職務(wù)。中華人民共和國人民警察法第十九條規(guī)定：“人民警察在非工作時間，遇有其職責(zé)范圍內(nèi)的緊急情況，應(yīng)當(dāng)履行職責(zé)?！币虼耍嗣窬煲婪▓?zhí)行職務(wù)的時間可以是工作時間，亦可以是非工作時間。（2）出示執(zhí)法證件是查驗居民身份證的必要環(huán)節(jié)。人民警察出示執(zhí)法證件，實際上就是行政程序制度中的表明身份制度。這里的“執(zhí)法證件”主要包括人民警察的工作證等能夠表明其工作身份、職務(wù)的有關(guān)證件。“經(jīng)出示執(zhí)法證件”是指在程序上，人民警察查驗居民身份證之前，應(yīng)當(dāng)主動出示自己的執(zhí)法證件。這里需要討論的問題是，

14、人民警察按照規(guī)定統(tǒng)一著裝，是否還有必要出示工作證呢？我認(rèn)為，如果相對人要求人民警察出示工作證的，人民警察仍然有義務(wù)出示工作證。因為表明身份制度是為了宣示執(zhí)法者身份的合法性，使相對人確信其為適格的執(zhí)法主體。如果相對人對執(zhí)法者身份產(chǎn)生懷疑，執(zhí)法者仍有進(jìn)一步證明其執(zhí)法主體身份的必要。（3）審查和檢驗是查驗居民身份證的核心內(nèi)容。居民身份證的查驗方法后文專門論述。人民警察依法查驗居民身份證，公民有義務(wù)配合。對于拒絕查驗的，人民警察有權(quán)依照有關(guān)法律規(guī)定，分別不同情形采取措施予以處理7.這里的“有關(guān)法律規(guī)定”主要是指人民警察法、戒嚴(yán)法、治安管理處罰條例、刑事訴訟法等法律的規(guī)定，采取的“措施”包括強(qiáng)行帶離現(xiàn)場

15、、繼續(xù)盤問、治安處罰、直至追究刑事責(zé)任，視不同情形而定。人民警察對因查驗居民身份證而知悉的公民個人信息，應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)。    （六）居民身份證的查驗方法8    居民身份證的制作有其統(tǒng)一規(guī)格，人民警察在查驗居民身份證時只要仔細(xì)辨別，不難發(fā)現(xiàn)真?zhèn)?。居民身份證的查驗方法主要有兩種：（1）當(dāng)場直觀查驗。人民警察查驗居民身份證的工作多為當(dāng)場完成。查驗時，應(yīng)對證件進(jìn)行整體識別，即對證件的外觀式樣、規(guī)格、塑封、印刷和相片等主要識別特征進(jìn)行直觀查驗，認(rèn)真核對持證人相片和登記內(nèi)容，檢查證件有效期限與持證人年齡、簽發(fā)日期三者的關(guān)系，

16、核對證件編號中出生日期碼與持證人出生日期碼之間的關(guān)系，分配順序碼與持證人性別是否符合男性奇數(shù)女性偶數(shù)的規(guī)則。（2）報送上級機(jī)關(guān)檢驗。人民警察在查驗居民身份證時，如果認(rèn)為證件有偽造或變造嫌疑，需進(jìn)一步檢驗真?zhèn)蔚?，?yīng)按照有關(guān)規(guī)定報送上級機(jī)關(guān)居民身份證管理部門進(jìn)行技術(shù)鑒定。具體鑒定辦法包括專用儀器檢測和暗記檢測，前者為專業(yè)技術(shù)人員掌握，后者限于地市一級公安機(jī)關(guān)的有關(guān)人員掌握，在此不作介紹。隨著同時具備機(jī)讀和視讀功能的第二代身份證的換發(fā)，居民身份證的查驗將會更方便、更快捷。    二、居民身份證的扣押制度    居民身份證

17、的扣押是指公安機(jī)關(guān)在依法執(zhí)行職務(wù)遇有法定情形時，為了保障刑事訴訟的順利進(jìn)行，依法強(qiáng)制扣留居民身份證的行為。中華人民共和國居民身份證法第十五條第三款規(guī)定：“任何組織或者個人不得扣押居民身份證。但是，公安機(jī)關(guān)依照中華人民共和國刑事訴訟法執(zhí)行監(jiān)視居住強(qiáng)制措施的情形除外?！?#160;從本款規(guī)定可以看出，居民身份證法對居民身份證的扣押作了嚴(yán)格限定。居民身份證扣押制度的基本涵義包括以下幾個方面：（1）扣押居民身份證的目的是為了保障刑事訴訟的順利進(jìn)行，限制犯罪嫌疑人隨意離開其居住地，除此之外不能有其他目的。（2）有權(quán)扣押居民身份證的主體只能是公安機(jī)關(guān)，其他任何組織和個人不得扣押居民身份證。（3）扣押居民身

18、份證的適用范圍法律有明確規(guī)定，即公安機(jī)關(guān)依照中華人民共和國刑事訴訟法執(zhí)行監(jiān)視居住強(qiáng)制措施的情形。對其他采取強(qiáng)制措施的，不應(yīng)扣押居民身份證。（4）扣押居民身份證的程序具有規(guī)范性，公安機(jī)關(guān)對確實屬于應(yīng)當(dāng)執(zhí)行監(jiān)視居住強(qiáng)制措施的情形，需要扣押居民身份證的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定，當(dāng)場制作扣押物品、文件清單。（5）居民身份證的扣押具有國家強(qiáng)制性。    需要特別關(guān)注的問題是，在現(xiàn)實生活中，有些組織和個人隨意扣押居民身份證的現(xiàn)象常有發(fā)生。從以下兩則報道，可見一斑：（1）據(jù)2003年12月6日南方都市報消息，到中山市流浪賣藝的小黃在濠頭派出所一次巡查

19、中被查出沒有暫住證，身份證于是被扣留。小黃到派出所交過50元罰款后領(lǐng)回身份證。交罰款的時候，他看到派出所辦事人員的抽屜里放著一抽屜一疊疊的身份證，他的身份證就是從其中一疊里找出來的。交完罰款后，辦事人員一句話也沒講，暫住證也沒有讓他補辦9.（2）據(jù)2003年8月2日南方日報消息，一位在南海某私營企業(yè)打工的外來女工，欲回老家治病，但工廠卻不退回她的身份證。三年前，這位外來女工來到該廠，廠方以辦理暫住證為由，押下了她的身份證。三年過去了，她的身份證仍然被扣著10.    通觀非法扣押居民身份證現(xiàn)象，歸結(jié)起來主要有兩種典型情形：（1）公安機(jī)關(guān)非法扣押居民身份證

20、。（2）公司企業(yè)非法扣押居民身份證。在這里值得探討的問題是，隱藏在非法扣押居民身份證現(xiàn)象背后的真正原因是什么？有何扼制對策？首先，我們來分析一下公安機(jī)關(guān)非法扣押居民身份證的原因。公安機(jī)關(guān)扣押居民身份證的法定情形是依照中華人民共和國居民身份證法執(zhí)行監(jiān)視居住強(qiáng)制措施，除此之外再無其他理由。上述第一則報道中，小黃的身份證被扣押并非基于法定情形，而是因為沒有暫住證。當(dāng)小黃交了50元罰利，收受他人財物或者謀取其他利益的；（四）違反規(guī)定查驗、扣押居民身份證，侵害公民合法權(quán)益的；（五）泄露因制作、發(fā)放、查驗、扣押居民身份證而知悉的公民個人信息，侵害公民合法權(quán)益的。”根據(jù)該條規(guī)定，人民警察違法查驗、扣押居民身

21、份證，需要承擔(dān)法律責(zé)任的行為主要有：（1）利用查驗居民身份證的便利，收受他人財物或者謀取其他利益的行為。（2）違反規(guī)定查驗、扣押居民身份證，侵害公民合法權(quán)益的行為。（3）泄露因查驗、扣押居民身份證而知悉的公民個人信息，侵害公民合法權(quán)益的行為。人民警察有違法查驗、扣押居民身份證，根據(jù)情節(jié)輕重，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。    （二）其他組織或個人非法扣押居民身份證的法律責(zé)任    中華人民共和國居民身份證法第十六條規(guī)定：“有下列行為之一的，由公安機(jī)關(guān)給予警告，并處二百元以下罰款，有違法所得的，沒收違法所得：（三）非法扣押他人居民身份證的。”第十八條第二款規(guī)定：“有本法第十六條、第十七條所列行為之一，從事犯罪活動的，依法追究刑事責(zé)任?！备鶕?jù)上述規(guī)定，其他組織或個人非法扣押居民身份證，可能承擔(dān)的法律責(zé)任主要有：（1）行政處罰，種類包括警告、罰款、沒收違法所得；（2）刑事責(zé)任。    注釋：    1  公安部治安管理局。中華人民共和國居民身份證問答M .北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2003.35