試論轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管法律制度研究現(xiàn)狀

1、試論轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管法律制度研究現(xiàn)狀 【論文關(guān)鍵詞】轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管法律制度【論文摘要】為了使人們能夠在分享生物技術(shù)進步成果的同時，又能避免一些不確定因素對消費者權(quán)益造成損害學(xué)者們紛紛把研究重心移向轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管這一領(lǐng)域筆者通過對國內(nèi)外現(xiàn)有的關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管法律制度的研究進行系統(tǒng)梳理以推動我國相關(guān)研究工作的進一步展開。1關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的理論基礎(chǔ)關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的理論基礎(chǔ)，目前學(xué)者們總的來說有這樣三種觀點：可靠科學(xué)原則、預(yù)防原則、折衷主義原則。學(xué)者們一致認(rèn)為美國是對轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管奉行科學(xué)主義原則的典型代表。美國提出：對轉(zhuǎn)基因食品的法律規(guī)制必須建立在“可靠科學(xué)原則”

2、基礎(chǔ)上。美國政府反復(fù)強調(diào)：科學(xué)是管制體制的基石。這意味著管制不能建立在“無端的猜測”和消費者“擔(dān)憂”的基礎(chǔ)上，而必須有可靠的科學(xué)證據(jù)證明風(fēng)險確實存在并可能導(dǎo)致?lián)p害時，政府才能采取管制措施。美國認(rèn)為轉(zhuǎn)基因食品不可能比傳統(tǒng)食品不安全采用“無罪推定”的策略。即如果我們不能提出充分的科學(xué)證據(jù)證明轉(zhuǎn)基因食品是不安全的就假設(shè)轉(zhuǎn)基因食品是安全的沒有必要對轉(zhuǎn)基因食品的研究與商業(yè)化采取過多的限制。遵循預(yù)防原則的代表則是歐盟。歐盟認(rèn)為，科學(xué)是存在局限的，對科學(xué)評估轉(zhuǎn)基因食品所需的完整數(shù)據(jù)要等到許多年后才能獲得；無論研究方法多么嚴(yán)格，結(jié)論總會具有某些不確定性，而政府不能等到最壞的結(jié)果發(fā)生后才采取行動。為了最大限度地

3、保護消費者的健康和環(huán)境歐盟采用了“預(yù)防原則”作為管制轉(zhuǎn)基因食品的理論基礎(chǔ)。有學(xué)者認(rèn)為，與美國和歐盟的鮮明態(tài)度相比日本則采取了一種較為折中的態(tài)度。一方面，由于轉(zhuǎn)基因技術(shù)在提高單位面積產(chǎn)量等方面優(yōu)于傳統(tǒng)技術(shù)。對于日本這個耕地面積相對于其人口數(shù)量嚴(yán)螢不足的國家而青這無疑是一個福音。因此轉(zhuǎn)基因食品在日本得到了部分民眾的支持。而另方面作為一個農(nóng)產(chǎn)品的進口大國，轉(zhuǎn)基兇食品的不安全因素義使國內(nèi)許多民眾對轉(zhuǎn)基因食品存在質(zhì)疑。正是基于以上兩點因素導(dǎo)致日本在對轉(zhuǎn)基因食品的態(tài)度上長期游蕩于可靠科學(xué)原則與預(yù)防原則之間，使其對轉(zhuǎn)基因食品的政策也試圖在這兩種原則的指導(dǎo)下，尋找一個新的平衡點。2關(guān)于國外的轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管

4、法律制度21關(guān)于國外轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的主體有學(xué)者認(rèn)為美國目前對轉(zhuǎn)基因食品安全進行監(jiān)管的主體有五個，分別是農(nóng)業(yè)部(USDA)、環(huán)境保護局(EPA)、食品與藥物管理局(FDA1、職業(yè)安全與衛(wèi)生管理局(OSHA)及國立衛(wèi)生研究院fNIH)。這五個部門協(xié)調(diào)管理轉(zhuǎn)基因食品，其中FDA在轉(zhuǎn)基因食品的管理中發(fā)揮著主導(dǎo)作用。還有的學(xué)者認(rèn)為監(jiān)管主體還應(yīng)當(dāng)包括動植物健康檢疫局。這些監(jiān)管主體有著明確的分工：FDA的食物安仝與應(yīng)用營養(yǎng)中心是管理絕大多數(shù)食物的法定權(quán)力機構(gòu)美國農(nóng)業(yè)部的食品安全和檢測部門則負(fù)責(zé)肉、禽和蛋類產(chǎn)品對消費者的安全與健康影響的管理，EPA則負(fù)責(zé)管理食品作物殺蟲劑的使用和安全。 歐盟對轉(zhuǎn)基因食品安

5、全監(jiān)管的主體的設(shè)置則頗為復(fù)雜。有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)管主體分為成員國和歐盟兩個層次的主體。其中，一種轉(zhuǎn)基因食品要想在歐盟上市銷售就要涉及到：申請者本國的主管機關(guān)，歐盟其他的成員國，歐盟委員會、歐盟“食品科學(xué)委員會”、“食品常務(wù)委員會”、歐盟理事會等眾多的監(jiān)管主體。有學(xué)者認(rèn)為日本對轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的主體則是由日本科學(xué)技術(shù)廳、農(nóng)林水產(chǎn)省和厚生省共同構(gòu)成。農(nóng)林水產(chǎn)省依農(nóng)、林、漁及食品工業(yè)應(yīng)用重組DNA準(zhǔn)則，負(fù)責(zé)管理轉(zhuǎn)基因生物在農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和食品工業(yè)中應(yīng)用，包括在本地栽培的轉(zhuǎn)基因生物、或進口的可在自然環(huán)境中繁殖的這類生物體以及用于制造飼料產(chǎn)品和食品的轉(zhuǎn)基因生物。對于國外進入日本的轉(zhuǎn)基因食品的飼料，厚生省要

6、重新進行安全性評價。22關(guān)于國外轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的手段學(xué)者們目前對于國外轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管手段的研究主要集中在上市審批制度、轉(zhuǎn)基因標(biāo)識制度、產(chǎn)品追蹤制度等方面。221關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品的上市審批制度。有學(xué)者認(rèn)為美國轉(zhuǎn)基因食品上市審批制度經(jīng)歷了一個由自愿申請到強制申請的轉(zhuǎn)變。2001年，美國確立了咨詢程序。然而美國食品藥品管理局實施轉(zhuǎn)基因食品上市前自愿咨詢的政策，弱化了轉(zhuǎn)基因食品的管理。后來美國部分科學(xué)家提出食品藥品管理局應(yīng)該實施轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品上市前強制性公告程序，并提供公眾通道，使他們能夠了解開發(fā)商提交給管理部門的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的健康和安全數(shù)據(jù)。2后來，美國轉(zhuǎn)基因食品管理草案對轉(zhuǎn)基因食品上市流通的申請時

7、間作了規(guī)定。它要求來源于植物且被用于人類或動物的轉(zhuǎn)基因食品在進入市場之前至少120天的時間該制造商必須向食品和藥物管理局提出申請，并提供這一食品的有關(guān)資料，以確認(rèn)該食品與相應(yīng)的傳統(tǒng)產(chǎn)品具有一樣的安全性。有學(xué)者指出歐盟的轉(zhuǎn)基因食品上市審批程序非常繁瑣，一種轉(zhuǎn)基因食品要想在歐盟上市銷售，要經(jīng)過成員國和歐盟兩個層次的批準(zhǔn)。申請者首先要向某成員國的主管機構(gòu)提出申請由該國主管機構(gòu)對其進行風(fēng)險評估。如果該成員國同意這種轉(zhuǎn)基因食品上市，需要通過歐盟委員會通知其它成員國。在獲得其他國家同意后，這種轉(zhuǎn)基因食品可在全歐盟境內(nèi)上市銷售。如果有其他成員國反對，則需要經(jīng)過一個“附加評估”程序即歐盟委員會把申請?zhí)峤粴W盟“

8、食品科學(xué)委員會”來審查并根據(jù)該委員會的審查意見做出批準(zhǔn)或不批準(zhǔn)轉(zhuǎn)基因食品上市的決定然后再提交由各成員國代表組成的“食品常務(wù)委員會”投票表決。如果“食品常務(wù)委員會”投票否決了歐盟委員會的決定，則歐盟委員會應(yīng)將決定提交歐盟理事會由歐盟理事會投票表決，如歐盟理事會在3個月內(nèi)沒有進行表決。該決定草案將自動生效。222關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)識。美國直到2001年3月份才出臺一個轉(zhuǎn)基因食品自愿標(biāo)簽的指南，分為轉(zhuǎn)基因食品自愿標(biāo)簽(have)和非轉(zhuǎn)基因食品自愿標(biāo)簽(haveno)。美國轉(zhuǎn)基因食品有權(quán)被知悉法案規(guī)定了轉(zhuǎn)基因食品的標(biāo)識制度，即生產(chǎn)者對所有含轉(zhuǎn)基因成份的食品以及由含轉(zhuǎn)基因成份的產(chǎn)品所育成的食品都要作標(biāo)識

9、。該法案還規(guī)定了轉(zhuǎn)基因食品的證明制度，即在轉(zhuǎn)基因食品育成的全過程(從種子公司到農(nóng)民，從制造商到零售商)，只要是對食品有控管權(quán)的所有行為主體皆應(yīng)制作一份保證書，以證實該食品的成份。 歐盟新條例規(guī)定對所有轉(zhuǎn)基因成分超過09(獲得歐盟核準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因品種1和05尚未獲得歐盟核準(zhǔn)的轉(zhuǎn)基因品種)的產(chǎn)品都必須進行轉(zhuǎn)基因標(biāo)識。但如果產(chǎn)品中因偶然或技術(shù)上不可避免的因素而存在的轉(zhuǎn)基因低于限量值，則該產(chǎn)品可免除轉(zhuǎn)基因標(biāo)識的要求。日本的轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)簽管理規(guī)定設(shè)計得也較為復(fù)雜，是轉(zhuǎn)基因食品強制標(biāo)簽和轉(zhuǎn)基因食品自愿標(biāo)簽的混合。日本將轉(zhuǎn)基因食品分為三類：a與傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品和加工品無實質(zhì)等同性；b與傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)品具有實質(zhì)等同性，但外源

10、基因或蛋白質(zhì)在加工成食品后依然存在；c與傳統(tǒng)食品具有實質(zhì)等同性，加工品中不存在外源基因和蛋白質(zhì)。三類產(chǎn)品的標(biāo)記規(guī)定不同。223關(guān)于轉(zhuǎn)基因食品的追蹤。為了監(jiān)控授權(quán)的轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品在確定對人類健康存在無法預(yù)測的危險時有能力撤回產(chǎn)品，歐盟通過的有關(guān)轉(zhuǎn)基因生物可追蹤性的法規(guī)確立了對轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品“可追蹤性”的監(jiān)控機制?！翱勺粉櫺浴笨梢员欢x為：追蹤產(chǎn)品從生產(chǎn)到流通的全過程的能力。新法規(guī)確立新的登記制度并在標(biāo)識時注明唯一代碼(作為身份識別)，使轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品從生產(chǎn)到出售的所有環(huán)節(jié)都有據(jù)可查，并要求企業(yè)經(jīng)營者保留5年的使用轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的記錄。3關(guān)于我國轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管法律制度的研究31關(guān)于我國轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的主體

11、有學(xué)者認(rèn)為我國目前轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管主體問題多多。如我國職能部門在行政過程中并未能夠很好地理清思路，明確權(quán)責(zé)。在我國轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管中，農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、環(huán)保三個部門應(yīng)該共同起著重要作用，但是事實上農(nóng)業(yè)部掌握了實際的大權(quán)。由于農(nóng)業(yè)部門只是從源頭上控制轉(zhuǎn)基因食品，而沒有全程跟蹤轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品在整個食物鏈中的變化，因此并不能完全地保證其食品的安全性。另外，還有學(xué)者認(rèn)為我國的轉(zhuǎn)基因食品管理存在多頭管理，各個部門的協(xié)調(diào)性不高，部門之間的法律法規(guī)存在沖突的現(xiàn)象。雖然目前轉(zhuǎn)基因食品的管理主要由農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)但是衛(wèi)生部、科技部以及國家環(huán)保局都介入了轉(zhuǎn)基因食品管理各個部門之間對轉(zhuǎn)基因食品管理并沒有形成統(tǒng)一有效的管理機制。

12、目前，轉(zhuǎn)基因標(biāo)識的監(jiān)管工作主要由農(nóng)業(yè)部各級部門進行。而市場監(jiān)管主要涉及流通領(lǐng)域的各環(huán)節(jié)，農(nóng)業(yè)部各級部門中尚無專門進行市場監(jiān)管的部門，而農(nóng)業(yè)部門與工商等其他市場監(jiān)管部門之間就轉(zhuǎn)基因食品問題方面缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，因此轉(zhuǎn)基因食品批而未標(biāo)甚至未經(jīng)批準(zhǔn)就上市的現(xiàn)象仍大量存在。有學(xué)者提出應(yīng)該明確科技部、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部和各省、直轄市的科技廳(局)、農(nóng)業(yè)廳(局)、衛(wèi)生廳(局)等部門對轉(zhuǎn)基因食品實施管理的職權(quán)和職責(zé)分工，使其與“國家生物技術(shù)管理委員會”和各省、直轄市設(shè)立的生物技術(shù)管理辦公室的工作協(xié)調(diào)統(tǒng)一。 32關(guān)于我國轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的手段由于轉(zhuǎn)基因食品是現(xiàn)代生物技術(shù)的產(chǎn)品，隨著科學(xué)的發(fā)展和技術(shù)的進步，我們

13、有可能對轉(zhuǎn)基因食品的食用安全性和營養(yǎng)質(zhì)量的科學(xué)認(rèn)知發(fā)生改變或經(jīng)過研究原有認(rèn)識受到質(zhì)疑等，轉(zhuǎn)基因食品可能面臨重新進行安全性評價的需要。雖然我們已經(jīng)嚴(yán)格了市場準(zhǔn)人并且不斷完善法律法規(guī)制度，但是，轉(zhuǎn)基因食品的安全性仍然可能需要重新進行新的安全性評價。對轉(zhuǎn)基因食品可能存在的安全問題以及安全性研究和商品化生產(chǎn)的范圍、時間和限制條件等不同采取合理可行的產(chǎn)品召回。有學(xué)者建議實行市場準(zhǔn)入制度，并規(guī)定嚴(yán)厲的法律責(zé)任。同時對轉(zhuǎn)基因食品市場實施監(jiān)督檢查如衛(wèi)生抽查、罰款、查封、扣押和禁止銷售、禁止移動等強制性措施。其中準(zhǔn)人制度應(yīng)該包括：轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)許可制度轉(zhuǎn)基因食品安全標(biāo)準(zhǔn)制度，轉(zhuǎn)基因食品標(biāo)識制度。另外，對轉(zhuǎn)基因生

14、物研究、開發(fā)、生產(chǎn)、梢售的各個階段實行信息披露和公示制度。各階段的行為主體都應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律的強制性規(guī)定將其在相應(yīng)階段的相關(guān)內(nèi)容進行披露。并向公眾進行公示。披露和公示的內(nèi)容包括該轉(zhuǎn)基因生物的潛在風(fēng)險以及該主體對該風(fēng)險的防范和處理措施等。還有學(xué)者認(rèn)為。轉(zhuǎn)基因食品召回法律制度是轉(zhuǎn)基因食品市場規(guī)制制度中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)它一方面充分維護了轉(zhuǎn)基因食品消費者的權(quán)益另一方面，它是對轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)者和銷售者的有效警示。轉(zhuǎn)基因食品生產(chǎn)者和銷售者從事生產(chǎn)和銷售活動的目的是求利，而違反轉(zhuǎn)基因食品相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。召回轉(zhuǎn)基因食品的經(jīng)濟代價極大的話，轉(zhuǎn)基因食品的生產(chǎn)者和銷售者將會自覺地參與維護轉(zhuǎn)基因食品安全工作。而食品召回制度可否起到以

15、上功效的關(guān)鍵在于執(zhí)法是否嚴(yán)格。因此，在轉(zhuǎn)基因食品市場規(guī)制法律制度的建設(shè)中必須強調(diào)轉(zhuǎn)基因食品召回制度的執(zhí)行要做到對于發(fā)現(xiàn)問題的轉(zhuǎn)基因食品在一定期限內(nèi)強制召回。對不予召回的企業(yè)則強制查封財產(chǎn)以備補償消費者的損失。33關(guān)于我國轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的責(zé)任目前學(xué)者們認(rèn)為轉(zhuǎn)基食品安全監(jiān)管責(zé)任主體除了包括生產(chǎn)者、銷售者等被監(jiān)管者，另外還應(yīng)該包括監(jiān)管主體關(guān)于生產(chǎn)者、銷售者責(zé)任方面有學(xué)者認(rèn)為我國對轉(zhuǎn)基因食品違法行為處罰不夠嚴(yán)厲因為對違反農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物標(biāo)識管理規(guī)定的責(zé)令限期改正，可以沒收非法銷售的產(chǎn)品和違法所得，并可以處1萬元以上5萬元以下的罰款。有學(xué)者認(rèn)為以上規(guī)定懲罰力度較弱最多5萬元的罰款并不足以產(chǎn)生法律威懾力

16、，這與生產(chǎn)和銷售轉(zhuǎn)基因食品所獲的豐厚利潤相差懸殊。因此，應(yīng)該提高罰款敬額，加大懲罰力度。就轉(zhuǎn)基因食品的安全保障而言，有學(xué)者認(rèn)為其救濟方式應(yīng)主要以侵害排除和損害賠償為主導(dǎo)。從具體措施來說，有必要建立一個安全保障基金，一方面更好地保障公眾的安全，同時也不給企業(yè)帶來過分沉重的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)從而危及企業(yè)的生存，造成社會經(jīng)濟發(fā)展問題和失業(yè)問題等，從而阻礙轉(zhuǎn)基因食品的發(fā)展。對于監(jiān)管主體的相關(guān)責(zé)任而言，有學(xué)者指出應(yīng)該明確食品監(jiān)管部門不作為的法律責(zé)任。針對監(jiān)管屢屢缺位的狀況，相關(guān)的食品安全立法中應(yīng)該明確規(guī)定監(jiān)管部門的職責(zé)，對于不履行職責(zé)的有關(guān)部門依法追究行政不作為的法律責(zé)任。對于不履行職責(zé)的具體情形可以以列舉的方式

17、進行規(guī)定以便于落實相關(guān)責(zé)任4整體研究評價與展望學(xué)者們對于轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管的研究在這兒年呈一種急劇上升的趨勢。在國外轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管法律制度的研究中以對美國、歐盟、日本等囤的借鑒研究居多。但是這些研究多是一種描述性的研究一般是對該國的轉(zhuǎn)基因食品發(fā)展的狀況進行陳述接著描述一下該囤轉(zhuǎn)基因食品的監(jiān)管主體有哪些轉(zhuǎn)基因食品上市需要經(jīng)過怎樣的一個審批過程標(biāo)識制度怎樣規(guī)定的等等。目前的這些研究深入性不夠，儀儀是一個簡單的介紹而且許多研究非常凌亂，不成系統(tǒng)。另外，從研究內(nèi)容講，現(xiàn)有的對于國外轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管法律制度的研究不夠全面?，F(xiàn)在大多數(shù)學(xué)者都是從國外的監(jiān)管理念監(jiān)管主體，監(jiān)管手段這三方面進行研究，而非常重要的監(jiān)管責(zé)任制度則很少有人問津。眾所周知，轉(zhuǎn)基因食品所存在的許多不確定性本來就使得很多人們難以接受它，而相應(yīng)的轉(zhuǎn)基因食品責(zé)任如果再缺失的話無疑對轉(zhuǎn)基因食品的發(fā)展非常不利。可見對于轉(zhuǎn)基因食品責(zé)任的研究非常重要，但是目前學(xué)者們卻對此卻很少涉及這也是學(xué)者們以后研究的一個方向。學(xué)者JXJ,于我國的轉(zhuǎn)基因食品安全監(jiān)管法律制度的研究還是比較全面的。無論是在監(jiān)管主體，監(jiān)管手段還是監(jiān)管責(zé)任方面都有所涉及。但是對于研究內(nèi)容的深入程度還是不夠，描述性語言居多。對于監(jiān)管主體的研究缺乏深入性如監(jiān)管主體的職能設(shè)置，如何分工，運行機制等等，都沒有涉及到。另外，對于我國