試論非營利組織在社區(qū)治理中的功能與角色定位(李玨)初稿

1、試論非營利組織在社區(qū)治理中的功能與角色定位摘要：非營利組織作為第三支力量在我國城市社區(qū)建設(shè)中的重要作用日益凸現(xiàn)。非營利組織具有組織性、非營利性、非政府性、自治性和志愿性的特征, 因此它成為城市社區(qū)政府職能轉(zhuǎn)變的載體, 而且它在擴(kuò)充社區(qū)建設(shè)資金、拓寬居民就業(yè)渠道、彌補(bǔ)政府失靈和市場(chǎng)失靈方面也起著不可替代的作用，本文主要分析非營利組織在社區(qū)治理中的作用和問題，以及建議和對(duì)策。關(guān)鍵詞：非營利組織；社區(qū)治理；問題；對(duì)策引言非營利組織非營利組織(NPO)是一種既非政府又非企業(yè)的機(jī)構(gòu)和組織的總稱，又稱為第三部門、獨(dú)立部門、慈善機(jī)構(gòu)、志愿者組織，其含義是不以營利為目的、主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)公共事務(wù)和公共福利事業(yè)的社

2、區(qū)中介機(jī)構(gòu)，它們?cè)谏鐓^(qū)發(fā)展中起到了極其重要的作用，既是社區(qū)服務(wù)和福利的提供者，同時(shí)也是社區(qū)經(jīng)濟(jì)的“助燃器”和“催化劑”。作為社區(qū)組織三大板塊(政府、市場(chǎng)和非營利組織)之一的非營利組織，是社區(qū)發(fā)展的提供者，在社區(qū)發(fā)展中發(fā)揮的作用越來越受到國際社會(huì)的重視。國際上一般稱之為非政府組織(NGO)或者市民社會(huì)組織。正如彼得·杜拉克在他的非營利組織的經(jīng)營之道中所說：“社區(qū)問題的解決之道就在社區(qū)里面。非營利組織就是社區(qū)，我們正是透過它們來塑造一個(gè)公民社區(qū)，非營利組織不但已成為社會(huì)的主流，更是其中最不同凡響的一大特點(diǎn)?！眹H經(jīng)驗(yàn)表明，社區(qū)非營利組織在溝通政府與民眾之間的聯(lián)系、緩解社會(huì)沖突方面起著重要

3、的潤滑劑作用。在美國，非營利組織是社區(qū)發(fā)展的主力軍。自20世紀(jì)30年代羅斯?！靶抡币詠?，公共機(jī)構(gòu)一直是全美在社區(qū)服務(wù)中的主導(dǎo)力量。1960年后，隨著美國“向貧困開戰(zhàn)”及政府財(cái)政方面的緊縮，聯(lián)邦政府開始重視非營利組織在社區(qū)服務(wù)和社區(qū)發(fā)展中的作用。非營利組織在聯(lián)邦、州和城市社區(qū)等各個(gè)層次間都建立了組織網(wǎng)絡(luò)，并開展了形式多樣的社區(qū)服務(wù)和社區(qū)發(fā)展項(xiàng)目。目前，美國有137萬個(gè)非營利組織，遍布全國各地。它們組織嚴(yán)密，機(jī)構(gòu)健全，運(yùn)作規(guī)范，有強(qiáng)烈的責(zé)任感，在美國公眾心目中的形象很好。美國的非營利組織可分為三種類型：一是傳統(tǒng)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，它們通常都有可觀的捐助，可提供不同的服務(wù)。二是能直接得到政府用于職業(yè)培

4、訓(xùn)、精神疾病防治和其他服務(wù)資金支持的團(tuán)體。三是為滿足鄰里和其他社區(qū)需要而組建的團(tuán)體，其針對(duì)性較強(qiáng)，如解決無家可歸者、青少年出走等本社區(qū)關(guān)注問題的團(tuán)體或以扶助弱勢(shì)群體為主的團(tuán)體。這三種團(tuán)體與社區(qū)關(guān)系松緊不一，但又形成互補(bǔ)，它們共同發(fā)揮著作用，有利于社會(huì)事業(yè)發(fā)展的連續(xù)性。加拿大在為民間服務(wù)“創(chuàng)造一個(gè)有利的環(huán)境，一個(gè)市民可以完全表達(dá)這種非商業(yè)性、非政府性利益的空間”上是一個(gè)杰出代表。20世紀(jì)80年代初，在加拿大被稱為“第三部門”的志愿者服務(wù)組織和協(xié)會(huì)已達(dá)46500個(gè)。著名的民間性社會(huì)組織“福利組織聯(lián)合會(huì)”，負(fù)責(zé)動(dòng)員企業(yè)、鄰居、公眾捐款，來為本社區(qū)的社會(huì)服務(wù)募集資金。又如“食品銀行”，則是一種志愿性救

5、濟(jì)互助組織，鼓勵(lì)民眾捐獻(xiàn)食品，通過社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)或教會(huì)慈善團(tuán)體免費(fèi)發(fā)放給社區(qū)中失業(yè)者、無家可歸者和低收人家庭。當(dāng)今英國有50萬個(gè)以上規(guī)模大小不等的志愿者和社區(qū)組織(Voluntaryand Community)，簡稱VOC組織。英國的社區(qū)發(fā)展實(shí)踐大多由這些組織提供，因此資助這些組織也是英國政府社區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分，以在政府與這些組織之間的良性互動(dòng)中建立可持續(xù)的社會(huì)福利政策。德國的志愿組織目前已經(jīng)超過了30萬個(gè)，盡管大多數(shù)組織并無專職付薪職員，但1987年非營利組織付薪就業(yè)人員仍占了德國整體就業(yè)人數(shù)的43。意大利在近25年的時(shí)間里出現(xiàn)了許多非宗教性質(zhì)的志愿協(xié)會(huì)和團(tuán)體，它們?cè)诘胤缴鐓^(qū)中正在發(fā)揮

6、著愈來愈重要的作用，大概有154的成年人志愿參加了非營利組織的活動(dòng)。日本現(xiàn)在有數(shù)萬個(gè)非營利組織在社會(huì)中開展活動(dòng)，其中有23001個(gè)慈善組織和12000個(gè)福利組織，其中最強(qiáng)大的是以社區(qū)為中心的互助組織，它囊括了90%以上的日本家庭。它們管理日托中心、照顧老年人、為婦女和兒童提供健康服務(wù)，這些組織的經(jīng)費(fèi)來源于公共部門的支持和服務(wù)費(fèi)、私人捐款以及社會(huì)資金?，F(xiàn)在，非營利組織已成為日本社會(huì)生活中不可忽視的一支力量。一、非營利組織發(fā)展現(xiàn)狀及其對(duì)社區(qū)的影響非營利組織是社會(huì)中介組織又可稱為非政府組織，是與政府、營利組織(企業(yè)公司)相對(duì)的非營利組織，它主要致力于社會(huì)服務(wù)和管理，其基本宗旨是滿足社區(qū)居民的需求。也

7、有人認(rèn)為，社會(huì)中介組織是處于政府和社區(qū)成員之間的中間社會(huì)組織，是聯(lián)系各自的成員以及廣大的社區(qū)成員，參與和支持社區(qū)建設(shè)的各類社會(huì)團(tuán)體。這類組織通常共有五個(gè)特征：一是正規(guī)性：即有法人地位，有正式的章程和組織結(jié)構(gòu)、有必要的組織設(shè)備和資金來源，等等。換句話說，它是一個(gè)正式組織。二是獨(dú)立性：它依據(jù)法律法規(guī)和本組織的章程獨(dú)立自主的開展工作，在內(nèi)部管理和對(duì)外工作中自治自主。不過需要說非營利組織的獨(dú)立性并不意味著不必接受政府管理、恰恰相反，組織中的成員必須按有關(guān)法律規(guī)定經(jīng)政府有關(guān)部門審批，平時(shí)也要接受政府有關(guān)部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。三是非營利性：也就是不以營利為目的，有些非營利組織還規(guī)定不分配積累的資金，而用于發(fā)展

8、社會(huì)服務(wù)業(yè)。四是志愿性：即在開展工作的過程中，都有一定程度的志愿參與，五是公眾利益性：即以服務(wù)和奉獻(xiàn)于公眾的需求和利益為基本宗旨。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，參與社區(qū)的治理是一種普遍的趨勢(shì)。按照我國的市場(chǎng)發(fā)育和社區(qū)治理的實(shí)際狀況，目前發(fā)展非營利組織對(duì)治理社區(qū)，至少有以下一些積極作用。發(fā)展非營利組織，有助于改善社區(qū)與居民之間的關(guān)系，提高社區(qū)的自我管理能力，更好地推進(jìn)社區(qū)與居民之間的關(guān)系，從根本上說就是國家與居民的關(guān)系。因?yàn)檎菄覚?quán)力的代表，直接行使管理政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各項(xiàng)權(quán)力，實(shí)施對(duì)社會(huì)的有效管理。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國幾乎不存在真正意義上的非營利組織。因?yàn)槟菚r(shí)，不僅國家的各類資源高度集中由政府分配

9、，而且社會(huì)各種組織也都是由政府控制的，這在客觀上阻礙了非營利組織的發(fā)育和完善?，F(xiàn)代社會(huì)發(fā)展的大量事實(shí)表明，政府對(duì)各項(xiàng)事務(wù)的管理，并不是管得愈具體就愈好，而是要充分體現(xiàn)管理的有效性。這種有效性對(duì)政府來說，就是要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不斷將一些可由社區(qū)自我管理的職能、權(quán)力返回給社會(huì)，充分發(fā)揮社區(qū)的自我管理功能；對(duì)社會(huì)來說，就是要通過發(fā)展社會(huì)非營利系統(tǒng)，提高自我管理能力，這是一個(gè)社會(huì)能夠良性發(fā)展，富有生氣、活力的關(guān)鍵所在?？梢姡谑袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要改善政府與社會(huì)之間的關(guān)系，推進(jìn)公共管理社會(huì)化，一個(gè)重要途徑就是要大力發(fā)展非營利組織，完善社會(huì)非營利系統(tǒng)，培植各類社會(huì)管理主體，這樣才有可能為政府職能外移，權(quán)

10、力轉(zhuǎn)移，提供承接的載體。培育發(fā)展非營利組織，可以維護(hù)社區(qū)的良好秩序，發(fā)揮非營利組織在社區(qū)中的作用非營利組織之所以能夠維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的秩序，提高社區(qū)的自我管理功能，首先表現(xiàn)在各類非營利組織通過自身的活動(dòng)，可以有效地溝通居民之間的聯(lián)系，促進(jìn)社區(qū)交換關(guān)系的發(fā)展，保證市場(chǎng)交易的公平和公正，從而有助于推動(dòng)統(tǒng)一、有序的社區(qū)體系的形成。其次，非營利組織通過履行自己的管理職能，發(fā)揮社區(qū)治理的助手作用。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府與社區(qū)的關(guān)系正在發(fā)生著根本性變化。這種變化不僅表現(xiàn)在資源配置中起著基礎(chǔ)性作用，政府逐步退出靠傳統(tǒng)的行政權(quán)力配置資源的作法，而且政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理方式也在發(fā)生重大變化，即由傳統(tǒng)的直接管理

11、變?yōu)殚g接管理，由具體的微觀管理變?yōu)楹暧^管理，由靠單一的行政手段管理變?yōu)檫\(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、法律的和行政的多種手段管理。在此基礎(chǔ)上，政府還將一部分職能轉(zhuǎn)移出政府，交由非營利組織來承擔(dān)。要實(shí)現(xiàn)這樣的轉(zhuǎn)變，就必須大力發(fā)展非營利組織，不斷提高社會(huì)的自我管理能力，使非營利組織真正成為政府的助手，這樣才能更好地發(fā)揮其在維護(hù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序方面的作用。二、非營利組織在社區(qū)中的功能以及角色(1)倡導(dǎo)、宣傳價(jià)值追求，培育志愿精神非營利組織通常都會(huì)專注某些價(jià)值關(guān)懷。它們一方面通過開展各種形式的倡議活動(dòng)和實(shí)踐活動(dòng)，舉辦包括電視講座在內(nèi)的各種講座、培訓(xùn)、演講等活動(dòng)，舉辦各種形式的研討會(huì)、經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)、座談會(huì)等豐富多彩的活動(dòng)，倡導(dǎo)某

12、種價(jià)值追求，提高公民相應(yīng)的意識(shí)；另一方面，非營利組織通過動(dòng)員組織志愿者、義工參與，促使人們關(guān)懷社會(huì)，奉獻(xiàn)愛心，從而潛移默化地培育公益意識(shí)和志愿精神，建立公共道德。（2）具體公益項(xiàng)目的執(zhí)行非營利組織關(guān)心社會(huì)公共利益、不以營利為目的和志愿性的特點(diǎn)，使得其可以在許多社會(huì)公益事業(yè)中做到比政府成本更低、效果更好。（3）參與社區(qū)建設(shè)，滿足公民自我管理的需求計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國家對(duì)個(gè)人的管理和服務(wù)是通過單位這一紐帶實(shí)現(xiàn)的。隨著政府職能的轉(zhuǎn)換，企業(yè)社會(huì)職能的剝離，“單位人”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)人”、“社區(qū)人”。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，由于社區(qū)成員的流動(dòng)性和需求的多樣性，政府很難獨(dú)自承擔(dān)社區(qū)管理和服務(wù)職能。這就需要非營利組織

13、的積極參與。例如，南京建鄴區(qū)有以“居民之家”為代表的各類社區(qū)非營利組織690個(gè)，鼓樓區(qū)備案的社區(qū)非營利組織就有450多個(gè)，涉及計(jì)劃生育、綜合治理、老年關(guān)懷、青少年教育、婦女保護(hù)、殘疾人事業(yè)、個(gè)體勞動(dòng)、業(yè)主等各類協(xié)會(huì)(委員會(huì))、多種形式的文體娛樂團(tuán)隊(duì)、各種便民利民和志愿者服務(wù)、再就業(yè)指導(dǎo)、家政服務(wù)、老年活動(dòng)中心、老年公寓、市民求助、衛(wèi)生服務(wù)，等等。（4）社會(huì)服務(wù)是社會(huì)保障體系的組成部分它體現(xiàn)了國家對(duì)困難人群的保障責(zé)任和對(duì)居民的公共福利責(zé)任。但政府部門以及官辦機(jī)構(gòu)開展的社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目，往往因科層制的局限，或難以擺脫行政化和經(jīng)驗(yàn)主義的粗放模式，或產(chǎn)生由此導(dǎo)致成本高、效益低的弊端。民間性和專業(yè)性是民間非

14、營利組織的比較優(yōu)勢(shì)，并使得它必須直面服務(wù)對(duì)象的真實(shí)需求，因而具有主動(dòng)整合服務(wù)資源、開拓服務(wù)項(xiàng)目的內(nèi)在動(dòng)力，能為社會(huì)提供人性化和科學(xué)化的專業(yè)服務(wù)，成為社會(huì)管理的參與者和社會(huì)穩(wěn)定的促進(jìn)者。在單位制解體的今天，我國社會(huì)的組織化程度還不高，許多社會(huì)成員尚處于非組織的“原子化個(gè)人”狀態(tài)，社會(huì)管理的難度系數(shù)相對(duì)較高，而政府又無法直接管理這些無組織的個(gè)人。作為政府與這些社會(huì)成員聯(lián)系的中介，民間非營利組織通過其社會(huì)服務(wù)，可以將它們納入社會(huì)支持、社會(huì)輔導(dǎo)的體系，發(fā)揮化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的作用。從這個(gè)意義上說，民間非營利組織又是我們黨今天組織社會(huì)和實(shí)現(xiàn)自己影響全覆蓋的重要抓手或平臺(tái)，其服務(wù)具有明顯的社會(huì)管理

15、和社會(huì)穩(wěn)定的功能。（5）監(jiān)督政府權(quán)力政府內(nèi)部的權(quán)力制約固然是必要的，但最重要的制約應(yīng)來自政府之外的社會(huì)。社會(huì)與政府的分權(quán)制衡是政府內(nèi)部分權(quán)制衡的保障，如果沒有獨(dú)立于政府的強(qiáng)大的社會(huì)力量，政府內(nèi)部分權(quán)制衡則容易變成有名無實(shí)的騙局。非營利組織通過有組織的活動(dòng)喚起人們的公共意識(shí)，為人們提供自我組織的空問，從而使民眾有可能實(shí)現(xiàn)對(duì)政府權(quán)力的有效監(jiān)督。在我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新的歷史階段，加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的一個(gè)重要方面，就是鞏固和擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。黨可以通過非營利組織來動(dòng)員和整合社會(huì)資源，更緊密地聯(lián)系群眾，更廣泛地團(tuán)結(jié)、凝聚各方面的積極力量，鞏固和發(fā)展自身的階級(jí)基礎(chǔ)與社會(huì)基礎(chǔ)。還可以通過非營利組織服務(wù)社會(huì)功

16、能，鞏固和擴(kuò)大執(zhí)政基礎(chǔ)，構(gòu)建一個(gè)有效的治理體系，從而提高黨的執(zhí)政能力。（6）參與政府決策過程，為政府提供專業(yè)的意見和建議非營利組織能夠幫助分散的公民參與政府的決策過程。首先，非營利組織能夠?yàn)楣裉峁┮环N制度化、組織化的政治參與途徑，從而規(guī)范公民的政治參與行為，避免由于政治參與機(jī)制不健全而容易出現(xiàn)的社會(huì)公眾大量非制度化、非理性化政治參與。其次，非營利組織能夠擴(kuò)大政治參與的范圍和規(guī)模。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，人民群眾參與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)事務(wù)管理的愿望日益強(qiáng)烈。非營利組織生長于公眾，是不同群體實(shí)現(xiàn)自己意愿、維護(hù)自身權(quán)益的利益共同體，為人民群眾理性表達(dá)利益訴求、合理維護(hù)自身權(quán)益、有序擴(kuò)大政治

17、參與，提供了重要的組織渠道。非營利組織是溝通政府和群眾的一座重要橋梁，能夠發(fā)揮中轉(zhuǎn)站的積極作用，有助于政府管理與基層群眾自治的良性互動(dòng)。一方面，非營利組織能夠及時(shí)把成員對(duì)政府的利益訴求、愿望、批評(píng)、建議集中起來，然后轉(zhuǎn)達(dá)給政府；另一方面，非營利組織又能夠把政府的相關(guān)處理意見轉(zhuǎn)達(dá)給成員，從而推動(dòng)了政府和群眾的合作，有助于社會(huì)和諧。其次，非營利組織的實(shí)踐表明，非營利組織的興起成為基層民主和社會(huì)自治的重要基礎(chǔ)。近年來，非營利組織在保護(hù)群眾利益、反映基層群眾訴求、管理基層事物、組織群眾參與政治等方面，發(fā)揮了積極作用。（7）培育公民的民主價(jià)值觀，促進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)美國學(xué)者柯亨和阿拉托認(rèn)為，市民社會(huì)

18、是公民學(xué)習(xí)民主的大學(xué)校。在市民社會(huì)中，民主不再是一種崇高的理念，也不僅僅是一種政治制度，而是一種實(shí)實(shí)在在的社會(huì)生活方式，民主融入了人們的日常生活中。而且也只有當(dāng)民主成為人們的日常生活方式的時(shí)候，民主才能真正實(shí)現(xiàn)。托克維爾對(duì)美國的觀察顯然也印證了這種看法正是在自治的過程中，美國公民在力所能及的有限范圍內(nèi)，試著去管理社會(huì)，使自己習(xí)慣于自由賴以實(shí)現(xiàn)的組織形式，而沒有這種組織形式，自由只有依靠革命來實(shí)現(xiàn)。他們體會(huì)到這種組織形式的好處，產(chǎn)生了遵守秩序的志趣，理解了權(quán)力和諧的優(yōu)點(diǎn)，并對(duì)他們的義務(wù)的性質(zhì)和權(quán)利范圍終于形成明確的和切合實(shí)際的概念。非營利組織是社會(huì)變革的實(shí)驗(yàn)場(chǎng)，非營利組織向社會(huì)提供了許多創(chuàng)新思想

19、和行動(dòng)，這些創(chuàng)新思想經(jīng)過實(shí)踐得到大多數(shù)人認(rèn)同以后，企業(yè)、政府和其他機(jī)構(gòu)可加以完善改進(jìn)和制度化。非營利組織扮演著社會(huì)批判的角色。非營利組織甚至?xí)倪M(jìn)現(xiàn)有的社會(huì)體系，建立一個(gè)新的社會(huì)體系，來促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步。作為自主參與社會(huì)事務(wù)的非營利組織，培養(yǎng)公民的社會(huì)責(zé)任心、自治能力和主動(dòng)精神，有助于建設(shè)一個(gè)健康而有活力的現(xiàn)代社會(huì)。非營利組織可以促進(jìn)社會(huì)“內(nèi)在制度”的供給，促使社會(huì)非正式制度發(fā)生“誘致性變遷”。內(nèi)在制度指的是經(jīng)過人類長期經(jīng)驗(yàn)形成，并為一定數(shù)量的大眾所認(rèn)可，通行于整個(gè)共同體的規(guī)則。這種規(guī)則是通過一種漸進(jìn)式的反饋和調(diào)整的演化過程而發(fā)展起來的。（8）在政府和社會(huì)之間發(fā)揮中介作用改革開放的過程就是各種利

20、益協(xié)調(diào)和博弈的過程，在這個(gè)過程中，非營利組織可以在政府和社會(huì)之間發(fā)揮中介作用，加強(qiáng)政府與企業(yè)、政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)之間的溝通，把政府與社會(huì)、企業(yè)、市場(chǎng)聯(lián)系起來，促進(jìn)下情上達(dá)和政令暢通。最后，一些非營利組織積極投身社會(huì)公益事業(yè)，改善了政府與公民的關(guān)系，增大了群眾對(duì)黨和國家的認(rèn)同。同時(shí)，各類非營利組織作為不同利益主體的代表，架起政府與社會(huì)直接溝通的橋梁。一方面擴(kuò)大社會(huì)參與，推動(dòng)政府決策的科學(xué)化、民主化；另一方面最先覺察潛在的社會(huì)矛盾，可直接向政府反映合法訴求，達(dá)到及時(shí)調(diào)整各方利益，有效化解各類矛盾，減少不和諧因素，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的目的，從而不斷推進(jìn)社會(huì)管理和建設(shè)，成為社會(huì)文明與和諧社會(huì)價(jià)值的倡導(dǎo)者

21、和推動(dòng)者。民間非營利組織所從事的社會(huì)服務(wù)、慈善活動(dòng)及其他公益事業(yè)，內(nèi)含和倡導(dǎo)的核心價(jià)值是社會(huì)的和諧與和睦，貫穿的是人道主義和志愿精神，追求的是社會(huì)的至善，關(guān)心的是共同利益，塑造的是平等、信任、合作、團(tuán)結(jié)與整合的關(guān)系，因而成為社會(huì)文明建設(shè)以及社會(huì)團(tuán)結(jié)的必要條件。此外，它的組織屬性，客觀上使得它更有利于贏得企業(yè)和個(gè)人的慈善捐贈(zèng)，促進(jìn)慈善精神和公民企業(yè)(社會(huì)企業(yè))精神的發(fā)展。（9）承擔(dān)一些公共管理和公共服務(wù)職能，協(xié)助政府轉(zhuǎn)型一方面，非營利組織可以承擔(dān)一些直接微觀管理職能，促進(jìn)政府職能從直接微觀管理向間接宏觀管理轉(zhuǎn)變；另一方面，民間組織具有接近社會(huì)的優(yōu)勢(shì)，能夠敏銳地發(fā)現(xiàn)人們對(duì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的需求。

22、再加上其提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)時(shí)成本低、效率高的優(yōu)勢(shì)，因此，非營利組織能夠有效地替代政府來高效地提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。非營利組織的參與是政治民主化的基本要求，是反映群眾訴求、擴(kuò)大群眾有序參與的基本組織形式。它是政府社會(huì)職能轉(zhuǎn)變的促進(jìn)者和承接者。社會(huì)管理體制的改革創(chuàng)新，政府公共服務(wù)職能的完善，必然要求政府轉(zhuǎn)變其社會(huì)職能的實(shí)現(xiàn)方式，剝離政府包攬的或不該直接從事的那部分社會(huì)服務(wù)與管理事務(wù)。顯然，最有能力承接這些剝離出來的社會(huì)事務(wù)的，當(dāng)是各類非營利組織，尤其是專業(yè)化、職業(yè)化的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)。從這個(gè)意義上而言，民間非營利組織的發(fā)展和實(shí)踐，有利于政府社會(huì)職能的轉(zhuǎn)變，有利于建立和健全“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)

23、、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局。三、非營利組織參與社區(qū)的現(xiàn)狀我國非營利組織的權(quán)利保障工作還存在不少不盡如人意的地方。這主要表現(xiàn)在：第一，一些政府部門保障非營利組織權(quán)利的意識(shí)還比較淡薄。第二，除了在民政部門合法登記注冊(cè)的非營利組織以外，還有大量的非營利組織無法按照要求登記注冊(cè)。第三，相關(guān)法律重程序，輕實(shí)體。第四，行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)過大。第五，一些非營利組織的行政化色彩濃厚。第六，限制競(jìng)爭(zhēng)的政策。第七，運(yùn)作規(guī)范的非營利組織和運(yùn)作不規(guī)范的非營利組織并存。但通過這樣一種細(xì)致和系統(tǒng)的劃分，無論是對(duì)非營利組織的理論研究還是政策研究都有著重要的意義，也可以針對(duì)具體的領(lǐng)域提出有針對(duì)性的建議和對(duì)策。（一

24、）非營利組織參與社區(qū)活動(dòng)功能體現(xiàn)不明顯非營利組織的功能是為社區(qū)居民提供具體的服務(wù)。非營利組織可以及時(shí)了解群眾新的需求，并根據(jù)新需求拓展服務(wù)項(xiàng)目，但是并未了解和反映社區(qū)居民的需求和利益。由于非營利組織直接為群眾服務(wù)，直接與群眾打交道，因此它們對(duì)群眾的需求最為了解，所提供的服務(wù)必須更貼近居民的需求，但是現(xiàn)階段的非營利組織的功能并不完善。（二）非營利組織在社區(qū)活動(dòng)中的角色定位不明確非營利組織獲得的社會(huì)認(rèn)同和合作，首先是指非營利組織的目標(biāo)、活動(dòng)與工作，乃至非營利組織自身得到社會(huì)公眾的認(rèn)可和信任的程度，即知名度和美譽(yù)度；其次是指在社會(huì)中贏得的社會(huì)公眾的支持與協(xié)助。近幾年來，中國某些非營利組織或因組織優(yōu)勢(shì)

25、、高素質(zhì)的專業(yè)人才或因在某些重大事件中的積極介入，已經(jīng)取得了較高的知名度，如自然之友等。然而，從整體看來情況并不樂觀。在社區(qū)治理中，非營利組織的社會(huì)認(rèn)同與合作相對(duì)來說仍然較低，社區(qū)群眾對(duì)非營利組織的目標(biāo)、活動(dòng)與工作仍存在相當(dāng)程度的模糊認(rèn)識(shí)，許多人甚至根本不知非營利組織為何物，非營利組織要在社區(qū)治理中完成角色發(fā)揮任重而道遠(yuǎn)。四、 非營利組織參與社區(qū)的問題及原因分析我國正在自上而下進(jìn)行的社區(qū)自治是非營利組織在社區(qū)滋生繁殖的土壤，但也給它設(shè)置了重重的障礙，非營利組織在社區(qū)活動(dòng)中角色的完全發(fā)揮受到了獨(dú)特的社會(huì)生態(tài)因素的制約。（一）國家相關(guān)政策不夠全面政策制度的影響中國的非營利組織在產(chǎn)生和發(fā)展中面臨著特

26、有的社會(huì)制度環(huán)境。20世紀(jì)90年代后期，中國政府根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和形勢(shì)的變化，對(duì)1989年頒布的社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例進(jìn)行了修正，并于1998年9月頒布了新修訂的社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例。與此同時(shí)，還頒布了民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例(1998年)、公益事業(yè)捐贈(zèng)法(1999年)。另外，民政部還有社會(huì)團(tuán)體管理規(guī)章50余個(gè)，而地方非營利組織管理法規(guī)的數(shù)量更多。這些法律法規(guī)共同構(gòu)成了改革開放后中國非營利組織發(fā)展的法律框架和法制環(huán)境。這一法律框架體現(xiàn)了制度的主要供給者國家在政府主導(dǎo)模式向社會(huì)主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變的過程中，試圖通過制度手段控制、約束、影響非營利組織的成長。這一法律框架對(duì)于中國非營利組織的成長具有明

27、顯的約束作用，主要體現(xiàn)在：（1）登記注冊(cè)過難，非營利組織要獲得合法身份，必須找到一個(gè)政府部門作為其主管單位，并具備一定的資金條件。例如，全國性的社團(tuán)需要10萬元以上的注冊(cè)資金，地方性社團(tuán)和跨行政區(qū)域的社團(tuán)需要3萬元以上的注冊(cè)資金。由于這些限制，許多真正從民間自發(fā)形成的非營利組織或者由于無法找到主管單位，或者由于沒有足夠的注冊(cè)資金而未能在民政部登記獲得合法身份。對(duì)于職能類似的非營利組織會(huì)因?yàn)檎J(rèn)為不必要而不予以注冊(cè)。（2）管理控制過于嚴(yán)格合法登記的社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位多具有半官半民的組織特征，而民間自發(fā)形成的非營利組織由于現(xiàn)行制度的限制較難“合法地”納人體制的控制之中，它們游離于體制之外，

28、其組織上、人事上、活動(dòng)上的獨(dú)立性和自主性都較強(qiáng)。然而，因?yàn)槿狈Α昂戏ā鄙矸荩陂_展活動(dòng)和進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員時(shí)，常常會(huì)招來懷疑的眼光并受到重重的阻撓。它們幾乎沒有任何官方的援助，也很難享受各種優(yōu)惠政策。（3）對(duì)非營利組織立法的滯后與嚴(yán)格控制相對(duì)照的是，政府針對(duì)非營利組織的具體管理措施的立法遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于非營利組織的發(fā)展，如對(duì)非營利組織的組織管理、稅收政策、資金募集和監(jiān)督體系等，導(dǎo)致我國非營利組織體系不規(guī)范，也無法使非營利組織獲得普遍的社會(huì)信任和支持。（二）社區(qū)居民素質(zhì)文化水平參差不齊社區(qū)居民素質(zhì)文化水平參差不齊導(dǎo)致的人力資源上的短缺是非營利組織創(chuàng)新能力和持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。專業(yè)人員的素質(zhì)往往代表著非營利組織本

29、身的素質(zhì)，高素質(zhì)的人才可以給非營利組織帶來高效率。但是社區(qū)居民素質(zhì)文化水平也是影響的關(guān)鍵，參與在社區(qū)非營利組織中的人員，無論從年齡結(jié)構(gòu)還是從文化素質(zhì)、專業(yè)技能來看，整體上都缺乏創(chuàng)新的觀念和能力，這也將直接制約著非營利組織在社區(qū)治理中角色的發(fā)揮。社區(qū)居民是非營利組織的重要資源，社區(qū)居民參加到組織活動(dòng)中，可以將自身的社會(huì)資源，如社會(huì)關(guān)系和社會(huì)影響力轉(zhuǎn)化成為非營利組織的資源。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的進(jìn)行，中國社會(huì)的資源進(jìn)行重新配置，現(xiàn)在全國各地的城市都已經(jīng)不同程度地出現(xiàn)了不同階層的居住區(qū)。尤其是受房地產(chǎn)的發(fā)展取向影響，在一些城市甚至已經(jīng)存在很明顯的“窮人區(qū)”和“富人區(qū)”劃分，這也加劇了非營利組織資源的不平

30、衡分布，使非營利組織該如何發(fā)展面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。（三）社區(qū)居民對(duì)非營利組織信任危機(jī)我國非營利組織信任危機(jī)凸現(xiàn)取得社區(qū)居民的信任，特別是社區(qū)居民的信任，是各類組織開展公共關(guān)系工作的基礎(chǔ)目標(biāo)，公共關(guān)系的一切活動(dòng)都是基于這一目標(biāo)展開的。非營利組織將有巨大的發(fā)展?jié)摿Γ瑢⒂懈嗟纳鐣?huì)資源交給它們管理和支配，將在以后的社區(qū)活動(dòng)中發(fā)揮著越來越廣泛的作用。由于自身的特殊屬性，非營利組織的健康發(fā)展要求公眾對(duì)其有高度的信任，但當(dāng)前我國非營利組織面對(duì)自身固有的弊病以及轉(zhuǎn)型期復(fù)雜多變的生態(tài)環(huán)境，使得社區(qū)居民對(duì)其缺乏足夠的信任，信任危機(jī)成為當(dāng)今非營利組織亟待解決的難題。社區(qū)居民信任危機(jī)產(chǎn)生的原因美：第一，低成效的組織，也

31、就是不能圓滿完成社會(huì)活動(dòng)的組織；第二，低效率組織，這類組織與它們所花費(fèi)的金錢相比，成果距理想效果相差甚遠(yuǎn)；第三，中飽私囊，即掌管免稅組織的個(gè)人為自己謀取額外的利益(此處指的是政府組織中的問題，但在非營利組織中同樣有中飽私囊的問題)；第四，責(zé)任機(jī)制的缺乏導(dǎo)致組織高風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)作。五、 推動(dòng)非營利參與社區(qū)治理建議和對(duì)策社區(qū)非營利組織發(fā)展是非營利組織發(fā)展的基礎(chǔ)和發(fā)育程度的重要標(biāo)志。為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)的全面進(jìn)步，聯(lián)合國于1955年發(fā)表通過社區(qū)發(fā)展促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步的專題報(bào)告，倡導(dǎo)通過教育和動(dòng)員居民積極參與社區(qū)活動(dòng)、與政府開展廣泛合作的方式，改變貧窮落后的狀態(tài)。為此，我國應(yīng)對(duì)社區(qū)非營利組織的發(fā)展與社區(qū)組織體系建

32、設(shè)作通盤考慮。（一）提高對(duì)非營利組織的認(rèn)識(shí)水平培育和發(fā)展現(xiàn)有的社會(huì)團(tuán)體，充分發(fā)揮它們?cè)谏鐓^(qū)建設(shè)過程中的作用。是要進(jìn)一步調(diào)整政府與社會(huì)團(tuán)體的關(guān)系，既要提高政府對(duì)社會(huì)團(tuán)體的宏觀調(diào)控能力，更要承認(rèn)社會(huì)團(tuán)體的獨(dú)立法人地位，使社會(huì)團(tuán)體能夠自主的依法開展公益事業(yè)。二是要借鑒發(fā)達(dá)國家對(duì)社會(huì)團(tuán)體的支持方式，逐步將政府對(duì)社團(tuán)下?lián)堋笆聵I(yè)費(fèi)”、“人頭費(fèi)”改為提供“項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)”；二是通過“項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)”，把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入對(duì)社團(tuán)的管理過程，并且運(yùn)用“項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)”這個(gè)杠桿來有效地控制社團(tuán)的服務(wù)內(nèi)容和質(zhì)量，等等（二）構(gòu)建政策支持體系，明確合作伙伴關(guān)系要逐步實(shí)現(xiàn)部分政府機(jī)構(gòu)、部分事業(yè)單位向社會(huì)非營利組織的轉(zhuǎn)制。可以結(jié)合黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)