土地管理的基礎(chǔ)知識

1、思考題 如何看待城市化、房地產(chǎn)開發(fā)與保護耕地的關(guān)系？ 第二節(jié) 土地管理的基礎(chǔ)知識 一、土地管理的概念 二、土地管理的對象和內(nèi)容 三、土地管理的基本原則 四、土地管理的方法 五、土地管理的基礎(chǔ)理論 一、土地管理的概念 1、土地管理的涵義 在我國目前的制度體系下，土地管理是國家的基本職能之一。國家通過立法機構(gòu)將意志表示標(biāo)準(zhǔn)化并用法律形式固定下來，并由國家管理機關(guān)各級人民政府和國土資源管理部門來保證法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，從而到達國家管理土地的目的。 1管理 不同的學(xué)者從不同的角度對管理有不同的理解，但總體來說，管理是人類的一種有意識、有目的、有組織的活動。因此，通常將某一社會組織、團體為到達一定目的，

2、對社會活動的各種因素或過程所進行的決策、計劃、組織、協(xié)調(diào)、控制、監(jiān)督等行為稱之為管理。 2行政管理 行政管理，是指國家通過行政機關(guān)依法對國家事務(wù)、社會公共事務(wù)實施的有效管理。行政管理的主體是國家行政機關(guān)，客體是依法管理的國家事務(wù)、社會公共事務(wù)，核心是進行公共權(quán)力和資源的有效配置，追求高績效。 狹義：從“三權(quán)分立”的角度來解釋行政。認為行政是指除國家立法、司法系統(tǒng)以外的行政系統(tǒng)所從事的管理活動。臺灣學(xué)者將這種觀點稱之為“法律執(zhí)行說”，在三權(quán)分立的國家，立法是制定法律，行政是執(zhí)行法律，司法是維護法律。這種解釋的優(yōu)點是把“行政管理”概念的本質(zhì)表述得較為明確，有助于人們把握行政管理的特點，把行政管理活

3、動與其他類型的管理活動區(qū)別開來；其缺點是，它不能反映“三權(quán)”之間的相互滲透性，不能全面反映當(dāng)代各國行政管理的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢。事實上，在現(xiàn)代國家政治生活中，行政機關(guān)也有部分立法權(quán)；立法機關(guān)、司法機關(guān)同樣也有人事、財務(wù)等方面的行政事務(wù) 廣義：從政治與行政別離的角度來解釋行政。認為行政管理是一種與政治別離的、實現(xiàn)國家目的的執(zhí)行活動。這種觀點以美國行政學(xué)家古德諾為代表，他認為政治與行政是相互別離的，“政治是國家意志的表現(xiàn)，行政是國家意志的執(zhí)行” 行政管理的特性 從行政管理的內(nèi)涵和要點分析可以看出，行政管理具有如下特性： 執(zhí)行性。行政機關(guān)是國家權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)。 政治性。行政機關(guān)同權(quán)力機關(guān)一樣具有階級性。

4、 權(quán)威性。行政管理活動是以國家名義進行的，代表國家并以國家強制力為后盾。 3土地管理 土地管理是國家在一定的環(huán)境條件下，綜合運用行政、經(jīng)濟、法律和技術(shù)方法，為提高土地利用生態(tài)、經(jīng)濟、社會效益，維護在社會中占統(tǒng)治地位的土地所有制，調(diào)整土地關(guān)系，監(jiān)督土地利用，而進行的行政管理活動。 這一概念包括6個方面的內(nèi)容： 1 土地管理的主體 土地管理是一種國家行為，管理主體是國家。國家通過立法授權(quán)各級人民政府負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的土地管理，各級人民政府的國土資源管理部門代表國家和政府對土地實行統(tǒng)一管理。 2 土地管理的客體 土地管理的客體是指土地，以及土地利用中產(chǎn)生的人與人、人與地、地與地之間的關(guān)系。 討論：農(nóng)

5、民住房問題？ 3 土地管理的任務(wù) 土地管理的任務(wù)是維護土地所有制、調(diào)整土地關(guān)系、合理組織土地利用和貫徹土地基本國策。目標(biāo)是不斷提高土地利用的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益，以滿足社會經(jīng)濟發(fā)展日益增長的需求。 4 土地管理的手段與方法 綜合運用行政、經(jīng)濟、法律、技術(shù)等手段管理土地。 5 土地管理的職能 計劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)與控制。 計劃是預(yù)測未來， 制定目標(biāo)，決定策略和選擇方案的一個連續(xù)過程。 組織是指建立組織機構(gòu)和配備工作人員，明確職、責(zé)、權(quán)，建立上、下各級機構(gòu)的相互關(guān)系，以及橫向之間協(xié)作關(guān)系，以保證既定目標(biāo)的實現(xiàn)。 指揮是指土地行政管理領(lǐng)導(dǎo)者按既定目標(biāo)和計劃，對所屬下級土地管理活動進行的指導(dǎo)

6、，以實現(xiàn)管理目標(biāo)的行為。 協(xié)調(diào)是根據(jù)土地管理機構(gòu)的職責(zé)，協(xié)調(diào)人與人之間包括國民經(jīng)濟各部門、社會各團體、單位和個人之間在土地的分配、占有、利用、收益分配、處分等方面的關(guān)系，按照國家和社會的整體利益和長遠需要統(tǒng)籌兼顧，搞好土地的分配和再分配，實施土地利用的組織、調(diào)控和監(jiān)督。 控制則是通過修正執(zhí)行狀況和原計劃之間的偏差，確保預(yù)期目標(biāo)實現(xiàn)的管理活動。 6 土地管理具有鮮明的階級性，其目的和特點受社會環(huán)境的制約，特別受社會制度、土地制度的制約。 2、土地管理的性質(zhì) 土地管理具有自然屬性和社會經(jīng)濟屬性。 土地管理除具有一般行政管理的權(quán)威性、強制性、政治性等一般特性外，還具有自己獨立的特殊性，這是由土地管理

7、的對象土地資源的特殊性所決定的。 1土地管理的自然性 行政管理過程本身可以是強制的、無條件的，可以為了特殊的目的采取一些特殊的強制措施，這一切往往都是從行政者自身的利益出發(fā)統(tǒng)治集團利益。 而土地管理的對象是人類共有的、不可再生的、數(shù)量有限的土地資源，土地資源的開發(fā)與利用在時間序列上具有延續(xù)性，今天的適度開發(fā)，<a name=baidusnap0></a>明天</B>就會有足夠的潛在資源和可持續(xù)的土地利用；反過來，今天的過度利用和掠奪性開發(fā)，就會造成明天</B>的土地資源退化，水土流失，引起人類可利用的土地資源的減少和土地生產(chǎn)力的下降。 因此，土地

8、管理過程必須考慮土地資源的自然屬性，遵循自然規(guī)律，以促進和保證土地資源的可持續(xù)性利用為前提. 2土地管理的經(jīng)濟性 土地資源是重要的生產(chǎn)要素之一，在整個生產(chǎn)過程中，自然要轉(zhuǎn)移價值或創(chuàng)造價值。因此，土地資源是人類重要的經(jīng)濟資源。而且，人類對土地資源的開發(fā)與利用過程，總是以追求最大經(jīng)濟效益或提供最大舒適程度或產(chǎn)生其他功利性的結(jié)果為目的，并從開發(fā)程度、利用方式和類型等方面不斷進行調(diào)整，以保證其目的的實現(xiàn)。因此，從這個角度說，土地利用過程又是一個經(jīng)濟過程。 土地管理是對土地資源及其利用過程所產(chǎn)生的一切社會經(jīng)濟關(guān)系所進行的行政控制和干預(yù)，必須保證土地資源利用過程創(chuàng)造更大的社會經(jīng)濟財富，滿足人類經(jīng)濟生活不斷

9、發(fā)展的需要。尤其在市場經(jīng)濟條件下，行政管理過程還必須遵循客觀經(jīng)濟規(guī)律，并充分利用經(jīng)濟規(guī)律進行行政管理，這樣才能保證行政管理過程的有效性。 在保證土地生態(tài)、可持續(xù)利用，公平占有、合理分配土地利益的條件下，利用市場發(fā)揮土地的最大的經(jīng)濟效益。 3土地管理的社會性 土地資源是整個人類的資源，又是資產(chǎn)。而土地利用過程通常是個別的經(jīng)濟行為，資產(chǎn)可以私有。 在這種情況下，如何保證土地資源利用過程中既滿足個人的利益，又不損害整個人類或社會的利益？這就需要土地管理過程從整個社會的角度，來合理配置土地資源，協(xié)調(diào)土地資源利用過程中的個人與個人、個人與社會、單位與社會、單位與國家等方面的矛盾，最后實現(xiàn)土地資源的利用滿

10、足整個人類的需要，既滿足使用者的需要，又滿足社會的需要，或不影響其他社會個體；既滿足當(dāng)代人們的需要，又不損害子孫后代的利益。 因此，土地管理過程更重要的是維護和保持土地利用過程的社會利益。 公共利益，統(tǒng)治集團利益，各階層利益分配關(guān)系的合理調(diào)整 調(diào)整土地關(guān)系，人與人的社會關(guān)系，利益的占有和分配 我國的土地管理特性的表達 我國目前的土地管理，基本上把保護的社會利益作為首要目標(biāo)， “十分珍惜和合理利用每寸土地，切實保護耕地”作為基本國策， “保護耕地就是保護我們的生命線”的各種努力和工作，以及每年的土地日所開展的各種宣傳，都表達了土地管理工作充分追求社會效益的目標(biāo)。 1991年5月24日，國務(wù)院第8

11、3次常務(wù)會議決定每年的6月25日 1986年6月25日中華人民共和國土地管理法頒布為全國“土地日”，自1991年以來每年的“土地日”均確定一個主題，作為該年土地日宣傳和土地管理工作的重點。 1991年土地與國情 1992年土地與改革 1993年土地與經(jīng)濟 1994年土地與市場 1995年土地與法制 1996年土地與發(fā)展保護我們的生命線。 1997年土地與國家保護我們的家園 1998年土地與未來集約用地，造福人民 1999年依法行政，合理用地 2000年保護耕地為了美好的明天</B> 2001年規(guī)劃用地，利國利民 2002年標(biāo)準(zhǔn)土地市場，促進經(jīng)濟發(fā)展 2003年標(biāo)準(zhǔn)土地市場，促進可持

12、續(xù)發(fā)展 2004年堅持科學(xué)發(fā)展觀，珍惜每一寸土地 2005年節(jié)約集約用地，促進科學(xué)發(fā)展 2006年依法合理用地，促進科學(xué)發(fā)展 2007年節(jié)約集約用地，堅守耕地紅線； 2008年保護用地，為子孫造福 ； 2009年保障科學(xué)發(fā)展，保護耕地紅線 管理的權(quán)威性、強制性薄弱 二、土地管理的對象和內(nèi)容 1、土地管理的對象 研究土地管理，開展土地管理實踐，首先必須明確土地管理的對象，也就是說要了解土地管理過程的作用點在哪，這樣才能科學(xué)地、準(zhǔn)確地分析土地管理過程的客觀規(guī)律，對有效開展土地管理實踐工作也是必需的。根據(jù)我國目前土地管理實踐的客觀狀況以及社會經(jīng)濟發(fā)展對土地管理的客觀要求，土地管理的對象主要有以下4個

13、方面。 1土地資源 這是土地管理的基礎(chǔ)，也是其他土地管理對象的基礎(chǔ)。沒有土地資源，也就無所謂土地管理；沒有土地資源，也就沒有土地資源的配置、利用以及土地權(quán)屬關(guān)系。土地資源是指全國所有的土地。 2土地資源配置 土地資源配置實際是土地利用過程的前期階段，也是能否實現(xiàn)土地利用的整體效益最正確的關(guān)鍵。由于土地資源是基本的生產(chǎn)要素之一，它在國民經(jīng)濟各部門之間的分配將不同程度地影響國民經(jīng)濟各部門的結(jié)構(gòu)和比例關(guān)系，因此合理地配置土地資源是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的客觀要求 。 土地資源配置是一個轉(zhuǎn)換土地用途和對土地做實體性改變的社會過程。有關(guān)政府部門、經(jīng)濟組織和個人，以不同的權(quán)利，帶著不同的目的，參與這個過程，他

14、們的合力最終決定土地資源的配置。在這一過程中，政府及政府的土地管理部門發(fā)揮著重要的、有時是決定性的作用。 土地資源配置也是利益分配和調(diào)整過程。 在土地使用制度改革以后，土地市場逐步發(fā)育，一方面用地的需求不完全來自政府的計劃，另一方面配置過程引人了市場機制，不再完全受行政力量的安排，比方用地者可以根據(jù)自己的需要和興趣，在法律和規(guī)劃許可的情況下，有確定用地面積和位置的自主權(quán)，當(dāng)然還需要支付足夠的市場價格經(jīng)濟補償。 但是，在市場機制配置過程中，由于土地資源的特殊性和國家仍然掌握土地所有權(quán)，政府及政府部門仍要對土地的用途、位置、使用年限、利用方式和有關(guān)權(quán)屬等進行規(guī)劃控制和權(quán)屬管理等。而且對于住宅用地更

15、不能完全依賴市場。 3土地資源利用 由于土地利用過程涉及各種行業(yè)和部門，而且各行業(yè)、各部門的用地，或者各種類型的用地都遵循各自的內(nèi)在規(guī)律，如農(nóng)業(yè)用地內(nèi)部結(jié)構(gòu)的分配等，涉及到部門內(nèi)的土地利用過程，在土地管理中難以完全顧及，因而通常不是重點調(diào)控的對象。 重點主要在于2個方面： 一是監(jiān)督和保證土地利用過程符合法律、政策及土地所有者的要求，使土地利用過程中個人和企業(yè)的目標(biāo)與國家和社會的目標(biāo)相協(xié)調(diào)； 二是協(xié)調(diào)各部門之間的土地利用關(guān)系，或不同用地類型之間的關(guān)系。 目的：依法使用土地， 提高土地利用效率，節(jié)約集約利用土地。 具體主要有： 1 農(nóng)業(yè)利用與建設(shè)利用這兩種方式利用土地的功能不同，要求也不一 樣，尤

16、其農(nóng)業(yè)用地對土地的自然條件要求嚴格，在協(xié)調(diào)二者關(guān)系時通常考慮農(nóng)業(yè)用地優(yōu)先。 2 中間開發(fā)過程的利用與最終使用者的利用前者是增加附加值的利用，使土地本身增加內(nèi)涵和可利用程度；后者是創(chuàng)造附加值的利用，生產(chǎn)土地產(chǎn)品。前者不能沒有，但不能僅停留在前者，前后者之間應(yīng)有開發(fā)方向和量上的協(xié)調(diào)，否則就會出現(xiàn)問題。 過度的土地開發(fā)，引起土地供應(yīng)過剩，或者囤積土地導(dǎo)致所開發(fā)的土地不能完全進入創(chuàng)造附加值的利用過程，不僅影響了土地市場的正常發(fā)育，還占用了大量資金，更嚴重的是浪費了土地資源。 3 直接追求經(jīng)濟效益的利用與非直接追求經(jīng)濟效益的利用 是土地利用過程中的敏感問題。從經(jīng)濟學(xué)角度，任何經(jīng)濟組織利用土地都必然而且也

17、應(yīng)該追求土地利用的最大經(jīng)濟效益，但是就整個社會系統(tǒng)來說，不能不考慮整個社會的經(jīng)濟效益和社會效益。 如不能直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益的交通用地、教育用地，維持整個社會運行的軍事用地、國防用地和行政機關(guān)用地，保障糧食安全的農(nóng)業(yè)用地等等。 因此，各種用地在區(qū)域布局和量上的協(xié)調(diào)，是土地利用管理，即能否實現(xiàn)土地利用的社會、經(jīng)濟綜合效益的關(guān)鍵。 4土地權(quán)屬關(guān)系 土地作為重要的經(jīng)濟財產(chǎn)之一，歷來是人們追求的目標(biāo)。尤其是在經(jīng)濟社會，人們通常以能否擁有足夠數(shù)量的土地財產(chǎn)作為衡量一個人身份和地位的重要指標(biāo)。因此，土地作為一種位置固定的經(jīng)濟財產(chǎn)不動產(chǎn)，其權(quán)屬關(guān)系確實定和協(xié)調(diào)，通常是土地管理過程的重點內(nèi)容。 在具體的土地管理過

18、程中，首先是對土地權(quán)屬關(guān)系確實定和認可，這是使土地權(quán)利歸屬具有法律意義，或被社會承認的必要手段，一般要辦理土地權(quán)屬登記，頒發(fā)土地權(quán)屬證書等；其次是對土地權(quán)屬糾紛進行協(xié)調(diào)和處理，即在出現(xiàn)土地權(quán)屬糾紛時，根據(jù)有關(guān)法律和規(guī)定，依據(jù)土地權(quán)屬證明和事實，利用行政手段進行調(diào)處。隨著土地市場的發(fā)展，土地交易的日益頻繁，土地權(quán)屬關(guān)系作為土地管理的對象之一，已越來越重要 。 3、土地管理的內(nèi)容 土地管理的主要業(yè)務(wù)內(nèi)容有以下幾方面。 1地籍管理 地籍管理是國家為獲得地籍信息，科學(xué)管理土地，而采取的以土地調(diào)查、土地分等定級、估價、土地登記、土地統(tǒng)計、地籍檔案為主要內(nèi)容的綜合措施。地籍管理是整個土地管理過程的基礎(chǔ)。

19、地籍最早是為了征稅而建立的一種田賦冊，即按地畝征稅課目設(shè)置的簿冊。隨著社會的發(fā)展，地籍的概念和內(nèi)容有了很大的發(fā)展?，F(xiàn)代地籍不僅是課稅對象的登記簿冊，而且還包括了土地產(chǎn)權(quán)登記、土地分類面積統(tǒng)計和土地級別、地價水平等內(nèi)容的登記簿冊。所以地籍是反映土地的位置地界、地號、數(shù)量、質(zhì)量、權(quán)屬和用途地類等基本狀況的簿冊。 地籍的作用從最初的以課稅為目的的稅收地籍，發(fā)展到產(chǎn)權(quán)地籍和為土地利用服務(wù)的多用途地籍。同時，隨著科技的發(fā)展和社會的進步，地籍除采用簿冊登記或統(tǒng)計以外，還編制地籍圖，采用圖簿冊并用的手段。現(xiàn)代地籍又從圖簿冊逐步向利用電子電腦技術(shù)建立數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)的方向發(fā)展。 2土地權(quán)屬管理 土地權(quán)屬管理簡

20、稱地權(quán)管理是指有關(guān)土地所有權(quán)、使用權(quán)方面的行政管理活動，也就是國家用以確定、調(diào)整和處理有關(guān)土地所有權(quán)、使用權(quán)、他項權(quán)及其權(quán)屬變更的一系列管理活動。 土地權(quán)屬管理的主要任務(wù)是確定和維護與社會生產(chǎn)力相適應(yīng)的土地關(guān)系和土地所有制。歷代統(tǒng)治階級為了維護和保障自己對土地的占有權(quán)，都通過國家制定一系列政策、法律等，作為土地所有權(quán)、使用權(quán)及其變更的依據(jù)。因此，階級社會的地權(quán)管理“只對強者有利，而對貧農(nóng)則是一種傷害”。 我國現(xiàn)階段土地權(quán)屬管理的主要任務(wù)是：穩(wěn)固并不斷完善社會主義土地公有制，保護并監(jiān)督土地資源的合理利用，提高土地使用者開發(fā)、利用土地和改善土地條件的積極性，預(yù)防和調(diào)解土地糾紛，穩(wěn)定社會主義土地利用

21、方式。其具體內(nèi)容主要有土地權(quán)屬確實定、變更與調(diào)整的行政管理，協(xié)調(diào)土地糾紛以及制定和實施有關(guān)權(quán)屬管理的法規(guī)、政策等。 地籍管理是靜態(tài)的，而權(quán)屬管理是動態(tài)的，是對權(quán)屬變化過程的管理。 3土地市場管理 土地市場管理是國家和政府通過土地規(guī)劃、稅收、金融合法律等手段對土地市場進行宏觀調(diào)控以及對市場行為進行標(biāo)準(zhǔn)，以保證有限的土地資源在市場經(jīng)濟條件下的可持續(xù)利用。 隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步建立和土地使用制度的改革，近年來我國土地市場得到迅速發(fā)展。土地是關(guān)系到國計民生的重要的生產(chǎn)要素，又是一種不可再生的資源，其進人市場的數(shù)量、類型以及市場交易方式、交易主體、客體，即整個交易和利用過程既要發(fā)揮市場優(yōu)化高效配置

22、資源的作用，又要保證其必須符合國家整體利益和長遠利益。因此，國家和政府必須對土地市場進行管理。 對土地市場的管理，主要依據(jù)法律、政策等對其實行宏觀調(diào)控，合理利用市場機制和宏觀調(diào)控手段進行有效的管理。具體內(nèi)容有：價格管理，主要包括對土地使用權(quán)出讓?轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等交易過程的價格管理；交易行為管理，主要是對土地市場交易過程中交易雙方的行為進行標(biāo)準(zhǔn)和約束，使交易過程符合有關(guān)法律、法規(guī)的要求；規(guī)劃管理，主要是對進人市場進行交易的土地用途進行規(guī)劃控制，以保證其土地利用過程符合社會整體利益和長遠利益；法制管理，即中央和地方政府通過制定土地法規(guī)和土地市場管理條例來約束市場交易活動 4土地利用管理 土地利用

23、管理是國家按照預(yù)定的目標(biāo)和土地系統(tǒng)運行的自然、經(jīng)濟規(guī)律，對土地的開發(fā)、利用、整治和保護進行的計劃、組織、控制等工作的總稱。 千百年來，人類的土地利用活動中，既有成功的經(jīng)驗，也有失敗的教訓(xùn)；既有短期內(nèi)給人類帶來益處，而從歷史的長河來看卻是莫大災(zāi)難的情況，也有近期成效并不顯著，而從長遠來看則是造福子孫、功垂千古的實例。 從土地利用活動本身來看，既是一個自然過程，也是一個社會過程；既要滿足經(jīng)濟效益，更要滿足社會效益和生態(tài)效益；既有個人的利用活動，也有國家或集體單位的利用過程。因此，如何保證土地利用的合理性或協(xié)調(diào)性，充分發(fā)揮土地的功能，只有利用政府的調(diào)控功能，進行土地利用管理。 現(xiàn)階段土地利用管理的內(nèi)

24、容主要包括土地利用計劃、土地利用規(guī)劃和土地利用動態(tài)監(jiān)測等。 5土地監(jiān)察督察管理 土地監(jiān)察是指土地行政主管部門依法對單位和個人執(zhí)行和遵守土地管理法律、法規(guī)情況進行監(jiān)督檢查，并對違法者實施法律制裁的行政執(zhí)法活動。 首先是監(jiān)督檢查土地法律、法規(guī)和規(guī)章的貫徹執(zhí)行情況，對違法占地、用地行為依法行使制止權(quán)；其次是受理土地違法行為的檢舉或控告，調(diào)查處理土地違法案件等。 土地監(jiān)察管理是整個土地行政管理工作的重要環(huán)節(jié)，是強化土地行政管理的重要手段。通過實施土地監(jiān)察管理工作，一方面可以保證國家的土地管理法律、法規(guī)得到全面的貫徹實施，提高廣闊干部群眾珍惜土地、合理用地、依法用地的自覺性；另一方面可以有效地檢查土地使

25、用者、土地管理機關(guān)及其人員依法用地、依法管理的狀況，既促進土地合理利用，也提高土地行政管理機關(guān)的威信。 國家土地督察機構(gòu)是經(jīng)國務(wù)院授權(quán)，對省級及計劃單列市人民政府的土地利用和管理情況進行監(jiān)督檢查的機構(gòu)。 國土資源部通過設(shè)立國家土地總督察來行使監(jiān)督檢查權(quán)。 土地總督察制度是一項以遏制土地違法案件為宗旨的外部行政監(jiān)督機制 6土地稅務(wù)管理 土地稅收歷來是國家的重要稅收來源之一。土地稅務(wù)管理就是國家對土地稅的征收和繳納過程所進行的行政管理。我國目前的土地稅收涉及土地使用稅、土地增值稅、耕地占用稅等多個稅種，是國家稅收的重要來源，也是合理進行土地收益再分配，促進土地資源合理利用的重要手段之一。 地籍管理

26、是基礎(chǔ) 土地權(quán)屬管理、土地市場管理是手段 土地利用管理是核心 依法管理是保障 三、土地管理的基本原則 土地管理原則是指國土資源管理部門及其工作人員從事土地管理活動所必須遵循的基本行為規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)。土地管理原則取決于土地制度和土地管理的總目標(biāo)。我國的土地管理是建立在社會主義土地公有制基礎(chǔ)上的，是以充分、合理利用土地，切實保護耕地為總目標(biāo)。因此，我國土地管理必須遵循以下基本原則。 一堅持依法管理土地的原則 土地是不可再生資源，是國家的財富，只有將土地管理納人法制軌道，依法管理，才能有效地維護社會主義土地公有制和保證土地永續(xù)利用。我國土地管理法的頒布和施行，為依法統(tǒng)一，管好土地，包括懲治亂占濫用土地和

27、破壞耕地的人和事提供了法律依據(jù)。在土地管理過程中，貫徹社會主義法制原則主要表達在2個方面：一是要求嚴格依照土地法律和法規(guī)辦事，做到有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究；二是在管理土地上做好法制宣傳工作，提高執(zhí)法的自覺性，做到有法可依，有規(guī)章可循。 二實行土地統(tǒng)一管理的原則 我國實行的是土地公有制。對國有土地，國家具有土地所有者和管理者的雙重身份；對集體土地，法律規(guī)定由村集體經(jīng)濟組織或村民委員會經(jīng)營，但集體土地的產(chǎn)權(quán)是一種不完全的物權(quán)。隨著城市化、工業(yè)化步伐的加快，農(nóng)村集體土地不斷地被征收為國有，國有的一些未利用土地資源的開發(fā)，使現(xiàn)實中的兩種所有制形式一直處在動態(tài)變化之中，這在客觀上要求對全國城鄉(xiāng)土地實

28、行統(tǒng)一管理。 土地管理法第5條又明確規(guī)定：“國務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負責(zé)全國土地的管理和監(jiān)督工作”。因此，國土資源部被授權(quán)對全國城鄉(xiāng)土地實行統(tǒng)一管理的職能。由于土地位置固定的特殊性，又提出了屬地管理的要求，即由地方各級人民政府管理各行政區(qū)域內(nèi)的土地。所以，落實到具體區(qū)域或某個地塊的土地用途，只能靠統(tǒng)一的規(guī)劃和法律法規(guī)來實施，并由各級地方政府省自治區(qū)或直轄市、市地、縣區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責(zé)土地管理的日常工作。 三節(jié)約和集約利用土地，保護耕地的原則 “集約”是指農(nóng)業(yè)上在同一面積投入較多的生產(chǎn)資料和勞動進行精耕細作，用提高單位面積產(chǎn)量的方法來增加產(chǎn)品總量的經(jīng)營方式；現(xiàn)代意義的“集約化經(jīng)營”的內(nèi)涵，則是指

29、在社會經(jīng)濟活動中，在同一經(jīng)濟范圍內(nèi)，通過經(jīng)營要素質(zhì)量的提高、要素含量的增加、要素投人的集中以及要素組合方式的調(diào)整來增進效益的經(jīng)營方式。簡言之，集約是相對粗放而言，集約化經(jīng)營是以效益 社會效益和經(jīng)濟效益 為根本對經(jīng)營諸要素重組，實現(xiàn)最小的成本獲得最大的投資回報。 四統(tǒng)籌兼顧，效率與公平兼顧的原則 注重處理好農(nóng)地與建設(shè)用地間的分配關(guān)系，既要保護好耕地，把質(zhì)量最好的土地優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)，又要積極為各項經(jīng)濟建設(shè)提供必要的用地。土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要的只是土地的肥力，并不考慮土地的承載力。其他建設(shè)用地，一般不受土地質(zhì)量的 影響，只需考慮土地的承載力。為此，提供用地時，必須把質(zhì)量好、肥力高

30、的宜農(nóng)用地，優(yōu)先用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。正確處理和協(xié)調(diào)各方面用地的利益關(guān)系，促進土地利用的可持續(xù)發(fā)展。 土地作為公共資源，對于具體的土地使用者又是財產(chǎn)，在具體的土地利用和管理過程中，如國家建設(shè)征地、城市舊城改造中的拆遷？等，均應(yīng)堅持效率與公平 兼顧的原則 。 五堅持生態(tài)、經(jīng)濟和社會效益統(tǒng)一的原則 大量的毀林開荒、盲目圍湖造田、過量的施用化肥、隨意采沙取土等，這些短期行為的后果在當(dāng)時并不明顯，需經(jīng)過較長的時間才會顯現(xiàn)出來，當(dāng)人們注意到時，嚴重的后果已經(jīng)產(chǎn)生了，如果要消除這種后果，就要付出昂貴的代價。因此，在土地管理過程中，土地管理人員，必須要從長遠利益出發(fā)，科學(xué)規(guī)劃，堅持生態(tài)、經(jīng)濟和社會三大效益的統(tǒng)一原則

31、。 六公眾參與原則 土地管理的公眾參與是指在土地管理過程中，充分調(diào)動人民群眾管理土地的積極性和主觀能動性，保護和開發(fā)土地資源，維護社會主義土地公有制，保證土地管理目標(biāo)實現(xiàn)的過程。 我國土地管理法修訂時，通過新聞媒體公布，并廣泛征求全國人民的修改意見，充分表達了我國社會主義民主的性質(zhì)。人民群眾不僅可以參與立法，也可以對國土資源管理部門的具體政策行為進行監(jiān)督，同時還可以直接參與國土資源管理部門基層組織的一些具體活動，如國土資源管理巡查工作，在很大程度是依靠基層群眾提供的信息而開展的。 公眾參與是土地管理中的一個重要組成部分，是實現(xiàn)土地管理目標(biāo)的重要一環(huán)。土地管理需要廣泛征求公眾或公眾代表專家和民眾

32、的意見和建議，建立相關(guān)信息交流和互動渠道，通過公眾參與，完善土地管理的決策機制和監(jiān)督機制，做到“以人為本”、公正透明，？提高土地管理的科學(xué)性。 四、土地管理的方法 土地管理是一項綜合、復(fù)雜而且社會性很強的工作，涉及到社會、經(jīng)濟發(fā)展的方方面面，因此管理過程中所采用的方法非常重要，是能否進行充分、有效管理的基本前提。 這里所謂的行政方法，是較狹義的概念，是指按照行政管理系統(tǒng)自上而下，通過行政命令、規(guī)定、通知、指示等方式，依靠行政組織和領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威來行使土地管理措施的過程。因此，它具有強制性、垂直性、單一性和無償性等特點。 法律方法是指運用各種法律、條例和司法、仲裁等調(diào)整土地關(guān)系的行政管理過程。實踐中

33、主要包括2個環(huán)節(jié)：一是建立和健全各種法律、法規(guī)；二是嚴格進行行政執(zhí)法和監(jiān)督監(jiān)察及相應(yīng)的司法工作。這兩個環(huán)節(jié)相輔相成，不可偏廢 經(jīng)濟方法是指根據(jù)土地管理過程的客觀經(jīng)濟規(guī)律，充分運用價格、稅收、信貸、利息、利潤、工資、獎金、罰款等經(jīng)濟手段，調(diào)節(jié)和理順各種土地關(guān)系，引導(dǎo)或約束人們合理組織土地利用的管理過程。其中價格、稅收、信貸和利息等屬于宏觀經(jīng)濟調(diào)控手段，利潤、獎金、罰款、工資等屬于微觀經(jīng)濟管理手段。在我國現(xiàn)行的市場經(jīng)濟條件下，土地市場逐步成熟，土地利用的經(jīng)濟機制和市場規(guī)律越來越明顯，因此經(jīng)濟方法在土地管理過程中將占有越來越重要的地位。 技術(shù)方法是指在土地管理過程中所采用的測量、計算、統(tǒng)計、分析、評估、預(yù)測等措施體系。如土地面積的測繪技術(shù)、土地利用的動態(tài)監(jiān)測技術(shù)、土地信息的數(shù)據(jù)庫管理技術(shù)、土地利用規(guī)劃、計劃的預(yù)測技術(shù)等。這些技術(shù)的應(yīng)用，是科學(xué)、客觀、有效地進行土地管理的基礎(chǔ)和保證。 幾種主要的土地管理方法 一命令和通知 這是屬于純行政強制的方法，通常是在土地管理政策制定以后，通過行政命令或通知的方式予以發(fā)布和實施。適用于解決土地管理過程中的具體問題或局部問題，具有較強的針對性和靈活性。 二法規(guī)和條例 這自然是屬于法律方法。是在土地管理過程中，發(fā)現(xiàn)土地問題或出現(xiàn)新的土地利用要求，土地管理部門和有關(guān)立法部門經(jīng)過研究制定出一系列相對完整的規(guī)定，然后通過國