土地征收中生態(tài)補(bǔ)償問題探討

1、土地征收中生態(tài)補(bǔ)償問題探討 摘要:生態(tài)補(bǔ)償是當(dāng)前生態(tài)學(xué)、資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境保護(hù)法學(xué)等領(lǐng)域研究的難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題。文章試圖從生態(tài)補(bǔ)償?shù)母拍罴霸?即利用環(huán)境外部成本內(nèi)部化入手探討土地征收過程中生態(tài)補(bǔ)償缺失的現(xiàn)狀,分析由于缺失而導(dǎo)致的結(jié)果,同時(shí)提出轉(zhuǎn)變觀念、完善制度等方面的建議措施。關(guān)鍵詞:本文來自：畢業(yè)論文網(wǎng) 土地征收;生態(tài)補(bǔ)償一、生態(tài)補(bǔ)償概念生態(tài)補(bǔ)償是當(dāng)前生態(tài)學(xué)、資源與環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)、環(huán)境保護(hù)法學(xué)等領(lǐng)域研究的難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題,也是世界各國為實(shí)現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展采取的重要政策措施。生態(tài)補(bǔ)償(Ecological compensation)的概念源于自然生態(tài)補(bǔ)償,環(huán)境科學(xué)大辭典將自然生態(tài)補(bǔ)償定義為“生物

2、有機(jī)體、種群、群落或生態(tài)系統(tǒng)受到干擾時(shí),所表現(xiàn)出來的緩和十?dāng)_、調(diào)節(jié)自身狀態(tài)使生存得以維持的能力,或者可以看作生態(tài)負(fù)荷的還原能力?！边@個(gè)概念從生態(tài)學(xué)的角度出發(fā),著眼于生態(tài)系統(tǒng)的整體性、可優(yōu)化性特征,將生態(tài)補(bǔ)償理解為生態(tài)系統(tǒng)由于遭受外界活動(dòng)的干擾、破壞后,功能的自我調(diào)節(jié)、自我恢復(fù)。體現(xiàn)了生態(tài)系統(tǒng)的內(nèi)部穩(wěn)定機(jī)制和自我調(diào)節(jié)作用,強(qiáng)調(diào)了生態(tài)系統(tǒng)自身的補(bǔ)償,反映出它對(duì)人類的生產(chǎn)和生活活動(dòng)所產(chǎn)生的廢物具有凈化和消納能力。但是,自然狀態(tài)的消納自凈容量是有限的,過程也是緩慢的,人類自身的規(guī)模及他們生產(chǎn)和生活活動(dòng)的規(guī)模、強(qiáng)度和速率,大大地超出了自然環(huán)境系統(tǒng)的承載能力和限度。隨著人類活動(dòng)越來越多的作用于自然,生態(tài)環(huán)

3、境的變化遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了生態(tài)系統(tǒng)自身的補(bǔ)償能力,生態(tài)補(bǔ)償概念必然有了新的涵義。毛顯強(qiáng)等認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是通過對(duì)損害(或保護(hù))資源環(huán)境的行為進(jìn)行收費(fèi)(或補(bǔ)償),提高該行為的成本(或收益),從而激勵(lì)損害(或保護(hù))行為的主體減少(或增加)因其行為帶來的外部不經(jīng)濟(jì)性(或外部經(jīng)濟(jì)性),達(dá)到保護(hù)資源的目的。昌忠梅認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償從狹義的角度理解就是指對(duì)由人類的社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)給生態(tài)系統(tǒng)和自然資源造成的破壞及對(duì)環(huán)境造成的污染的補(bǔ)償、恢復(fù)、綜合治理等一系列活動(dòng)的總稱。廣義的生態(tài)補(bǔ)償則還應(yīng)包括對(duì)因環(huán)境保護(hù)喪失發(fā)展機(jī)會(huì)的區(qū)域內(nèi)的居民進(jìn)行的資金、技術(shù)、實(shí)物上的補(bǔ)償、政策上的優(yōu)惠,以及為增進(jìn)環(huán)境保護(hù)意識(shí)、提高環(huán)境保護(hù)水平而進(jìn)行的科研、

4、教育費(fèi)用的支出。沈滿洪認(rèn)為生態(tài)補(bǔ)償是通過一定的政策手段實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)外部性的內(nèi)部化,讓生態(tài)保護(hù)成果的受益者支付相應(yīng)的費(fèi)用;通過制度設(shè)計(jì)解決好生態(tài)產(chǎn)品這一特殊公共產(chǎn)品消費(fèi)中的“搭便車”現(xiàn)象,激勵(lì)公共產(chǎn)品的足額提供;通過制度創(chuàng)新解決好生態(tài)投資者的合理回報(bào),激勵(lì)人們從事生態(tài)保護(hù)投資并使生態(tài)資本增殖。從本文研究視角來看,生態(tài)補(bǔ)償就是為了解決資源與環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的外部性問題,利用環(huán)境外部成本內(nèi)部化原理,使資源和環(huán)境被適度、持續(xù)性的開發(fā)、利用和建設(shè),從而達(dá)到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)生態(tài)平衡協(xié)調(diào),促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的最終日標(biāo)。二、土地征收中生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜笔?一)征地補(bǔ)償原則的范圍和標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)我國土地管理法第47條第一款的規(guī)定,目

5、前,我國土地征收的補(bǔ)償范圍主要包括上地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等三項(xiàng)。土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為除地上附著物按實(shí)際情況補(bǔ)償外,土地補(bǔ)償費(fèi)為征收前三年平均產(chǎn)值的6-10倍,每個(gè)勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)為前三年平均產(chǎn)值的4-6倍,最高為15倍,但土地補(bǔ)償費(fèi)和勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)之和不得超過土地被征收前三年平均產(chǎn)值的30倍。(二)農(nóng)地價(jià)值分析農(nóng)地總價(jià)值:經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。胡靜、陳銀蓉、汪峰等學(xué)者在其研究中都將農(nóng)地總價(jià)值劃分成了經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值。所謂經(jīng)濟(jì)價(jià)值,主要是指農(nóng)地所提供的糧食、纖維等農(nóng)副產(chǎn)品及農(nóng)業(yè)資料的價(jià)值。所謂社會(huì)價(jià)值,由農(nóng)民的生存保障價(jià)值和國家糧食安全保障價(jià)值構(gòu)成。由于

6、我國農(nóng)村社會(huì)保障基本空白,所以農(nóng)地不僅是生產(chǎn)生活資料的載體,而且對(duì)農(nóng)民具有生活保障、提供就業(yè)、直接收益、繼承、資產(chǎn)增值等效用,承擔(dān)了農(nóng)民的社會(huì)保障責(zé)任。可以預(yù)期的是,隨著社會(huì)的進(jìn)步,農(nóng)村社會(huì)保障體系的建立與完善將使得農(nóng)地的社會(huì)保障價(jià)值淡化。農(nóng)地又是提供糧食生產(chǎn)的唯一實(shí)體,國家為了在緊急時(shí)刻能夠有充足的糧食供應(yīng)就必須保護(hù)農(nóng)地,以求得國家的長遠(yuǎn)利益和糧食安全,由此可見農(nóng)地糧食安全保障價(jià)值的重要性。所謂生態(tài)價(jià)值,是指農(nóng)地的景觀價(jià)值及凈化空氣、防止水土流失、維護(hù)物種多樣性、保育環(huán)境等功能的價(jià)值。隨著人們對(duì)生態(tài)環(huán)境的重視,農(nóng)地的生態(tài)價(jià)值也越來越被重視。(三)征地中生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜笔恼鞯氐臉?biāo)準(zhǔn)和范圍來看,我

7、國實(shí)行的是部分補(bǔ)償原則,即當(dāng)國家為了公共利益的需要必須征收個(gè)人或團(tuán)體的私有土地而給其合法權(quán)益造成損害時(shí),國家針對(duì)具體損害給予相對(duì)人一定的補(bǔ)償。其顯著特點(diǎn)是征地補(bǔ)償數(shù)額與土地所有者權(quán)益的價(jià)值不相等,往往低于被征土地的市場(chǎng)價(jià)格。我國征收土地是按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償?shù)?。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等,與發(fā)達(dá)國家相比,我國的征地補(bǔ)償涵蓋的范圍明顯較小。另外,補(bǔ)償金額是基于農(nóng)地收益計(jì)算的,不能準(zhǔn)確反映農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的預(yù)期收益,而目前,相對(duì)于土地的增值潛力,土地補(bǔ)償費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地出讓價(jià)格,屬于低價(jià)征收,沒有以市場(chǎng)決定地價(jià)。據(jù)王仕菊、黃賢金等人以耕地價(jià)

8、值為基礎(chǔ)測(cè)算,2007年全國征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的2.51倍,且高于耕地最低市場(chǎng)價(jià)格。在測(cè)算中王仕菊等將耕地價(jià)值分為經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值,分別計(jì)算各自的價(jià)值(見表1)。征地中生態(tài)補(bǔ)償其基本理論是環(huán)境外部成本內(nèi)部化原理。從生態(tài)補(bǔ)償與征地的關(guān)系看,征地是一種政府行政行為。這種行政行為的后果,不僅改變了土地的資產(chǎn)價(jià)值,同時(shí)也改變了土地的資源價(jià)值。根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩x,這種政府行政行為使大量的土地資源改變用途,而作為資源的生態(tài)價(jià)值也往往受到損害而不斷減少,但當(dāng)前征地中這種政府行政行為導(dǎo)致的生態(tài)價(jià)值減少并沒有得到補(bǔ)償(或收費(fèi)),生態(tài)補(bǔ)償缺失。從理論角度來看,土地征收補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)應(yīng)為資

9、源效用價(jià)值理論、生態(tài)位理論和外部性等理論,且以“受益者負(fù)擔(dān)”為原則。在征收補(bǔ)償理論研究方面,理論界就土地征收中農(nóng)民土地權(quán)益遭受侵害的經(jīng)濟(jì)學(xué)原因、歷史原因、政策和制度原因等進(jìn)行了多方面的探討,但都不涉及征地生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容。而且在土地生態(tài)價(jià)值及其損失研究方面,日前的重點(diǎn)和熱點(diǎn)主要集中耕地轉(zhuǎn)型與土地整理、農(nóng)地的外溢效應(yīng)、土地的集約利用、土地資源的生態(tài)安全研究、農(nóng)地生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能及價(jià)值等方面。但這些涉及生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值評(píng)估的研究都沒有對(duì)土地征收后土地利用/土地覆被變化而引起的土地生態(tài)功能的變化作為研究對(duì)象,沒有針對(duì)征地生態(tài)補(bǔ)償提出合理的補(bǔ)償機(jī)制和補(bǔ)償方式。而土地的雙重屬性資產(chǎn)屬性和資源屬性又是客觀存

10、在的,作為環(huán)境資源,土地生態(tài)系統(tǒng)擁有生態(tài)服務(wù)價(jià)值,這是農(nóng)地價(jià)值的一個(gè)本質(zhì)屬性,這一重要內(nèi)容的缺失恰恰反映了現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度的深層缺陷。 三、土地征收中生態(tài)補(bǔ)償?shù)娜笔У暮蠊治?一)綠地較少,生態(tài)失衡由于城市化進(jìn)程加快,非農(nóng)建設(shè)占用農(nóng)地,特別是占耕地?cái)?shù)量具大。農(nóng)地特別是耕地被征以后,其農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)功能(表現(xiàn)為直接利用價(jià)值)和生態(tài)環(huán)境功能(表現(xiàn)為間接利用價(jià)值)隨之不復(fù)存在。耕地在很大程度上具有綠地所具有的物質(zhì)循環(huán)、能量轉(zhuǎn)化、調(diào)節(jié)氣候、保持水上、生物多樣性維護(hù)和環(huán)境凈化等多種功能。耕地的不斷減少在很大程度上意味著綠地?cái)?shù)量的流失。耕地的流失也使得土地被征前后原有的生態(tài)平衡不斷被人為打破,生態(tài)環(huán)境難以恢復(fù)

11、。被征農(nóng)地的生態(tài)服務(wù)功能和價(jià)值的發(fā)展喪失殆盡,但征收者和使用者卻沒有為土地資源的生態(tài)服務(wù)價(jià)值付出任何成本,這顯然是不公平的。因此,生態(tài)補(bǔ)償在征地補(bǔ)償中的缺失是不言而喻的。近年來,由于不當(dāng)征地不僅導(dǎo)致了城郊土地拋荒、閑置現(xiàn)象,還形成了城市周邊的污染帶,已喪失了其應(yīng)有的田園景觀功能。 (二)土地配置效率降低土地配置效率的高低不僅要從空間考慮,還要從時(shí)間上加以分析。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展,生態(tài)環(huán)境的惡化,土地持續(xù)利用更加注重的是土地利用的生態(tài)可持續(xù)性。但是目前的征地行為總是在局限條件下追求最大化利益。在征地中,征收者和使用者總是偏向于以較低的征地補(bǔ)償費(fèi)取得土地,從而忽略生態(tài)服務(wù)價(jià)值等外部性價(jià)值,更不會(huì)對(duì)土地所

12、有者或使用者進(jìn)行應(yīng)有的生態(tài)補(bǔ)償,甚至?xí)M量避開一切不利于自身利益的補(bǔ)償費(fèi)用。從時(shí)間、代際間的持續(xù)利用角度看,這種只是維持當(dāng)前快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度,而忽視未來成本配置方式影響土地的持續(xù)利用。四、實(shí)現(xiàn)我國土地征收中生態(tài)補(bǔ)償建議(一)更新觀念,審視農(nóng)地價(jià)值要審視農(nóng)地總價(jià)值,改變以往只關(guān)注農(nóng)地較低經(jīng)濟(jì)價(jià)值而忽視農(nóng)地較高生態(tài)價(jià)值的觀念,明確農(nóng)地在生態(tài)系統(tǒng)中的自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等價(jià)值,明確保護(hù)生態(tài)環(huán)境是人類的共同責(zé)任。征地補(bǔ)償是一個(gè)系統(tǒng)工程,它涉及到土地的所有者、使用者、管理者及受益者,因此,全體社會(huì)成員、政府、投資者和農(nóng)戶都應(yīng)該關(guān)注被征農(nóng)地的生態(tài)價(jià)值。政府及工作人員享有國家的公共權(quán)力,是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹苯硬僮骱?/p>

13、運(yùn)作者,對(duì)生態(tài)補(bǔ)償問題的認(rèn)識(shí)及提高顯得更為重要和迫切;投資者是土地資源的使用者和受益者,其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)對(duì)環(huán)境的破壞負(fù)有不可推卸的責(zé)任,他們必須把生態(tài)保護(hù)的觀念植入到生產(chǎn)過程中去;農(nóng)戶是征地行為的直接受害者,也要轉(zhuǎn)變觀念,捍衛(wèi)自身最大的利益。(二)完善征地補(bǔ)償制度實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償首先就要解決的是在征地補(bǔ)償中的利益沖突,對(duì)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度進(jìn)行完善。在對(duì)生態(tài)補(bǔ)償利益沖突的制度協(xié)調(diào)中,法律制度是其中核心的內(nèi)容之一,建立和完善征地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆芍贫?可以有效降低政策協(xié)調(diào)、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、觀念協(xié)調(diào)的主觀隨意性和變動(dòng)性,最大限度地保持利益平衡和社會(huì)穩(wěn)定。目前,由于技術(shù)的原因,土地的生態(tài)價(jià)值還難以準(zhǔn)確量化,耕地轉(zhuǎn)換后的外

14、部經(jīng)濟(jì)性也很難被量化到每一個(gè)社會(huì)主體身上。因此,從法理的公平原則出發(fā),可以通過稅收的方法,讓有能力者即土地資源的使用者承擔(dān)生態(tài)責(zé)任。通過對(duì)土地使用者征收生態(tài)稅等進(jìn)行征地的宏觀調(diào)控等手段,保護(hù)失地農(nóng)民的權(quán)益。同時(shí)要建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系,針對(duì)不同年齡段的被征地農(nóng)民,實(shí)行多渠道、多形式安置補(bǔ)償,包括就業(yè)培訓(xùn)或公共醫(yī)療保障等。對(duì)于補(bǔ)償方式,除傳統(tǒng)的征地資金補(bǔ)償外,生態(tài)補(bǔ)償可以從實(shí)物補(bǔ)償、智力補(bǔ)償、政策補(bǔ)償?shù)确矫孀銎?減緩農(nóng)民在土地征收過程中生活質(zhì)量的下降,促進(jìn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的和諧發(fā)展。(三)加強(qiáng)征地生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦碚摵蜕鷳B(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)研究從理論上厘清生態(tài)服務(wù)的提供者和消費(fèi)者之間的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系,區(qū)分失地

15、者和用地者的生態(tài)責(zé)任。尤其亟需建立農(nóng)地生態(tài)補(bǔ)償評(píng)價(jià)指標(biāo)及其生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)體系?？梢愿鶕?jù)被征農(nóng)地生態(tài)系統(tǒng)所提供的生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值,或者根據(jù)被征農(nóng)地生態(tài)系統(tǒng)類型轉(zhuǎn)換的機(jī)會(huì)成本(或恢復(fù)成本)來對(duì)被征農(nóng)地進(jìn)行定價(jià)。也可以采取“意愿價(jià)值評(píng)估法(AVM)”,對(duì)征收前的農(nóng)地及征收后土地覆被發(fā)生顯著變化的土地分別進(jìn)行生態(tài)價(jià)值估算,通過計(jì)量分析乎段揭示影響評(píng)估價(jià)值的過程變量和主要因素,確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),或者對(duì)農(nóng)地生態(tài)環(huán)境質(zhì)量引入生態(tài)補(bǔ)償指數(shù)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià),進(jìn)而提出生態(tài)補(bǔ)償資金的分配方法。在此基礎(chǔ)上,根據(jù)補(bǔ)償者的承受能力和受償者的受償效果,制定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。(四)多渠道籌措征地生態(tài)補(bǔ)償資金生態(tài)是一種全社會(huì)的公益性問題,

16、補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)由社會(huì)承擔(dān),不能全靠國家,應(yīng)按照“有償使用,全民受益,政府統(tǒng)籌,社會(huì)投入”的思路,全社會(huì)一起來籌集生態(tài)補(bǔ)償基金。一方面,可以嘗試采用市場(chǎng)化的運(yùn)作手段來推行征地制度改革,明晰土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值和生態(tài)價(jià)值,推行土地股份制、年租制或發(fā)行土地債券等,實(shí)行征地生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化運(yùn)作。另一方面,可以建立征地補(bǔ)償金制度,對(duì)因開發(fā)利用農(nóng)地生態(tài)系統(tǒng)而損害生態(tài)功能,或因生產(chǎn)、生活行為導(dǎo)致土地生態(tài)價(jià)值喪失的征收者和投資使用者收取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償,并對(duì)為保護(hù)和恢復(fù)土地生態(tài)及功能而付出代價(jià)的農(nóng)戶進(jìn)行補(bǔ)償。由于土地的資源屬性決定其許多功能和服務(wù)具有公共物品的性質(zhì),土地覆被變化中的外部性很難內(nèi)部化,在補(bǔ)償過程中,無法把鄰地的不經(jīng)濟(jì)性納入到補(bǔ)償范圍。因此,要依靠政府建立不同層次的補(bǔ)償金制度,拓展實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償?shù)挠行緩?。五、小結(jié)隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快,城市規(guī)模的擴(kuò)張,土地征收是不可避免,合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償制度是保障農(nóng)民利益和社會(huì)總體效益的根本。征地中生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)現(xiàn)還需要土地法律體系的不斷完善、權(quán)利制度的不斷明晰以及對(duì)土地資源價(jià)值的進(jìn)一步認(rèn)識(shí),土地征收補(bǔ)償制度逐漸重視對(duì)土地的資源價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、發(fā)展價(jià)值的補(bǔ)