土地利用總體規(guī)劃論文

1、土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)探討土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃是土地利用管理和城市規(guī)劃管理的法定依據(jù)。但由 于二者分屬不同部門(mén)編制,在開(kāi)展背景、成熟程度、規(guī)劃年限、編制方法等方面存在 諸多差異,導(dǎo)致規(guī)劃之間矛盾突出,嚴(yán)重影響其有效實(shí)施和管理,成為實(shí)現(xiàn)土地資源 可持續(xù)利用和城市健康持續(xù)發(fā)展的重要障礙。一、土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃編制現(xiàn)狀我國(guó)的城市規(guī)劃工作開(kāi)展較早, 新中國(guó)成立后為適應(yīng)國(guó)家建設(shè)需要, 從 20世紀(jì) 50年代就開(kāi)始編制城市規(guī)劃。在長(zhǎng)期大量的實(shí)踐中,我國(guó)的城市規(guī)劃將國(guó)外優(yōu)秀的規(guī)劃 理論與本國(guó)實(shí)際情況相結(jié)合,總體上規(guī)劃編制水平較高,規(guī)劃的科學(xué)合理性與可行性 較強(qiáng)。與城市規(guī)劃相比,我國(guó)土地

2、利用總體規(guī)劃起步較晚,理論和實(shí)踐都存在一定程度 的欠缺。目前編制土地利用總體規(guī)劃和基本法律依據(jù)有中華人民共和國(guó)土地管理法 和中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例等。此外,國(guó)家土地行政主管部門(mén)還相繼 出臺(tái)了一系列與土地規(guī)劃有關(guān)的重要規(guī)定、規(guī)程、標(biāo)準(zhǔn)和文件,對(duì)土地利用總體規(guī)劃 的編制起了極大的促進(jìn)作用,規(guī)劃工作取得了顯著成效。但由于規(guī)劃方法尚未形成完 整的理論體系,技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)暫未統(tǒng)一,規(guī)劃管理力度不夠,規(guī)劃在土地管理中的 作用未能充分體現(xiàn)。二、土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃相互關(guān)系分析(一土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的一致性土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃都是將土地作為主要規(guī)劃對(duì)象,通過(guò)對(duì)土地利用現(xiàn) 狀結(jié)構(gòu)進(jìn)

3、行全面分析和研究,結(jié)合當(dāng)前實(shí)際情況和發(fā)展目標(biāo),因地制宜,統(tǒng)籌安排各 類(lèi)用地,以實(shí)現(xiàn)土地資源在各部門(mén)間的合理配置和高效利用。二者在實(shí)現(xiàn)土地資源的 永續(xù)利用和城市的持續(xù)健康發(fā)展方面是一致的,其核心是土地資源的科學(xué)利用和有效 保護(hù)。(二土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的矛盾剖析雖然土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃在編制依據(jù)、規(guī)劃對(duì)象、核心內(nèi)容等方面相對(duì) 一致,但從目前的實(shí)施狀況看,二者在很多方面還存在差異,產(chǎn)生了一系列的矛盾, 具體表現(xiàn)在:1、規(guī)劃編制的出發(fā)點(diǎn)和目的不同土地利用總體規(guī)劃以保護(hù)土地資源與保障發(fā)展為出發(fā)點(diǎn),強(qiáng)調(diào)保護(hù)耕地特別是基 本農(nóng)田,實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的數(shù)量與質(zhì)量并重,正確處理資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)

4、系, 嚴(yán)格控制非農(nóng)建設(shè)占用農(nóng)用地,節(jié)約集體用地,確保土地的有效供給,而城市規(guī)劃是 從城市用地需求出發(fā),立足于城市發(fā)展和用地的空間布局和結(jié)構(gòu),并引入多方要求。因此,相對(duì)于土地利用總體規(guī)劃,城市規(guī)劃的編制更多地偏重于發(fā)展,在保護(hù)資源環(huán) 境的基礎(chǔ)上,為發(fā)展提供盡可能多的選擇自由,并留有充分的余地和多種可能性。在 編制規(guī)劃時(shí),就不可避免的導(dǎo)致兩者在確定城市空間結(jié)構(gòu)布局和用地規(guī)模方面產(chǎn)生分 歧。2、規(guī)劃期限不一致,編制不同步土地利用總體規(guī)劃具有長(zhǎng)期性,一般為 10年至 15年,要與土地利用有關(guān)的重要 經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)緊密結(jié)合,并對(duì)土地利用做出遠(yuǎn)景預(yù)測(cè),制定長(zhǎng)遠(yuǎn)的土地利用方針、 政策和措施,并將其作為中、短

5、期土地利用計(jì)劃的基礎(chǔ),近期規(guī)劃一般為 5年。城市 總體規(guī)劃的期限一般為 20年,同時(shí)可以對(duì)城市未來(lái)發(fā)展的用地布局提出設(shè)想。此外, 兩大規(guī)劃的基期年經(jīng)常不一致。編制上的不同步,使得兩者對(duì)城市發(fā)展和用地需求作 出不同預(yù)測(cè),規(guī)劃內(nèi)容出現(xiàn)脫節(jié),導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展無(wú)所適從,出現(xiàn)盲目攀比經(jīng)濟(jì)增 長(zhǎng)速度,延 粗放土地利用方式,土地資源破壞、浪費(fèi)嚴(yán)重,并給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)惡劣 影響,違背了可持續(xù)發(fā)展的原則。3、用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)存在差異,統(tǒng)計(jì)口徑和范圍不一致以往實(shí)行的土地利用總體規(guī)劃主要采用的土地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)是全國(guó)農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會(huì)頒 布的土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程中的土地利用現(xiàn)狀分類(lèi),分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)側(cè)重于土地用 途;城市規(guī)劃用地分類(lèi)主

6、要?jiǎng)t是采用建設(shè)部 1991年發(fā)布實(shí)施的城市用地分類(lèi)與規(guī)劃 建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)和 1994年施行的村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)等。由于兩大規(guī)劃依據(jù)的用地分類(lèi) 標(biāo)準(zhǔn)的側(cè)重點(diǎn)不同,導(dǎo)致用地分類(lèi)的具體內(nèi)容不同,統(tǒng)計(jì)口徑和范圍不一致,土地利 用總體規(guī)劃以行政區(qū)劃為范圍進(jìn)行統(tǒng)計(jì),城市規(guī)劃則以城市規(guī)劃區(qū)為統(tǒng)計(jì)范圍,且土 地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃的用地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來(lái)源不同,直接影響到數(shù)據(jù)的可比性和統(tǒng) 一性,使二者在協(xié)調(diào)銜接上產(chǎn)生巨大困難。 2007年 8月,我國(guó)頒布了新的土地利用分 類(lèi)系統(tǒng)土地利用現(xiàn)狀分類(lèi) ,土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)差異的狀況 可有望改善。但在當(dāng)前新一輪土地利用規(guī)劃編制中,基期數(shù)據(jù)仍采用過(guò)度時(shí)期分類(lèi), 因

7、而存在其與新分類(lèi)的相互銜接轉(zhuǎn)化這一問(wèn)題,從而加大了規(guī)劃編制的難度。4、規(guī)劃編制工作路線不同土地利用總體規(guī)劃的編制采用從總體到布局、從上到下、逐級(jí)進(jìn)行的基本方法, 而城市規(guī)劃基本上是從上到下與從下到上相結(jié)合的工作路線,土地利用總體規(guī)劃具有 很強(qiáng)的控制性,強(qiáng)調(diào)對(duì)土地特別是耕地的保護(hù),不得因建設(shè)需要而降低耕地的保有量, 耕地占有指標(biāo)有嚴(yán)格的數(shù)量控制。城市規(guī)劃的編制則偏重城市的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,根據(jù)城市 用地發(fā)展方向和需求確定土地利用結(jié)構(gòu)和布局。編制的工作路線和側(cè)重點(diǎn)不同,造成 土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃在建設(shè)用地結(jié)構(gòu)、人均建設(shè)用地等指標(biāo)的不一致,城市 規(guī)劃的建設(shè)用地需求量大于土地利用總體規(guī)劃所確定的計(jì)劃控制

8、指標(biāo)。(三土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃協(xié)調(diào)的必要性隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的迅速發(fā)展,城市化進(jìn)程的加快推進(jìn),許多城市的用地規(guī)模 突破了原有的規(guī)劃控制指標(biāo),土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃之間的矛盾也日益凸顯, 在一定程度上制約了城市健康發(fā)展。值此新一輪的規(guī)劃編制之際,為實(shí)現(xiàn)我國(guó)可持續(xù) 發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo),合理利用和有效保護(hù)土地資源,達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、效益的統(tǒng) 一,對(duì)兩者進(jìn)行科學(xué)有效的協(xié)調(diào)和銜接顯得尤為重要。三、協(xié)調(diào)內(nèi)容(一城市性質(zhì)的確定城市性質(zhì)是城市建設(shè)的總綱,體現(xiàn)了城市最基本的特征和城市總的發(fā)展方向,其 確定有利于合理控制城市發(fā)展規(guī)模,是充分發(fā)揮城市作用的重要前提。確定城市性質(zhì) 和功能是城市規(guī)劃的主要重務(wù)

9、之一,要根據(jù)城市在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中所處地位、所起作用而 定,同時(shí)也受自然資源條件等客觀因素的制約,尤其是土地資源。由于城市性質(zhì)對(duì)城 市規(guī)模具有決定性的影響,編制城市規(guī)劃時(shí),土地行政主管部門(mén)必須參與確定城市性 質(zhì),同時(shí)注重與土地利用總體規(guī)劃中的有關(guān)內(nèi)容相協(xié)調(diào)。(二城市規(guī)模的預(yù)測(cè)協(xié)調(diào)1、科學(xué)預(yù)測(cè)城市化水平目前描述城市化水平的常用指標(biāo)有人口比例指標(biāo)和土地利用指標(biāo),其中人口比例 指標(biāo)系指城市人口占總?cè)丝诘谋壤?由于土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃存在對(duì)城市人 口界定及土地利用分類(lèi)等方面的不一致,因此要科學(xué)地預(yù)測(cè)城市化水平,應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一人 口測(cè)度范圍和用地分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn),考慮用綜合指數(shù)測(cè)試城市化水平。2、城市人口規(guī)模的確定在

10、人口統(tǒng)計(jì)口徑上,土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃應(yīng)采用同一部門(mén)(如統(tǒng)計(jì)局 的調(diào)查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。人口統(tǒng)計(jì)口徑和范圍的一致,使得測(cè)定的城市人口規(guī)模也相應(yīng)一致, 從而能夠合理地確定規(guī)劃人均建設(shè)用地等指標(biāo),科學(xué)預(yù)測(cè)城市規(guī)模,促進(jìn)規(guī)劃的協(xié)調(diào) 銜接。3、城市用地規(guī)模的確定用地規(guī)模確定的關(guān)鍵在于規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)的確定。然而兩大規(guī)劃編制所依據(jù)的 規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)不同:土地利用總體規(guī)劃對(duì)建設(shè)用地占用農(nóng)用地和人均建設(shè)用地指 標(biāo)實(shí)施嚴(yán)格的控制;城市規(guī)劃對(duì)于用地指標(biāo)則由另一套標(biāo)準(zhǔn)衡量,并且具體確定的指 標(biāo)通常大于前者。因此,要使土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃在確定用地規(guī)模上相協(xié)調(diào), 就必須在規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)上協(xié)調(diào)一致。(三城市用地

11、布局和用地發(fā)展方向的確定城市規(guī)劃中城市用地布局和發(fā)展方向的確定涉及到工地、能源、交通、地質(zhì)、環(huán) 境等各種因素,而土地利用總體規(guī)劃中的用地布局及發(fā)展方向雖亦涉及上述問(wèn)題,但 更強(qiáng)調(diào)的是耕地保護(hù)問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)國(guó)情,保護(hù)耕地應(yīng)作為選擇城市發(fā)展用地時(shí)首先考慮的問(wèn)題。因此,土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃在確定城市用地布局和用地發(fā)展方 向時(shí),應(yīng)遵循以下原則:在地制宜,切合城市用地實(shí)況和未來(lái)發(fā)展方向;在保護(hù)農(nóng)用 地尤其是耕地的前提下,全理選擇城市發(fā)展用地,優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)與布局;提高土地利 用率,節(jié)約集約用地,控制外延發(fā)展;堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,注重土地整理和復(fù)墾, 實(shí)現(xiàn)土地資源的永續(xù)利用。(四城市邊緣區(qū)用地的合理安

12、排作為城市和農(nóng)村的過(guò)度地帶,城市邊緣區(qū)以具特殊的區(qū)位使之成為兩個(gè)規(guī)劃所共 同關(guān)注的焦點(diǎn),它在土地利用方面具有特殊性,也存在許多矛盾。為實(shí)現(xiàn)土地資源的 持續(xù)利用。合理安排邊緣區(qū)用地成為規(guī)劃協(xié)調(diào)的又一重要內(nèi)容。具體包括以下幾個(gè)方 面:一是要加大規(guī)劃管理的力度,劃定城市建設(shè)用地區(qū)域的界限,防止城市盲目擴(kuò)展, 以有效利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地為出發(fā)點(diǎn),合理安排邊緣區(qū)用地結(jié)構(gòu):一是根據(jù)當(dāng)前 發(fā)展水平,綜合考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)利益,確定各業(yè)用地需求量,實(shí)現(xiàn)土地資源在各部門(mén)間的合 理配置,有效控制非農(nóng)建設(shè)占用地?cái)?shù)量,防止土地資源的浪費(fèi);二是在安排用地過(guò)程 中注重統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)關(guān)系,充分發(fā)揮城鄉(xiāng)邊緣區(qū)的“邊緣效應(yīng)”

13、,促進(jìn)城市 的健康持續(xù)發(fā)展。(五耕地的占補(bǔ)情況城市在發(fā)展過(guò)程中不可避免地要占用土地甚至耕地,且兩大規(guī)劃存在前述出發(fā)點(diǎn) 和目的的諸多不一致,因而耕地的占補(bǔ)情況成為兩者協(xié)調(diào)內(nèi)容之一。為了保證耕地總 量的動(dòng)態(tài)平衡,必須要實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡,被占用地耕地主要通過(guò)土地開(kāi)發(fā)、整理和 復(fù)墾三種方式得到補(bǔ)充,此外,在實(shí)施補(bǔ)充分措施時(shí)要注意與當(dāng)?shù)貙?shí)際狀況相結(jié)合, 使之符合土地資源保護(hù)要求和城市發(fā)展方向。四、協(xié)調(diào)措施(一加強(qiáng)兩個(gè)規(guī)劃編制部門(mén)間的協(xié)作,實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的同步編制土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃分屬土地管理部門(mén)和城市規(guī)劃部門(mén)編制,且兩個(gè)部 門(mén)編制規(guī)劃的出發(fā)點(diǎn)和側(cè)重點(diǎn)有所不同。要做到二者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一,就應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)部門(mén)間 的

14、協(xié)作和溝通,使兩大部門(mén)緊密配合,優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),從而實(shí)現(xiàn)兩大規(guī)劃的同步編制。建 議土地管理部門(mén)和城市規(guī)劃部門(mén)將交叉的職能并軌, 并統(tǒng)一編制的某期年和規(guī)劃年限, 做到同步編制。(二加強(qiáng)建設(shè)用地總量控制和用途管制加強(qiáng)建設(shè)用地總量控制和用途管制是協(xié)調(diào)兩大規(guī)劃的有效途徑,具體表現(xiàn)在:城 市發(fā)展用地規(guī)劃要以土地利用總體規(guī)劃確定的用地結(jié)構(gòu)調(diào)整為依據(jù),發(fā)展用地規(guī)模和 控制范圍不得突破土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市發(fā)展用地的計(jì)劃控制指示,建設(shè)用地應(yīng)盡 量少占或不占耕地,對(duì)占用量進(jìn)行嚴(yán)格控制,同時(shí)應(yīng)加大土地開(kāi)發(fā)整理力度,實(shí)現(xiàn)土地資源的高效利用,且必須符合土地用途管制要求。對(duì)開(kāi)發(fā)利用不合理的土地,要遵 循可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略原則,

15、根據(jù)規(guī)劃要求作出相應(yīng)更改或調(diào)整。(三改進(jìn)規(guī)劃工作路線和技術(shù)方法由于土地利用總體規(guī)劃采取自上而下的規(guī)劃方法,計(jì)劃性和控制性很強(qiáng),總體調(diào) 控有余而局部協(xié)調(diào)不足。為確保規(guī)劃的成果切實(shí)落到具體區(qū)域,因此建設(shè)規(guī)劃體制由 “自上而下”轉(zhuǎn) 為“上下結(jié)合” ,并在橫向上實(shí)施監(jiān)控,增強(qiáng)規(guī)劃的可操作性,同時(shí) 要注重彈性規(guī)劃方法在土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃編制中的 應(yīng)用, 從而使兩大規(guī)劃 更好地協(xié)調(diào)銜接。(四完善相關(guān)法律法規(guī)體系從現(xiàn)行法律法規(guī)體系看, 城市規(guī)劃法 、 城市規(guī)劃編制辦法等一系列的法律法 規(guī)為城市規(guī)劃的編制產(chǎn)施提供了有力的法律支持。然而對(duì)于土地利用總體規(guī)劃而言, 其法律屬性雖然一再被強(qiáng)調(diào),但卻無(wú)相應(yīng)的專(zhuān)

16、門(mén)法律對(duì)此進(jìn)行保障,可見(jiàn)二者在法律 地位上處于羅為不對(duì)等的狀態(tài),從而進(jìn)一步增加規(guī)劃實(shí)施管理的難度。因此,建議完 善規(guī)劃編制和實(shí)施的相關(guān)法律法規(guī)體系,加快土地規(guī)劃立法,為土地利用總體規(guī)劃提 供有力的法律保障,確保規(guī)劃的順利實(shí)施。此外,建議對(duì)現(xiàn)行的兩大規(guī)劃相關(guān)之法律 法規(guī)中相互脫節(jié)沖突的部分進(jìn)行修正,使之有效銜接,從而在法律法規(guī)上實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的 協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。(五建立公眾監(jiān)督機(jī)制兩大規(guī)劃雖然是由行政部門(mén)編制的,但要確保其內(nèi)容的落實(shí),還需民眾的積極配 合和參與。因此,公眾監(jiān)督機(jī)制的建立對(duì)于規(guī)劃的有效實(shí)施和管理,起到了有力的推 動(dòng)作用。建立完善的公眾監(jiān)督機(jī)制,主要通過(guò)以下途徑:一是加大宣傳力度,普及規(guī)劃知識(shí)

17、,貫徹實(shí)施土地的基本國(guó)策,增強(qiáng)公眾保護(hù)土 地資源、合理利用土地的意識(shí);二是建立規(guī)劃編制公示制度,在規(guī)劃編制過(guò)程中征詢(xún)公眾意見(jiàn),公眾若有異議和 疑問(wèn),可直接向有關(guān)部門(mén)提出;三是增強(qiáng)群眾的法制意識(shí),鼓勵(lì)群眾對(duì)規(guī)劃實(shí)施管理過(guò)程中的違法犯規(guī)行為進(jìn)行 舉報(bào),鞏固維護(hù)兩大規(guī)劃的法律地位。五、結(jié)論總之,土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)統(tǒng)一對(duì)于我國(guó)而言具有重要的現(xiàn)實(shí)意 義,它從根本上實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃的有效實(shí)施和管理,使土地資源得到有效利用和保護(hù),城 市化進(jìn)程得以合理推進(jìn),從而促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。土地利用總體規(guī)劃應(yīng)以實(shí) 現(xiàn)耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡為戰(zhàn)略目標(biāo),充分保護(hù)土地資源,同時(shí)兼顧城市發(fā)展需要對(duì)其 進(jìn)行合理配置,科

18、學(xué)安排各項(xiàng)用地,城市規(guī)劃應(yīng)在土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)下,以保 護(hù)耕地、節(jié)約集約用地為前提開(kāi)展各項(xiàng)建設(shè),從而使得兩大規(guī)劃高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一,共同促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。對(duì)新農(nóng)村建設(shè)用地的一點(diǎn)看法福建地處我國(guó)東南沿海,北承長(zhǎng)江三角洲,南接珠江三角洲,與臺(tái)灣隔海相望。 全省陸域面積 12.4萬(wàn)平方公里,海域面積 13.63平方公里,人口 3535萬(wàn),其中農(nóng)村的 人口有 2689萬(wàn),約占全省總?cè)丝诘?76.1%(約 660.04萬(wàn)戶 。全省 15048個(gè)行政村, 88980個(gè)自然村。 堅(jiān)持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略, 加快新農(nóng)村建設(shè)和舊村莊改造步伐, 不僅關(guān) 系新農(nóng)村建設(shè),農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,而且關(guān)系海峽西岸的繁榮進(jìn)步

19、,關(guān)系福建省全面實(shí) 行小康社會(huì)的大事。福建省委、省政府十分重視新農(nóng)村建設(shè),認(rèn)真貫徹落實(shí)中央的決策部署,以科學(xué) 發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)新農(nóng)村建設(shè)工作, 按照新農(nóng)村建設(shè) “十二字” 方針和融入全局、 立足 “多 ” 、 注重運(yùn)作、 重在實(shí)效的要求, 全省確定了 101個(gè)省級(jí)新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)和 1649個(gè)市級(jí)、 縣級(jí)試點(diǎn)村。把新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化建設(shè)融合起來(lái),努力建設(shè) 有海峽西岸特色的富裕、民主、文明、和諧的新農(nóng)村。一、存在的問(wèn)題眾所周知,新農(nóng)村建設(shè)需使用土地,有的還要占用耕地。而福建省又是土地資源 匱乏省,不僅絕對(duì)量少,人均占有量低;而且山多耕地少,保護(hù)耕地任重道遠(yuǎn)。近年 來(lái),全省上下高度重

20、視節(jié)約集約用地,使全省農(nóng)村新增建設(shè)用地呈遞減趨緩態(tài)勢(shì)。這 說(shuō)明福建省新農(nóng)村建設(shè)逐步從新增用地轉(zhuǎn)向利用舊宅基地等存量地和舊村改造為主, 嚴(yán)格控制使用新增建設(shè)用地取得顯著成效。 但農(nóng)村集體建設(shè)用地仍存在違法違規(guī)現(xiàn)象, 以及管理不嚴(yán)、不規(guī)范的問(wèn)題。主要表現(xiàn)在:1、違法占用集體土地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。據(jù)調(diào)查,全省 2005年以來(lái),未批先用集 體土地三百多宗,涉及土地面積近萬(wàn)畝,主要是村民建住宅。 “以和代征”案件二百多 件,涉及土地面積二千多畝,主要用于興辦養(yǎng)豬(雞、鴨、魚(yú)場(chǎng),工業(yè)廠房以及興 辦機(jī)磚廠、花圃、駕校等。2、 村莊建設(shè)缺少科學(xué)合理的總體規(guī)劃。 村莊的數(shù)量、 規(guī)模、 平面布局、 空間結(jié)構(gòu)、 功能

21、組合等都缺乏科學(xué)論證。致使村莊建設(shè)不能合理控制和正確引導(dǎo),缺乏約束力和 控力。尤其在山區(qū)、經(jīng)濟(jì)落后地區(qū),村民在房前屋后隨意建豬舍、生棚等生產(chǎn)、生活 輔助設(shè)施的現(xiàn)象還比較突出,既占用了大量的土地,又影響了村容村貌和居住環(huán)境, 農(nóng)村兩個(gè)文明建設(shè)的水平難以得到提高,正如群眾所說(shuō):“只見(jiàn)新房不見(jiàn)新村” 。 3、村莊建設(shè)與管理滯后。有的新村建設(shè)沒(méi)有先規(guī)劃后建設(shè)或規(guī)劃不到位,尤其是 分散自建的新村,缺乏綜合部署、統(tǒng)一建設(shè),如有的村民自行構(gòu)筑新房圍墻,以此擴(kuò)大占地范圍。有的新村建設(shè)(包括農(nóng)民個(gè)人建房與舊村改造結(jié)合不好,建新不拆舊 現(xiàn)象還比較普遍。舊村改造因村民思想不統(tǒng)一,資金困難等原因,只好拓展舊村,降 低

22、改造標(biāo)準(zhǔn),或另行擇址,舊村旁新增一個(gè)村民居住點(diǎn)。4、閑置浪費(fèi)土地的現(xiàn)象仍然存在。 由于農(nóng)村宅基地?zé)o償使用,致使農(nóng)民普遍存在 “多占合算,少占吃虧”的思想。建新不拆舊,許多祖房寧空、寧爛、寧倒也不肯拆、 不肯退。進(jìn)城居住的農(nóng)櫝在農(nóng)村的老房也空置不少。還有倒房、危房的舊宅基地閑置 未整理。 “空心村” 、 “空閑屋”占用的土地,耕不能耕,建不能建,浪費(fèi)極大,嚴(yán)重影 響舊村改造和新村建設(shè)。二、原因分析當(dāng)前,農(nóng)村住宅建設(shè)用地存在的問(wèn)題事出有因,有村鎮(zhèn)規(guī)劃滯后問(wèn)題,也有制度 不配套、管理不到位問(wèn)題,還有農(nóng)民的思想觀念、認(rèn)識(shí)水平問(wèn)題。究其原因,主要有 以下三個(gè)方面:1、體制、機(jī)制和法制缺乏治本之策(1 “

23、兩規(guī)”不同步,規(guī)劃功能難發(fā)揮。按照法律法規(guī)規(guī)定,鄉(xiāng)(鎮(zhèn)土地利用 總體規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃由鄉(xiāng)(鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)編制,經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn)人民代表大會(huì)討論通 過(guò),報(bào)縣級(jí)人民政府審查批準(zhǔn)后實(shí)施;村莊用地、建設(shè)規(guī)劃由所在地村民委員會(huì)負(fù)責(zé) 編制,經(jīng)村民代表大會(huì)或村民大會(huì)討論通過(guò),經(jīng)所在鄉(xiāng)(鎮(zhèn)人民政府審查同意,報(bào) 縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。從全省現(xiàn)實(shí)情況看,鄉(xiāng)(鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃編制工作 已基本完成,但許多村莊、集鎮(zhèn)的建設(shè)規(guī)劃至今仍未編制。據(jù)調(diào)查,全省完成村莊規(guī) 劃編制的僅占 20%左右。由于村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃滯后,使得鄉(xiāng)(鎮(zhèn)土地利用總體 規(guī)劃與建設(shè)規(guī)劃之間難以銜接,鄉(xiāng)村建房在布局、選址上沒(méi)有得到科學(xué)合理的引導(dǎo)、 調(diào)控和制約

24、,導(dǎo)致新村建設(shè)臨時(shí)選址,隨意性大。(2用地指標(biāo)緊缺,難以滿足需要。 1987年 1月 1日, 土地管理法施行后, 我國(guó)開(kāi)始對(duì)國(guó)家建設(shè)、集體建設(shè)和居民建住宅用地實(shí)行指標(biāo)控制,全省每年下達(dá)的居 民建房用地指標(biāo)分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)后,每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只安排幾畝,可謂僧多粥少,供需矛盾十分 突出。如某鎮(zhèn)共有 26個(gè)行政村,其中只有 5個(gè)行政村在已編制的土地利用總體規(guī)劃區(qū) 內(nèi),其他 21個(gè)行政村都沒(méi)有安排建設(shè)用地,這也是農(nóng)村村民非法占地建房現(xiàn)象存在的 重要原因之一。(3法律法規(guī)不完善,農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)難。目前我國(guó)還沒(méi)有一部專(zhuān)門(mén)調(diào)整農(nóng)村房 屋和土地方面的法律法規(guī)。國(guó)土資源部出臺(tái)的關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)和 新的物權(quán)法也沒(méi)

25、有明確規(guī)定。對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的條件、用途、權(quán)益等缺少明確的界 定,權(quán)利義務(wù)不清,難以進(jìn)行土地登記。農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)無(wú)法可依,交易難、收回也 難,導(dǎo)致閑置浪費(fèi)現(xiàn)象。2、村莊規(guī)劃與管理相對(duì)滯后(1由于村莊未編制建設(shè)總體規(guī)劃,農(nóng)村資源優(yōu)勢(shì)難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì),物質(zhì)文 明與生態(tài)文明建設(shè)難以結(jié)合,村莊水、電、路、綠化等公共基礎(chǔ)設(shè)施難以配套。有的 村民建房沒(méi)有統(tǒng)一劃定建筑紅線、統(tǒng)一立面外觀設(shè)計(jì)、建筑質(zhì)量安全審查等,土地利 用粗放,建設(shè)比較隨意。不僅有損規(guī)劃價(jià)值,而且造成監(jiān)督、管理無(wú)章可循。(2在編制新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃時(shí),對(duì)搬遷、拆舊、復(fù)墾、驗(yàn)收以及優(yōu)惠政策等具體 實(shí)施方案,有的未制定,有的經(jīng)群眾充分討論,統(tǒng)一思想,導(dǎo)

26、制產(chǎn)生建新不拆舊、用 新宅地不復(fù)墾舊宅地、擅自擴(kuò)大用地范圍等問(wèn)題。(3農(nóng)村民建設(shè)一般需要跨村、組安排用地,在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)三十年不變 的政策背景下,組與組之間乃至更大范圍內(nèi)土地調(diào)換使用比較困難。目前,各地缺乏 行之有效的管理實(shí)施辦法,成為新農(nóng)村建設(shè)用地的一大難題。3、村民自身素質(zhì)有待提高(1 法律觀念淡薄。 一是集體土地所有制觀念淡薄。 1956年合作社時(shí)期, 我國(guó)農(nóng) 村即實(shí)行集體土地所有制。 1978年實(shí)行土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制,分田到戶后,農(nóng)戶享有 長(zhǎng)期的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán),不少村民誤認(rèn)為土地“誰(shuí)耕種、誰(shuí)所有” ,土地集體所有的觀 念日趨淡薄,表現(xiàn)在建房用地上,認(rèn)為在自己的承包地、自留地、建房

27、,是自己的權(quán) 利,有的把農(nóng)用地轉(zhuǎn)包與非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地轉(zhuǎn)讓混同起來(lái),私下將自己的承包地、自留 地有償轉(zhuǎn)讓給他人建房;二是依法用地的觀念淡薄。有的村民認(rèn)為,建房用地審批難、 費(fèi)用高,而非法占地建房最終都是罰款、補(bǔ)辦手續(xù)了事。在這種觀念驅(qū)使下,非法買(mǎi) 賣(mài)土地和非法占用土地的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。(2迷信思想作崇。不少村民建房選址、確定朝向,一般都要請(qǐng)“風(fēng)水先生”用 羅盤(pán)測(cè)定?？达L(fēng)水,擇吉日,是一些農(nóng)民選地建房的必經(jīng)程序。還有的村民認(rèn)為祖房 是風(fēng)水之源,建新房拆舊房會(huì)破壞自家風(fēng)水,影響“福、祿、壽”和“財(cái)、丁、貴” , 這是“空心村” 、 “空閑屋”存在的一個(gè)原因。當(dāng)前,各地在規(guī)劃建設(shè)新村,大力推行 土地整理,

28、鼓勵(lì)村民向城鎮(zhèn)、中心村集中過(guò)程中,都不同程度地受舊思想、舊習(xí)俗的 影響,甚至阻撓。有些村民寧愿不建新房,也不愿拆舊房,寧愿自己選址建房,也不 進(jìn)新村統(tǒng)一建房。(3由于村干部、群眾思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一,加上村與村之間集體經(jīng)濟(jì)力不均衡等原 因,普遍存在不愿意 自己熟悉的老村,這勢(shì)必造成村莊建設(shè)規(guī)劃難以確定,與土地 利用總體規(guī)劃難相銜接。三、對(duì)策建議根據(jù)中央提出的社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的總體目標(biāo),按照落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和建立資 源節(jié)約型社會(huì)的基本要求,針對(duì)存在的問(wèn)題,就新農(nóng)村建設(shè)土地利用提出以下建議: (一統(tǒng)一規(guī)劃。 要按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總體要求和控制增量、合理布 局、集約用地、保護(hù)耕地的總原則,充分運(yùn)用

29、規(guī)劃手段,合理確定小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模,達(dá)到進(jìn)一步優(yōu)化村莊布局,引導(dǎo)科學(xué)合理建房的 目標(biāo)。1、抓緊編制或完善村莊建設(shè)規(guī)劃。各級(jí)政府要高度重視村莊建設(shè)規(guī)劃的制定,把 它作為新農(nóng)村建設(shè)、舊村改造工作的首位,抓緊抓好。在編制村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃的 , 要根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍,確需調(diào)整土地利用總體規(guī)劃,應(yīng) 報(bào)原批準(zhǔn)的政府批準(zhǔn)調(diào)整后實(shí)施?？傊?兩個(gè)規(guī)劃要銜接好,充分發(fā)揮規(guī)劃的功能作 用。2、要堅(jiān)持城鄉(xiāng)規(guī)劃一體化,使城市公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)建設(shè)向農(nóng)村 延伸、覆蓋。努力形成城鄉(xiāng)一體,從中心城區(qū)到中心鎮(zhèn)(一般鎮(zhèn) ,再到中心村的城鄉(xiāng) 一體化規(guī)劃體系。使新農(nóng)村建

30、設(shè)融入全鄉(xiāng)(鎮(zhèn) ,全縣(市建設(shè)的大盤(pán)子之中,合理 利用各種資源,增強(qiáng)農(nóng)村接受輻射、帶動(dòng)能力,力求實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)村半小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈目標(biāo)。 3、為提高土地利用率和土地經(jīng)濟(jì)效益,按照“集體建設(shè)用地總量不變,位置變” 的辦法,適當(dāng)調(diào)整用地規(guī)劃。對(duì)規(guī)劃確定的村莊建設(shè)用地,不論是自留地或承包地, 不論哪個(gè)村民小組的地,要服從統(tǒng)一規(guī)劃,由村委會(huì)或村集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一調(diào)整安排 使用。使土地利用更加合理,經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益更優(yōu)。4、規(guī)劃方案一經(jīng)批準(zhǔn),沒(méi)有特別的理由,沒(méi)有經(jīng)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)同意,任何人都無(wú)權(quán) 調(diào)整。因此,經(jīng)批準(zhǔn)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃,編制要過(guò) 細(xì),實(shí)施要堅(jiān)決。同時(shí)要及時(shí)公布,接受村民的監(jiān)督,確保規(guī)劃的

31、實(shí)施。5、對(duì)重要區(qū)域農(nóng)村住宅建設(shè)實(shí)行規(guī)劃管制。對(duì)在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi),以及高速公 路、國(guó)道、省道和鐵路等交通要道兩側(cè)一定范圍內(nèi),編制控制性規(guī)劃,停止單家獨(dú)院 住宅審批,一律集中建設(shè)。要采取有效措施,引導(dǎo)新農(nóng)村建設(shè)和村民住宅建設(shè)按規(guī)劃, 有計(jì)劃地逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中。(二科學(xué)選址。 新農(nóng)村建設(shè)是帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的大戰(zhàn)略,是推進(jìn)我國(guó) 城鎮(zhèn)化的重要途徑,是改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件重大舉措,也是集約用地和保護(hù)耕地的 有效途徑。1、新農(nóng)村選址,一方面要選在區(qū)位優(yōu)勢(shì)相對(duì)良好,各方聯(lián)系相對(duì)方便,經(jīng)濟(jì)實(shí)力 相對(duì)較強(qiáng),各項(xiàng)設(shè)施相對(duì)完善的地區(qū)。另一方面要本著有利生產(chǎn)、方便生活、保護(hù)耕 地、節(jié)約用地的原則,因地

32、制宜,從實(shí)際出發(fā),不搞“一刀切” 。2、各級(jí)政府要本著對(duì)人民群眾生命、財(cái)產(chǎn)高度負(fù)責(zé)的精神,在做規(guī)劃選址時(shí),一 定要避開(kāi)易發(fā)生洪澇、滑坡等自然災(zāi)害易發(fā)地區(qū),以免后患,避免不必要的損失和傷 害。3、要處理好近期建設(shè)和遠(yuǎn)景發(fā)展、改造與新建的關(guān)系,并適當(dāng)留有發(fā)展余地。新 農(nóng)村建設(shè)一定要堅(jiān)持高標(biāo)準(zhǔn),百年不落后;要堅(jiān)持一次性規(guī)劃,分步實(shí)施,逐年到位, 只有這樣,才能避免浪費(fèi)土地,促進(jìn)發(fā)展,適應(yīng)未來(lái)。4、新農(nóng)村建設(shè)是百年大計(jì),是村民的大事,本著尊重民意、民主決策的原則,要 充分發(fā)揚(yáng)民主, 村民廣泛討論,形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí),成為村民的自覺(jué)行動(dòng),新農(nóng)村建設(shè) 才有堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)。(三建新拆舊。 “建新房高興,拆舊房不愿意”是當(dāng)前農(nóng)村普遍存在的問(wèn)題。對(duì) 此,各地一定要下大力氣,從政策上、制度上、組織上采取措施。1、 要廣泛宣傳建新拆舊的政策規(guī)定、 重大意義, 使之成為每一個(gè)村民的自覺(jué)行動(dòng), 形成“閑置土地、浪費(fèi)土地可恥,建新拆舊、合理利用土地光榮”的風(fēng)氣。同時(shí),要 暢通信訪渠道。對(duì)違規(guī)建房、建新不