村務(wù)民主決策司法救濟(jì)法律制度構(gòu)建

1、    村務(wù)民主決策司法救濟(jì)法律制度構(gòu)建    摘要 民主決策是農(nóng)村集體所有制和村民自治的根本要求，是農(nóng)民直接行使民主權(quán)利當(dāng)家作主，構(gòu)建社會主義和諧社會的重要途徑和保證。而完善違反民主決策行為的法律效力、健全村干部違反民主決策的民事賠償制度、構(gòu)筑村民代表訴訟制度，是構(gòu)建村務(wù)民主決策司法救濟(jì)法律制度所必須的實體法和程序法。         關(guān)鍵詞民主決策  法律效力  民事賠償  代表訴訟 

2、;             1998 年中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布了關(guān)于在農(nóng)村普遍實行村務(wù)公開和民主管理制度的通知，要求全國農(nóng)村普遍實行民主管理。1998年實施的村民委員會組織法和2004年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見則明確規(guī)定：村集體的土地承包和租賃、集體企業(yè)改制、集體資產(chǎn)處置、村干部報酬、建設(shè)承包方案等與農(nóng)民群眾利益密切相關(guān)的村級事務(wù)，必須經(jīng)民主決策。土地管理法、農(nóng)村土地承包法和最高人民法院關(guān)于審理農(nóng)業(yè)承包合

3、同糾紛案件若干問題的規(guī)定（試行）（以下簡稱規(guī)定）也對村集體土地的發(fā)包、調(diào)整和流轉(zhuǎn)，規(guī)定了民主決策程序。         但是，村干部違反民主決策并以村委會名義簽訂的合同的法律效力如何？因違反民主決策造成集體經(jīng)濟(jì)損失時，村干部是否以及應(yīng)當(dāng)如何承擔(dān)民事賠償責(zé)任？村民是否可以以及應(yīng)當(dāng)怎樣通過訴訟維護(hù)集體合法權(quán)益？對于這些能夠促進(jìn)民主決策真正貫徹落實的監(jiān)督保障制度和救濟(jì)措施，現(xiàn)行法律均缺乏有效的規(guī)定，以至于村務(wù)民主決策往往流于形式。因此，健全村務(wù)民主決策，除了要繼續(xù)完善村民會議和村民代表會議的組織制度和議事規(guī)則外

4、，關(guān)鍵在于構(gòu)建民主決策的司法救濟(jì)法律制度。i              一、完善違反民主決策行為的法律效力         （一）現(xiàn)行法律對違反民主決策行為法律效力的規(guī)定及其存在的問題         除2004 年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳頒布的關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管

5、理制度的意見概括性規(guī)定“未經(jīng)村民會議或村民代表會議討論決定，任何組織或個人擅自以集體名義借貸、變更與處置村集體的土地、企業(yè)、設(shè)備、設(shè)施等，均為無效”外，現(xiàn)行法律對集體土地發(fā)包、調(diào)整和流轉(zhuǎn)行為違反民主決策法律效力的規(guī)定，又可以歸納為以下三種主要情形。         1.發(fā)包中違反民主決策，相對無效         規(guī)定第2條和第25條規(guī)定：發(fā)包方所屬的半數(shù)以上村民，以簽訂承包合同時違反民主議定原則，或者其所簽合同內(nèi)容

6、違背多數(shù)村民意志，損害集體和村民利益為由，要求確認(rèn)該承包合同無效或者要求終止該承包合同的，自承包合同簽訂之日起超過一年，或者雖未超過一年，但承包人已實際做了大量的投入的，人民法院不予支持。由此可見，只有在“一年”除斥期間內(nèi)，且不具備“已實際做了大量的投入”的轉(zhuǎn)為有效條件的，才可宣告合同無效；否則，便應(yīng)認(rèn)定有效。由此可見，此種情形屬于相對無效。         2.流轉(zhuǎn)中違反民主決策，絕對無效         規(guī)定第1

7、5條明確規(guī)定：土地承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換方式流轉(zhuǎn)違反民主決策時，人民法院應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換行為無效。據(jù)此，流轉(zhuǎn)中違反民主決策，流轉(zhuǎn)合同不受除斥期間和其他條件的限制，屬絕對無效。但是，絕對無效只適用于以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換三種形式流轉(zhuǎn)給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員。         3.調(diào)整中違反民主決策，效力不明         農(nóng)村土地承包法第55 條規(guī)定“承包合同中違背承包方意愿或者違反法律、行政法規(guī)有關(guān)不得收

8、回、調(diào)整承包地等強制性規(guī)定的約定無效?！庇纱丝梢?，承包調(diào)整合同是有效還是無效，關(guān)鍵在于農(nóng)村土地承包法第27條第2款“（調(diào)整承包地）必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”的規(guī)定，是否是強制性規(guī)定。正如前述，土地發(fā)包和調(diào)整均須民主決策，但是在發(fā)包中違反民主決策是相對無效，而在流轉(zhuǎn)中違反民主決策卻是絕對無效，致使民主決策到底是強制性規(guī)定還是非強制性規(guī)定，難以辨認(rèn)。由此，也直接導(dǎo)致調(diào)整中違反民主決策時合同效力如何，難以確定。         上述法律規(guī)定的缺陷，直接導(dǎo)致

9、各個地方對違反民主決策合同效力的認(rèn)定模糊不清，甚至截然相反。2004年北京市高級人民法院關(guān)于審理農(nóng)村土地承包糾紛案件若干問題的指導(dǎo)意見(試行)第2條第6款和2006年浙江省關(guān)于實施中華人民共和國農(nóng)村土地承包法辦法第50條均規(guī)定違反民主決策承包合同無效；而海南省關(guān)于實施中華人民共和國農(nóng)村土地承包法辦法第43條則僅僅要求行政主管部門責(zé)令其限期改正，并不否定承包合同的有效性。         據(jù)上，現(xiàn)行法律關(guān)于違反民主決策行為法律效力的規(guī)定，不僅存在不同決策事項的法律效力不同，而且在中央文件、法律、司法解釋和地

10、方性法規(guī)之間均存在著矛盾和沖突。         （二）違反民主決策行為法律效力的完善         解決違反民主決策行為的法律效力，首先應(yīng)當(dāng)弄清楚民主決策是否是合同法第52條第5項規(guī)定的“法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定”。其實“在法律和行政法規(guī)中，并不是每一個法律條文都可以視若法律或行政法規(guī)的強制性規(guī)定，只有構(gòu)成裁判規(guī)范的，才能作為認(rèn)定是否違反強制性法律規(guī)定的依據(jù)。所謂裁判規(guī)范，指的是法律條文直接對相關(guān)法律關(guān)系作出評

11、判，法官可以直接依據(jù)條文進(jìn)行權(quán)利義務(wù)裁判的規(guī)范形式。我們平時所說的法律強制性規(guī)定，其實就是裁判規(guī)范的一種表現(xiàn)形式。法律的強制性規(guī)定對合同效力的影響，又具體地表現(xiàn)為“違反無效”，或者是“不得，否則無效”的直接、明確禁止性規(guī)范形式。而無論是村民委員會組織法、土地管理法還是農(nóng)村土地承包法，都并未將違反民主決策對農(nóng)村土地承包合同的效力影響設(shè)定為一種明確禁止性的規(guī)范形式?！眎i言中之意，民主決策根本不是合同法第52條規(guī)定的強制性規(guī)定，故不能當(dāng)然認(rèn)定合同絕對無效。而且，盡管規(guī)定對違反民主決策的情形規(guī)定了法律效果，但是規(guī)定第15條規(guī)定“以其他方式承包的承包經(jīng)營權(quán)，以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員違反民主

12、決策的絕對無效”，而第2條和第25條卻又規(guī)定“以其他方式承包的土地，發(fā)包給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員違反民主決策的相對無效”，這明顯不科學(xué)。因為兩者的標(biāo)的同樣是其他承包地，同樣是違反法定的民主決策，同樣地?fù)p害本集體經(jīng)濟(jì)組織利益和民主決策機制，卻因流轉(zhuǎn)和發(fā)包之差別，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)合同絕對無效，發(fā)包合同相對無效，沒有足夠理據(jù)。         因此，筆者建議統(tǒng)一規(guī)定：“因農(nóng)村土地發(fā)包、調(diào)整、流轉(zhuǎn)訂立的承包合同違反民主決策，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員請求確認(rèn)該合同無效的，應(yīng)予支持，但超過一年的除外?！币驗槌邪贤暮炗?，有時并不損

13、害集體的經(jīng)濟(jì)利益，也不招致大多數(shù)集體經(jīng)濟(jì)組織成員的反對，規(guī)定絕對無效就會徒勞無功；規(guī)定“雖未超過一年，但承包人已做大量投入，要求宣告不予支持”，會導(dǎo)致承包人惡意投資，損害民主決策；而規(guī)定“一年” 除斥期間，則可以督促村民及時行使權(quán)利。同樣道理，違反民主決策實施其他村務(wù)行為的法律效力，也應(yīng)一律相對無效，而且只規(guī)定“1年”除斥期間。         二、健全村干部違反民主決策的民事賠償制度         村干部實施的違

14、反村務(wù)民主決策的行為，往往給集體造成較大經(jīng)濟(jì)損失，但村民委員會組織法及相關(guān)法規(guī)卻未明確村干部的民事賠償責(zé)任；而且村委會是村民自治組織，不是國家政府部門，對村委會成員行政監(jiān)察派不上用場，致使村干部常常處于無法監(jiān)控狀態(tài)。因此，健全村干部民事賠償責(zé)任制度，可以給村干部施壓，督促其全面執(zhí)行民主決策。         （一）賠償主體         賠償主體的確定，關(guān)鍵在于明確村民會議或村民代表會議的召集主體。村組法第18 條

15、第2款規(guī)定“村民會議由村民委員會召集”。未經(jīng)村民會議或村民代表會議民主決策，往往是因為村民委員會成員未盡召集之法定義務(wù)。因此，一旦給村集體造成經(jīng)濟(jì)損失，村委會成員應(yīng)當(dāng)在沒有免除或限制其責(zé)任的情況下承擔(dān)連帶賠償責(zé)任，其內(nèi)部責(zé)任可以平均承擔(dān)，但另有約定的除外。而村黨組成員或鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織成員，均無權(quán)力也無義務(wù)召集村民會議，更不是違反民主決策的民事賠償責(zé)任主體。iii         （二）構(gòu)成要件         一般情況下，

16、村干部承擔(dān)民事賠償責(zé)任應(yīng)當(dāng)具備下列四個構(gòu)成要件。         1.確實沒有經(jīng)過村民民主決策。既沒有召開村民會議或村民代表會議討論通過，也沒有經(jīng)過其他有效的民主決策形式討論決定。違反的民主決策既可以是法定的，也可以是村民自治章程約定的；既可以是明確列舉的，也可以是包含于概括性兜底條款的。         2.實施了必須經(jīng)民主決策才能實施的行為。如簽訂了土地承包合同、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓合同等。   

17、;      3.造成了實際損失。實際損失既包括直接損失也應(yīng)包括間接損失。但是，在確定實際損失時，應(yīng)遵循損益相抵原則，如確認(rèn)土地承包合同無效造成的損失，應(yīng)考慮到承包人投資部分形成的收益。         4.實施的違反民主決策的行為與實際損失之間有因果關(guān)系。這里的因果關(guān)系應(yīng)當(dāng)以直接因果關(guān)系為宜，避免增加村干部賠償?shù)牟淮_定性，避免給村干部的競選和工作造成不必要的壓力。       

18、;  （三）免除或限制賠償責(zé)任的特殊規(guī)定         為了增加村干部的合理預(yù)期和司法救濟(jì)的可操作性，也為了衡平基本的公平正義，村干部在下列情形下違反民主決策實施的法律行為，可以免除或限制其賠償責(zé)任。         1.發(fā)生自然災(zāi)害等緊急情況，且為了村集體或公共利益。         2.村干部違反民主決

19、策實施的行為未因違反民主決策被宣告無效。         3.個別村干部私自處分，其他村干部亦有證據(jù)證明不知情，不知情的村干部可以免責(zé)。         4.村委會少數(shù)成員主張民主決策，而其他人反對，則主張民主決策的少數(shù)村干部承擔(dān)連帶賠償責(zé)任后可以向其他反對民主決策的村干部全額追償。           &#

20、160;     三、構(gòu)筑村民代表訴訟法律制度         按照現(xiàn)行民事訴訟法和行政訴訟法關(guān)于“原告必須與本案有直接利害關(guān)系”的規(guī)定，村民個人無法起訴請求確認(rèn)違反民主決策行為無效，也不能通過訴訟追究村干部的民事賠償責(zé)任，因為村民與被損害的集體利益之間是間接利害關(guān)系而不是直接利害關(guān)系。雖然規(guī)定第2條規(guī)定“發(fā)包方所屬的半數(shù)以上村民可以提起訴訟”，但是該規(guī)定卻僅僅適用于“簽訂承包合同時違反土地管理法和村民委員會組織法等法律規(guī)定的民主議定原則，或者其所簽合同內(nèi)

21、容違背多數(shù)村民意志，損害集體和村民利益”的情況，而無法解決其他違法案件的司法救濟(jì)。沒有有效的救濟(jì)程序，實體權(quán)利必然會因為侵權(quán)行為的無所顧忌而形同虛設(shè)。因此，為了切實保護(hù)村民的合法權(quán)益，也為了防止村民在揭發(fā)、檢舉、控告無效后，大規(guī)模、長時間的上訪，甚至越級上訪跨地區(qū)上訪，造成社會秩序混亂，我國應(yīng)當(dāng)構(gòu)建類似于股東代表訴訟制度的村民代表訴訟制度。這樣不僅可以大大緩解村民告狀無門或有門無人管的矛盾，還可以為村民提供一條有效的維權(quán)捷徑，促進(jìn)農(nóng)村的社會穩(wěn)定。         （一）村民代表訴訟中的適格原告 

22、        原告當(dāng)然是本村村民，但區(qū)別不同情況，適格原告對人數(shù)的要求應(yīng)有所不同。對于請求宣告違反         民主決策行為無效的案件，適格原告應(yīng)當(dāng)為超過村民會議全體成員一定比例的多數(shù)。因為違反村民民主決策，就是指違反村民委員會組織法第17條規(guī)定的“沒有經(jīng)過村民會議半數(shù)以上村民同意”，或者違反土地管理法第15條第2款和農(nóng)村土地承包法第48條規(guī)定的“沒有經(jīng)過村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意”。規(guī)定該類案

23、件適格原告的人數(shù)應(yīng)當(dāng)超過村民會議全體成員的一定比例，既能有效控制村民訴訟代表權(quán)的濫用，又符合立法精神，反映民意。但具體比例不應(yīng)采取“超過本村村民半數(shù)”，而應(yīng)以村民會議全體成員的三分之一以上為宜。因為村民會議要求必須有半數(shù)以上組成人員參加，所作決議無論是經(jīng)出席人員半數(shù)以上通過還是三分之二以上通過，那么違反民主決策，實際上就意味著違反了村民會議全體成員四分之一以上或者三分之一以上村民的意志，所以，只要有村民會議全體成員三分之一以上的村民提起訴訟即可。但是，對于要求村干部承擔(dān)賠償責(zé)任的案件，單個村民就可以成為適格原告。理由是：盡管要求村民達(dá)到一定數(shù)量才能提起訴訟，可以防止訴權(quán)濫用，但這樣也會打擊村民

24、提起訴訟的積極性。         （二）鼓勵村民代表訴訟的措施         村民代表訴訟的受益方是村集體，原告村民及其他村民則間接受益，而且訴訟本身又具有不確定因素，要承擔(dān)一定訴訟風(fēng)險。因此，為了減少村民提起訴訟的惰性和顧慮，鼓勵村民積極行使民主監(jiān)督權(quán)，應(yīng)當(dāng)制定具體鼓勵規(guī)則。         1.減少村民承擔(dān)的訴訟費用及其

25、他合理支出。為鼓勵村民起訴，應(yīng)根據(jù)我國的實際情況，將代表訴訟案件規(guī)定為非財產(chǎn)訴訟，并規(guī)定一個統(tǒng)一的收費標(biāo)準(zhǔn)，其數(shù)額不宜過大，以避免原告村民因無力承受高昂的預(yù)繳訴訟費用而不愿提起訴訟。如果原告村民勝訴，則不僅案件受理費和其他法定訴訟費用應(yīng)由被告承擔(dān)，而且其支出的包括律師費在內(nèi)的合理費用也應(yīng)有權(quán)請求有過錯的村干部賠償。如果原告敗訴，鑒于原告村民是為了村集體利益而提起訴訟，故其訴訟過程中的案件受理費和其他法定訴訟費用可由村民委員會給予一半的補償，但是有證據(jù)證明村民濫訴、敲詐性訴訟或其他明顯無價值訴訟的除外。        

26、; 2.限制村民敗訴時的賠償責(zé)任。為了鼓勵村民積極維護(hù)村集體利益，應(yīng)當(dāng)對村民敗訴時可能承擔(dān)的賠償責(zé)任做出嚴(yán)格限制。如規(guī)定“村民主觀上不存在惡意或重大過失，可以免除賠償責(zé)任”。         3.物質(zhì)獎勵勝訴的村民。村民提起代表訴訟需要投入大量的時間和精力，甚至造成誤工收入損失。因此，為了鼓勵其提起訴訟，也為了彌補其消極財產(chǎn)的損失，應(yīng)當(dāng)對勝訴的村民予以物質(zhì)獎勵。         （三）防止濫用訴訟的措施&#

27、160;        1. 撤訴。在原告或者上訴方村民申請撤訴時，人民法院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格審查，以防止部分村民收取被告一定利益后主動放棄訴訟。故，除原告或者上訴方村民認(rèn)為已提起的訴訟證據(jù)不足申請撤訴，法院經(jīng)查明屬實允許撤訴的以外，凡事實清楚、證據(jù)確鑿，明顯損害村集體利益的案件，人民法院都應(yīng)當(dāng)不允許撤訴。         2. 調(diào)解。在村民代表訴訟過程中，如果進(jìn)行調(diào)解，則調(diào)解方案應(yīng)當(dāng)經(jīng)過村民會議或村民代表會議全體成員三分之一以上討論通

28、過。理由有二：其一，調(diào)解協(xié)議一旦達(dá)成，基于村民代表訴訟的代表性質(zhì)，即應(yīng)當(dāng)對全體村民發(fā)生法律效力。其二，為了防止被告逃避法律制裁與懲罰，主動私下給原告一定利益，以換取調(diào)解結(jié)案。但是，如果不能組織召開村民會議，那么必須在被告已經(jīng)承認(rèn)有經(jīng)濟(jì)違法行為，承諾停止違法行為，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，而且人民法院已經(jīng)審查準(zhǔn)許的情況下，才可以調(diào)解結(jié)案；否則，人民法院應(yīng)當(dāng)及時作出判決。             四、結(jié)束語         完善違反民主決策行為的法律效力，健全村干部民事賠償責(zé)任制度、構(gòu)筑村民代表訴訟法律制度，是保證村務(wù)民主決策落到實處，為村