論國(guó)庫集中支付制度模式的建立

1、論國(guó)庫集中支付制度模式的建立    【摘要】國(guó)庫集中支付與會(huì)計(jì)集中核算相結(jié)合模式是縣(市)財(cái)政尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政建立國(guó)庫集中支付制度所普遍采用的模式,本文在肯定其現(xiàn)實(shí)意義的同時(shí)提出了具體的設(shè)想。 “國(guó)庫集中支付制”作為構(gòu)建公共財(cái)政體制框架的一部分,已成為縣(市)財(cái)政體制改革的重點(diǎn),更是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政工作的主導(dǎo)目標(biāo)。 但“國(guó)庫集中支付制”是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,涉及面廣,配套改革多,政府投入較大。對(duì)于已實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算制的縣市財(cái)政尤其是財(cái)力不佳的地區(qū)在現(xiàn)階段利用“核算中心”現(xiàn)有的條件和基礎(chǔ)實(shí)施“國(guó)庫集中支付制”,不僅可以合理地利用人才資源,節(jié)約行政

2、運(yùn)行成本,而且可以達(dá)到完善公共財(cái)政體制的目的,具有較大的現(xiàn)實(shí)意義。 一、“會(huì)計(jì)集中核算制”的運(yùn)行方式為“國(guó)庫集中支付制”的實(shí)施創(chuàng)造了有利條件 (一)“會(huì)計(jì)集中核算制”要求取消單位原有的財(cái)政性資金銀行賬戶,為“國(guó)庫集中支付制”的單一賬戶制度實(shí)施創(chuàng)造了有利條件 “國(guó)庫集中支付制”的重要特征之一就是取消單位原有的財(cái)政性資金銀行賬戶,實(shí)行單一賬戶制度;后者采取的是“集中管理,統(tǒng)一開戶,分戶核算”的運(yùn)作方式,要求納入集中核算的單位一律注銷單位銀行賬號(hào),由會(huì)計(jì)核算中心統(tǒng)一開戶。核算中心再在此基礎(chǔ)上分單位核算,客觀上為單一賬戶制度實(shí)施創(chuàng)造了條件。 (二)“會(huì)計(jì)集中核算制”要求財(cái)政資金實(shí)行集中核算,這種方式為

3、“國(guó)庫集中支付制”實(shí)現(xiàn)“收入直繳,支出直撥”創(chuàng)造了有利條件 在“國(guó)庫集中支付制”下,收入通過銀行清算系統(tǒng)直接繳入國(guó)庫單一賬戶,不設(shè)立過渡性賬戶。支出通過財(cái)政直接支付或財(cái)政授權(quán)預(yù)算單位支付,其目的是加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督,增強(qiáng)財(cái)政的宏觀調(diào)控能力。后者要求單位資金實(shí)行收支兩條線、收繳兩分離。單位的收入要求直接進(jìn)入財(cái)政專戶或?qū)?chǔ)。在“三權(quán)不變”的原則下,由單位領(lǐng)導(dǎo)審核批準(zhǔn),經(jīng)過核算中心審核無誤后,由核算中心統(tǒng)一辦理各項(xiàng)收支業(yè)務(wù)。雖然目的是加強(qiáng)核算單位日常的財(cái)務(wù)管理,但因?yàn)榧泻怂闼纬傻臅?huì)計(jì)核算職能的獨(dú)立性仍然使財(cái)政監(jiān)督得到了加強(qiáng),財(cái)政宏觀調(diào)控能力空前提高,促進(jìn)作用非常明顯。 (三)“會(huì)計(jì)集中核算制”已成為“

4、國(guó)庫集中支付制”的有效補(bǔ)充 “會(huì)計(jì)集中核算制”實(shí)行集中支付,統(tǒng)一辦理資金結(jié)算和統(tǒng)一發(fā)放工資,實(shí)際上已擁有了一部分國(guó)庫集中支付的功能。通過對(duì)單位預(yù)算的有效執(zhí)行,使財(cái)政監(jiān)督深入到預(yù)算編制的各個(gè)環(huán)節(jié),可從根本上提高預(yù)算的科學(xué)性和準(zhǔn)確性,成為“國(guó)庫集中支付制”的有效補(bǔ)充。 二、與“國(guó)庫集中支付制”相比,“會(huì)計(jì)集中核算制”更具優(yōu)越性 (一)“會(huì)計(jì)集中核算制”作用局限性大,難以滿足建立公共財(cái)政體制的要求 “會(huì)計(jì)集中核算制”的核心是“集中核算”,仍然停留在規(guī)范會(huì)計(jì)工作秩序、提高會(huì)計(jì)工作質(zhì)量上,其作用有限;“國(guó)庫集中支付制”的核心是“集中收付”,其在增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控能力、加強(qiáng)財(cái)政資金管理和控制上發(fā)揮的作用才是

5、建立公共財(cái)政體制的根本目的。 (二)“會(huì)計(jì)集中核算制”的實(shí)施區(qū)域范圍較窄,不利于公共財(cái)政體制監(jiān)督職能的發(fā)揮 在許多地方納入集中核算的單位僅限于本地區(qū)全額撥款的行政事業(yè)單位,大量的基層單位被排除在外,對(duì)基層的財(cái)政監(jiān)督仍依靠財(cái)務(wù)檢查等落后方式; “國(guó)庫集中支付制”覆蓋面廣,適用于多級(jí)、多層次所有單位和所有財(cái)政收支,更利于將各項(xiàng)財(cái)務(wù)收支活動(dòng)進(jìn)行全過程、全方位的監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)向宏觀監(jiān)控的轉(zhuǎn)變。 2008年的三大需求中，消費(fèi)穩(wěn)定增長(zhǎng)，投資增速略有回落，凈出口增速放慢，總體影響是社會(huì)總需求的強(qiáng)勁自發(fā)擴(kuò)張勢(shì)頭稍稍減弱，如果宏觀調(diào)控政策繼續(xù)保持穩(wěn)中偏緊的取向，將使得2008年經(jīng)濟(jì)增速呈現(xiàn)高位趨穩(wěn)、小幅回落的態(tài)勢(shì)，

6、GDP增速將從2007年的增長(zhǎng)114%回落到2008年108%，下降06個(gè)百分點(diǎn)左右。其中，第一產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)4%，增幅與2007年持平；第二產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)126%，增幅比2007年下降08個(gè)百分點(diǎn)；第三產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)105%，增幅比2007年下降05個(gè)百分點(diǎn)。 (三)居民消費(fèi)價(jià)格上漲勢(shì)頭放緩，全年呈前高后低走勢(shì) 2007年以來，居民消費(fèi)價(jià)格漲幅逐月提高，從3月份開始持續(xù)超過3%的年度調(diào)控目標(biāo)，7、8、9月份連續(xù)三個(gè)月突破公認(rèn)的可承受通貨膨脹率界限值5%，8月份當(dāng)月同比漲幅達(dá)到65%。前三季度，居民消費(fèi)價(jià)格同比上漲41%。居民消費(fèi)價(jià)格主要由食品價(jià)格上漲推動(dòng)，非食品CPI漲幅比較穩(wěn)定，年初以來在05%與07%之間

7、，當(dāng)前的物價(jià)波動(dòng)仍然屬于農(nóng)產(chǎn)品局部供求不平衡引發(fā)的結(jié)構(gòu)性物價(jià)上漲性質(zhì)。我國(guó)商品市場(chǎng)供求基本平衡的總體格局沒有改變，不存在出現(xiàn)全面通貨膨脹的市場(chǎng)供求條件。下半年國(guó)家出臺(tái)了一系列穩(wěn)定物價(jià)的政策措施，對(duì)穩(wěn)定價(jià)格預(yù)期、控制物價(jià)進(jìn)一步上漲將起到一定作用；但貨幣流動(dòng)性過剩的局面沒有改觀，通貨膨脹的貨幣條件客觀存在，居民和企業(yè)通脹預(yù)期走高，新漲價(jià)因素的影響程度較難確定，對(duì)控制物價(jià)十分不利。綜合考慮各方面因素，預(yù)計(jì)全年居民消費(fèi)價(jià)格上漲47%，比2006年提高29個(gè)百分點(diǎn)。 受食品價(jià)格變化的影響，2008年居民消費(fèi)價(jià)格的上漲幅度較2007年將出現(xiàn)一定程度的回落。農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格大幅度上漲將引導(dǎo)農(nóng)民和企業(yè)增加投入和生

8、產(chǎn)。根據(jù)近10年來的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)食品價(jià)格上漲存在大約3年左右的短周期，據(jù)此估計(jì)，2007年第三季度將是食品價(jià)格上漲的高峰期，年底之后將開始回落，2008年將延續(xù)下行走勢(shì)，消費(fèi)價(jià)格漲幅呈現(xiàn)穩(wěn)步回落趨勢(shì)。考慮到我國(guó)資源類價(jià)格改革的迫切性和2007年下半年嚴(yán)格控制出臺(tái)政府調(diào)價(jià)措施的后續(xù)影響，2008年下半年有條件和需要出臺(tái)的政府調(diào)價(jià)項(xiàng)目較多，綜合考慮翹尾因素、新漲價(jià)因素和政府調(diào)價(jià)合理幅度，我們估計(jì)，2008年全年居民消費(fèi)價(jià)格上漲幅度將回落到4%左右。 國(guó)內(nèi)資源類產(chǎn)品價(jià)格與其他產(chǎn)品比價(jià)關(guān)系的變化，要求我國(guó)加快資源類產(chǎn)品價(jià)格調(diào)整步伐，這將對(duì)2008年生產(chǎn)資料價(jià)格走勢(shì)產(chǎn)生影響，使得生產(chǎn)資料購進(jìn)價(jià)格和工業(yè)品出

9、廠價(jià)格上漲幅度有所提高。初步預(yù)計(jì)，2008年生產(chǎn)資料購進(jìn)價(jià)格和工業(yè)品出廠價(jià)格分別上漲43%和30%，比2007年分別提高03和02個(gè)百分點(diǎn)。四 2008年宏觀調(diào)控政策建議 2008年，為了鞏固和發(fā)展宏觀調(diào)控的成果，全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)兩大戰(zhàn)略思想，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速協(xié)調(diào)發(fā)展，一方面，要在短期調(diào)控政策層面上實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策和適度從緊的貨幣政策，加強(qiáng)財(cái)政政策、貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策和社會(huì)政策之間的協(xié)調(diào)配合，防止經(jīng)濟(jì)從偏快轉(zhuǎn)向過熱；另一方面，要加大制度層面上的改革力度，著力調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，著力提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益，著力解決民生問題。 （一）財(cái)政政策真正回

10、到穩(wěn)健操作，實(shí)現(xiàn)當(dāng)年財(cái)政收支平衡 2008年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度將小幅回落，企業(yè)收入增速將難以保持2007年的高增長(zhǎng)，再加上內(nèi)外資企業(yè)所得稅并軌，企業(yè)所得稅增幅將會(huì)有所下降；增值稅改革試點(diǎn)將進(jìn)一步擴(kuò)大范圍，增值稅收入增長(zhǎng)將受到一定影響；進(jìn)出口貿(mào)易增速也會(huì)有所回落，進(jìn)口環(huán)節(jié)稅收增速會(huì)出現(xiàn)回落；證券交易印花稅將難以保持2007年的高增長(zhǎng)。考慮以上這些減收因素，并結(jié)合數(shù)量模型測(cè)算，初步預(yù)測(cè)，2008年財(cái)政收入將增長(zhǎng)20%左右，達(dá)到59723億元，比2007年增收10000億元左右。2008年為了避免經(jīng)濟(jì)從偏快轉(zhuǎn)向過熱，同時(shí)為了給將來財(cái)政政策再度擴(kuò)張留下空間，財(cái)政政策應(yīng)該真正回到穩(wěn)健的軌道上來，建議不再安排預(yù)

11、算赤字，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支當(dāng)年平衡。根據(jù)我們的初步測(cè)算，2008年財(cái)政支出增速只要控制在18%之內(nèi)，就可以實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡。政府建設(shè)投資應(yīng)全部轉(zhuǎn)為預(yù)算內(nèi)資金安排。財(cái)政建設(shè)投資支出要嚴(yán)格控制新上項(xiàng)目，重點(diǎn)支持在建項(xiàng)目盡快建成投產(chǎn)、發(fā)揮效益和一些已批準(zhǔn)的建設(shè)規(guī)劃重大項(xiàng)目，特別要從嚴(yán)控制各級(jí)政府樓堂館所項(xiàng)目重新抬頭。應(yīng)出臺(tái)嚴(yán)厲政策控制地方財(cái)政實(shí)際上的“赤字”規(guī)模，對(duì)政府負(fù)債經(jīng)營(yíng)城市建設(shè)的做法加以規(guī)范管理，控制政府投資擴(kuò)張勢(shì)頭。 （二）實(shí)行適度從緊的貨幣政策，更加靈活運(yùn)用價(jià)格型政策工具 從防止經(jīng)濟(jì)運(yùn)行從偏快轉(zhuǎn)向過熱和防范資產(chǎn)價(jià)格泡沫等金融風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，2008年貨幣政策應(yīng)明確適度從緊的政策取向。在貨幣政策

12、執(zhí)行上，要保持前瞻性和主動(dòng)性，注重預(yù)調(diào)和微調(diào)，調(diào)控重點(diǎn)從之前的供給調(diào)控轉(zhuǎn)向需求調(diào)控。2008年GDP同比增速達(dá)到108%，CPI同比變化率在4%左右時(shí)，考慮到M2流通速度的因素，2008年M2同比增速控制目標(biāo)定在16%左右為宜，考慮到企業(yè)從證券市場(chǎng)直接融資規(guī)模擴(kuò)大，2008年人民幣新增貸款應(yīng)控制在32萬億左右，從總量上真正體現(xiàn)適度從緊的控制力度。2008年在利率調(diào)控上，要從國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行需要出發(fā)，不能囿于中美利差的限制，有必要選擇自主加息，來消除負(fù)利率，使利率水平不斷趨近均衡利率。為防止貸款利率過高對(duì)實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)產(chǎn)生沖擊，可選擇不對(duì)稱加息，即暫時(shí)維持貸款利率不動(dòng)，僅提高存款基準(zhǔn)利率，實(shí)現(xiàn)存款實(shí)際

13、基準(zhǔn)利率由“負(fù)”轉(zhuǎn)“正”。堅(jiān)持資本項(xiàng)下不可自由兌換，加強(qiáng)對(duì)短期國(guó)際資本的監(jiān)控。加強(qiáng)對(duì)外匯資金流入和結(jié)匯的檢查，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)短期外債的管理，嚴(yán)格控制短期外債規(guī)模，控制短期外債的結(jié)匯。建立健全對(duì)境外資金流入國(guó)內(nèi)股市、房市的監(jiān)測(cè)監(jiān)控體系。人民銀行、外管局、證監(jiān)會(huì)、建設(shè)部等職能部門應(yīng)加強(qiáng)政策協(xié)調(diào)和信息共享，密切關(guān)注短期資本流動(dòng)的新動(dòng)向，形成監(jiān)管合力，摸清境外資金流入國(guó)內(nèi)股市、房市的渠道、方式和規(guī)模，及時(shí)制定管理措施和應(yīng)急預(yù)案，防范投機(jī)資本的沖擊。 (三)引導(dǎo)人民幣一攬子貨幣實(shí)際有效匯率小幅升值，提高人民幣國(guó)際地位 2008年應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)人民幣匯率彈性，適度擴(kuò)大人民幣對(duì)美元匯率波動(dòng)區(qū)間，將銀行間

14、即期外匯市場(chǎng)人民幣兌美元交易價(jià)日浮動(dòng)幅度由5擴(kuò)大至1%。不僅要實(shí)現(xiàn)人民幣對(duì)美元的升值，更要引導(dǎo)人民幣一攬子貨幣實(shí)際有效匯率實(shí)現(xiàn)小幅升值。在當(dāng)前形勢(shì)下，人民幣升值對(duì)我國(guó)利大于弊，對(duì)外可以降低進(jìn)口成本，促進(jìn)國(guó)內(nèi)企業(yè)更多利用國(guó)外技術(shù)設(shè)備、資源和加快“走出去”步伐，對(duì)內(nèi)可以提高出口門檻，壓縮國(guó)內(nèi)落后產(chǎn)能通過出口繼續(xù)生存的空間，加大推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和貿(mào)易結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)。為了提高人民幣的國(guó)際地位，要擴(kuò)大人民幣貿(mào)易結(jié)算范圍，嘗試人民幣境外融資。擴(kuò)大國(guó)外機(jī)構(gòu)在境內(nèi)發(fā)行人民幣債券的機(jī)構(gòu)范圍，允許人民幣出境使用，必要時(shí)，可允許發(fā)行人民幣商業(yè)票據(jù)。嘗試允許境外企業(yè)在境內(nèi)直接上市，使人民幣融資逐步國(guó)際化。 （四）多管齊下抑

15、制物價(jià)上漲，不失時(shí)機(jī)地推出有利于節(jié)能減排的價(jià)格和稅費(fèi)改革措施 一是加大對(duì)農(nóng)業(yè)、畜牧業(yè)生產(chǎn)政策支持力度，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格，保護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，力爭(zhēng)糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)。二要充分利用國(guó)家儲(chǔ)備吞吐量調(diào)控農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)，積極增加貨源，保證市場(chǎng)供應(yīng)，維護(hù)食品價(jià)格穩(wěn)定。三要全面研究農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定機(jī)制，從生產(chǎn)、流通、儲(chǔ)備、進(jìn)出口等多個(gè)環(huán)節(jié)建立健全信息收集反饋共享機(jī)制、應(yīng)急反應(yīng)處置機(jī)制，增加財(cái)政對(duì)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定基金投入。四要大力維護(hù)市場(chǎng)秩序，堅(jiān)決打擊相互串通、囤積居奇、哄抬價(jià)格、以次充好、合謀漲價(jià)等行為。五要打破壟斷，在一些壟斷型行業(yè)，積極引入競(jìng)爭(zhēng)因素，迫使壟斷價(jià)格下降。2008年價(jià)格工作在以穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格為重點(diǎn)的同時(shí)，必須把握時(shí)機(jī)，適時(shí)出臺(tái)有利于節(jié)能減排的相關(guān)價(jià)格改革和稅費(fèi)改革措施。 （五）繼續(xù)加大普通住宅的土地供應(yīng)，更加明確保障性住房的非商品性質(zhì) 2008年要增加定向供地，保持適度的住宅投資規(guī)模和住宅供應(yīng)量，優(yōu)先滿足保障性住房用