完善失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊

1、    完善失業(yè)保險(xiǎn)制度 應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊    2010-11-10        摘要：受國(guó)際金融危機(jī)的影響，我國(guó)失業(yè)率出現(xiàn)上升跡象。如何完善失業(yè)保險(xiǎn)制度，化解失業(yè)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的危害，是當(dāng)前亟待解決的問題。本文通過對(duì)上?，F(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)施效果的考察，分析其存在的主要問題，并提出相應(yīng)的建議。        關(guān)鍵詞：失業(yè)保險(xiǎn)制度，功能，存在問題，思考 

2、0;      一、研究背景        自從2008年9月國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)以來，上海作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的排頭兵和開放度最高的城市，實(shí)體經(jīng)濟(jì)受到嚴(yán)重沖擊。即使到2009年上半年，在全國(guó)經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)回升的背景下，上海GDP的增速才達(dá)到5.6%，小于全國(guó)的平均水平，全市13個(gè)主要工業(yè)行業(yè)中，5個(gè)正增長(zhǎng)8個(gè)負(fù)增長(zhǎng)，進(jìn)出口總額下滑23.5%。這些指標(biāo)下降的背后，是外向型企業(yè)及大量抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱的中小企業(yè)緊縮破產(chǎn)、員工失業(yè)、新增勞動(dòng)力無法就業(yè)（上海2009年4月新增就業(yè)崗位比上月下降45%）及失

3、業(yè)率步步高攀。穩(wěn)定和促進(jìn)就業(yè)對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、民生發(fā)展和社會(huì)和諧至關(guān)重要。面對(duì)現(xiàn)實(shí)，如何有效利用失業(yè)保險(xiǎn)這一重要機(jī)制，在保障失業(yè)人員基本生活的同時(shí)，充分發(fā)揮預(yù)防失業(yè)、促進(jìn)就業(yè)方面的其作用，是當(dāng)前化解失業(yè)危機(jī)、擴(kuò)大新增就業(yè)數(shù)量及幫扶困難企業(yè)穩(wěn)定就業(yè)崗位的關(guān)鍵。本文以上海失業(yè)保險(xiǎn)制度為研究對(duì)象，通過對(duì)現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度三大功能具體實(shí)效的考察，查找存在的主要問題，并提出相應(yīng)的對(duì)策。        二、上海市失業(yè)保險(xiǎn)制度存在的主要問題        上海市失業(yè)保險(xiǎn)辦法頒

4、布于1999年，至今已有十年之久，很多規(guī)定已明顯老化，難以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要，已阻礙了其失業(yè)保險(xiǎn)功能的發(fā)揮，所以，應(yīng)盡快重新修訂。        （一）現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)難以保障失業(yè)人員的基本生活        失業(yè)保險(xiǎn)最基本的功能是為失業(yè)者及其家庭提供基本生活保障，但目前失業(yè)保險(xiǎn)根本無法達(dá)到這一要求，表現(xiàn)在兩方面：一是覆蓋范圍有限，使相當(dāng)部分人員失業(yè)后陷入無保障的窘困境遇；二是保障支付標(biāo)準(zhǔn)低難以維持失業(yè)人員基本生活。   

5、0;    1.保險(xiǎn)覆蓋面窄。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2008年上海全市從業(yè)人員為945萬人，其中有511.83萬人參加了失業(yè)保險(xiǎn)，其余433萬人沒有參加，保險(xiǎn)覆蓋率僅達(dá)54%。更為嚴(yán)重的問題是參保人員結(jié)構(gòu)失衡，越是需要失業(yè)保險(xiǎn)庇護(hù)的高風(fēng)險(xiǎn)人群，如靈活就業(yè)者、自由職業(yè)者、個(gè)體工商戶及務(wù)工農(nóng)民等，越是被排除在保障之外。而大量的穩(wěn)定職業(yè)者，如城鎮(zhèn)企事業(yè)單位、國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體的在職職工反而成了受保障的對(duì)象。究其原因，主要與上海市失業(yè)保險(xiǎn)辦法規(guī)定失業(yè)保險(xiǎn)僅適用于“城鎮(zhèn)企業(yè)、國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)的其他單位及其在職職工”有關(guān)。這種規(guī)定顯然已脫離現(xiàn)實(shí)需要，根本

6、無法適應(yīng)目前就業(yè)方式多樣化的格局，違背了失業(yè)保險(xiǎn)化解勞動(dòng)者失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的初衷。        2.保險(xiǎn)待遇低。主要是保險(xiǎn)月付標(biāo)準(zhǔn)偏低。一方面，表現(xiàn)為失業(yè)保險(xiǎn)最低月付標(biāo)準(zhǔn)與最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)過于接近（前者為435元月，后者為420元月，具體見表1），沒有體現(xiàn)參保人的保險(xiǎn)權(quán)益，一定程度上混淆了“保險(xiǎn)”與“救助”、“基本生活標(biāo)準(zhǔn)”與“最低生活標(biāo)準(zhǔn)”的區(qū)別。另一方面，失業(yè)保險(xiǎn)最高月付標(biāo)準(zhǔn)占最低工資的比例偏低，前者目前為600元，后者為960元，占后者的比例為63%，低于河南、北京等省市80%的比例。導(dǎo)致支付標(biāo)準(zhǔn)偏低的原因在于給付額不以失業(yè)

7、者失業(yè)前的工資收入為依據(jù)，而繳費(fèi)則是按失業(yè)前工資收入收取，從而使參保者的給付權(quán)利與繳費(fèi)義務(wù)相脫節(jié)，這種做法也違背了國(guó)際勞工組織促進(jìn)就業(yè)和失業(yè)保護(hù)公報(bào)（1988）中失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)如果參照工資收入確定，那么失業(yè)保險(xiǎn)金也應(yīng)參照失業(yè)前工資標(biāo)準(zhǔn)確定的原則。同時(shí)，給付標(biāo)準(zhǔn)的確定僅考慮繳費(fèi)年限和年齡兩因素，不考慮家庭的實(shí)際困難，對(duì)疾病、殘障、多子女等弱勢(shì)家庭不夠公平。        （二）現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)制度客觀上阻礙了失業(yè)者的再就業(yè)        1.保險(xiǎn)支付期限過長(zhǎng)。上海

8、市失業(yè)保險(xiǎn)辦法規(guī)定參保者繳費(fèi)滿一年的，即可享受兩年的失業(yè)保險(xiǎn)期（見表1），這一時(shí)間大大長(zhǎng)于國(guó)際勞工組織44號(hào)公約規(guī)定的失業(yè)保險(xiǎn)給付期限不應(yīng)低于156個(gè)工作日（相當(dāng)于半年內(nèi)）的標(biāo)準(zhǔn)，也長(zhǎng)于世界上很多國(guó)家執(zhí)行的一年期的標(biāo)準(zhǔn)。為照顧大齡失業(yè)人員，上海還規(guī)定距法定退休年齡不足2年的失業(yè)人員，在領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金期滿后，可以申請(qǐng)繼續(xù)領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金到法定退休年齡，從而使保障期限在兩年的基礎(chǔ)上又翻了一番，達(dá)到四年。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2008年末全市領(lǐng)取兩年失業(yè)保險(xiǎn)金人數(shù)為9.8萬，占領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)總?cè)藬?shù)13.98萬人的70%。領(lǐng)取四年保險(xiǎn)金的人數(shù)為2.98萬人，占領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)總?cè)藬?shù)的21%。失業(yè)保險(xiǎn)金支付正在呈現(xiàn)長(zhǎng)期化趨勢(shì)

9、，相當(dāng)部分失業(yè)者依賴性加大。此外，上海市將兩年期的保險(xiǎn)金分為兩段進(jìn)行支付，第二年在第一年支付標(biāo)準(zhǔn)上遞減20%，但不得低于最低支付標(biāo)準(zhǔn)（延長(zhǎng)期內(nèi)統(tǒng)一按最低失業(yè)金435元支付，詳情見表1）。從制度設(shè)計(jì)可以看出，決策部門希望隨支付期增加，降低支付標(biāo)準(zhǔn)以刺激就業(yè)的意識(shí)明顯，但一年的調(diào)整期太長(zhǎng)，對(duì)就業(yè)的激勵(lì)效應(yīng)不大。        2.基金支出安排不當(dāng)。首先，基金用于促進(jìn)參保失業(yè)者再就業(yè)的專屬性不強(qiáng)。保險(xiǎn)基金作為參保者的共同基金，應(yīng)體現(xiàn)“誰參保誰受益”的原則。但目前基金的使用口徑過寬，往往不加區(qū)別地用于全體失業(yè)者，不僅損害參保者的利益

10、，而且也削弱了基金對(duì)參保者職業(yè)培訓(xùn)及自主創(chuàng)業(yè)的扶持力度?；鹩糜诖龠M(jìn)就業(yè)是必然的，但應(yīng)區(qū)分基金的性質(zhì)和使用范圍，不能將基金用于非參保者。對(duì)非參保人員的就業(yè)安排，應(yīng)由一般性財(cái)政資金來承擔(dān)。其次，出臺(tái)的措施收效不大。即便是用于促進(jìn)就業(yè)，如2008年上海出臺(tái)了關(guān)于進(jìn)一步鼓勵(lì)扶持本市大齡失業(yè)人員自謀職業(yè)的補(bǔ)充意見及關(guān)于對(duì)本市就業(yè)困難人員實(shí)現(xiàn)靈活就業(yè)后給予社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼的補(bǔ)充通知等一系列政策措施，取得了一定效果，領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)較上年末減少0.94萬人。但由于受補(bǔ)貼的對(duì)象、金額局限，這些措施沒能從根本上優(yōu)化就業(yè)結(jié)構(gòu)和提高就業(yè)者綜合能力，所以盡管出臺(tái)的措施不少，但是收效不大。最后，醫(yī)療補(bǔ)助支出失控。根

11、據(jù)失業(yè)保險(xiǎn)辦法，參保人失業(yè)期間發(fā)生的診療費(fèi)可以報(bào)銷70%，該規(guī)定作為一種補(bǔ)充給付，有助于減輕失業(yè)者的醫(yī)療負(fù)擔(dān)，促進(jìn)再就業(yè)的實(shí)現(xiàn)。但由于報(bào)銷制度存在缺陷，報(bào)銷審核人員很難對(duì)醫(yī)療賬單一一進(jìn)行核實(shí)，所以導(dǎo)致“一人參保，全家報(bào)銷”，耗損失業(yè)基金的同時(shí)，使失業(yè)人員的醫(yī)保待遇過高造成對(duì)在職職工的不公平。        （三）失業(yè)保險(xiǎn)預(yù)防失業(yè)功能長(zhǎng)期被忽視        預(yù)防失業(yè)是失業(yè)保險(xiǎn)制度運(yùn)轉(zhuǎn)中最薄弱的環(huán)節(jié)，相比較保障基本生活和促進(jìn)就業(yè)兩大功能來說，此項(xiàng)工作一直未受

12、到重視。上海市失業(yè)保險(xiǎn)基金支出項(xiàng)目安排中，沒有單列出具體的支出情況，也沒有預(yù)防性措施安排出臺(tái)。導(dǎo)致此次金融危機(jī)中，由于預(yù)防失業(yè)政策措施缺位導(dǎo)致大量在崗職工轉(zhuǎn)為失業(yè)，這說明預(yù)防失業(yè)比事后促進(jìn)就業(yè)更有意義，也更能化解失業(yè)的危害。        三、完善上海失業(yè)保險(xiǎn)制度的思考        化解金融危機(jī)、經(jīng)濟(jì)下滑、企業(yè)減產(chǎn)及破產(chǎn)等對(duì)就業(yè)的沖擊，必須立足于完善失業(yè)保險(xiǎn)制度，相應(yīng)的改革對(duì)策都應(yīng)圍繞如何發(fā)揮三大功能做文章。    

13、;    （一）把握擴(kuò)面重點(diǎn)，盡量吸納失業(yè)高危人群參保        當(dāng)前，解決失業(yè)保險(xiǎn)的參保率低這一問題的關(guān)鍵是如何調(diào)整參保者結(jié)構(gòu)失衡問題，把握好擴(kuò)面重點(diǎn)。目前，應(yīng)從失業(yè)高風(fēng)險(xiǎn)人群抓起，近期先將中小企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)在崗未參保員工、靈活就業(yè)人員、個(gè)體勞動(dòng)者以及農(nóng)民合同制工人等吸納進(jìn)失業(yè)保障人員范疇中，增強(qiáng)這部分人群抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，使其不至于遭遇失業(yè)后陷入生活無保障的困境中。長(zhǎng)期來看，應(yīng)循序漸進(jìn)，逐步將全部就業(yè)者納入保障范圍。      &

14、#160; （二）適當(dāng)提高保險(xiǎn)支付標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范保險(xiǎn)金標(biāo)準(zhǔn)        針對(duì)現(xiàn)行失業(yè)保險(xiǎn)金偏低的現(xiàn)狀，結(jié)合國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)內(nèi)其他省市的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該適當(dāng)提高保險(xiǎn)待遇，使最高支付標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到最低工資標(biāo)準(zhǔn)的80%，即768元月，最低支付標(biāo)準(zhǔn)調(diào)至571元/月，相當(dāng)于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的1.36倍。在保證參保人基本生活需要的同時(shí)，又能區(qū)別于低保和最低工資標(biāo)準(zhǔn)，尊重參保權(quán)益和在崗職工的勞動(dòng)權(quán)益。同時(shí)，依據(jù)下面的兩條標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范保險(xiǎn)金的確定：        第一，保險(xiǎn)金的確定應(yīng)綜合考慮

15、繳費(fèi)工資、繳費(fèi)年限、失業(yè)者年齡、參與職業(yè)培訓(xùn)情況及家庭負(fù)擔(dān)等因素。一般地，繳費(fèi)越多，繳費(fèi)年限越長(zhǎng)、年齡越大、保險(xiǎn)待遇應(yīng)越高。其中，最主要的還是應(yīng)使支付標(biāo)準(zhǔn)與繳費(fèi)工資相掛鉤。國(guó)際勞工組織促進(jìn)就業(yè)和失業(yè)保護(hù)公報(bào)中規(guī)定，當(dāng)參保人的繳費(fèi)基數(shù)為過去收入時(shí)，失業(yè)津貼不應(yīng)低于參保者費(fèi)基的50%，當(dāng)不以過去收入作為費(fèi)基時(shí)，失業(yè)津貼不應(yīng)低于法定最低工資50%。上海市失業(yè)保險(xiǎn)繳費(fèi)以過去工資為費(fèi)基，支付時(shí)卻不以費(fèi)基為依據(jù)，而是以最低工資為依據(jù)的做法顯然與勞工組織的規(guī)定相悖，所以，應(yīng)盡快調(diào)整以合乎國(guó)際慣例和維護(hù)參保者的權(quán)益。此外，保險(xiǎn)待遇支付不宜“均一化”，應(yīng)考慮家庭實(shí)際經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，對(duì)疾病、殘疾、多子女等困難家庭適當(dāng)傾

16、斜，如可以根據(jù)困難程度，分別給予相當(dāng)于最低工資標(biāo)準(zhǔn)5%10%的附加。        第二，建立失業(yè)保險(xiǎn)金與最低工資和最低生活補(bǔ)貼之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。現(xiàn)實(shí)中，失業(yè)保險(xiǎn)金調(diào)整往往滯后于最低工資和最低生活保障線的調(diào)整，損害參保者的權(quán)益，所以，應(yīng)建立三者間的聯(lián)動(dòng)調(diào)整機(jī)制，使三者同步調(diào)整。如當(dāng)?shù)捅＞€從目前420元變動(dòng)為450元時(shí)，根據(jù)1.36倍原則，失業(yè)津貼下限自動(dòng)調(diào)整為612元；當(dāng)最低工資增加為1000元時(shí)，失業(yè)保險(xiǎn)給付上限按80%原則增加為800元。       

17、（三）逐步縮短保險(xiǎn)支付期，拉大支付期內(nèi)各分段間的保險(xiǎn)待遇差距        我國(guó)現(xiàn)行的兩年保險(xiǎn)期確實(shí)過長(zhǎng)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，縮短以符合國(guó)際通行慣例是必然的。但鑒于目前就業(yè)形勢(shì)不容樂觀，就業(yè)激勵(lì)效應(yīng)空間有限，立即將實(shí)施了十年之久的保障期為兩年縮短為一年，將加大社會(huì)的就業(yè)壓力，冗員增加，現(xiàn)實(shí)操作性不強(qiáng)。所以只能在長(zhǎng)期內(nèi)，隨著就業(yè)壓力趨緩逐步改革。目前，應(yīng)考慮通過增設(shè)失業(yè)救助的形式解決。在維持兩年支付期不變的基礎(chǔ)上，將第三年和第四年改為領(lǐng)取失業(yè)救助。從而達(dá)到縮短支付期有利于改革兩年期保險(xiǎn)的目的。失業(yè)救助的給付標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)略高于低保標(biāo)準(zhǔn)而低于失

18、業(yè)保險(xiǎn)的最低支付標(biāo)準(zhǔn)，一般定為失業(yè)保險(xiǎn)期內(nèi)最后一個(gè)月付額的70%，既區(qū)別于失業(yè)保險(xiǎn)待遇，又體現(xiàn)失業(yè)救助仍是失業(yè)保險(xiǎn)待遇的延續(xù)，它的對(duì)象仍是勞動(dòng)者，救助水平應(yīng)略高于低保標(biāo)準(zhǔn)。        同時(shí)，拉大支付期內(nèi)各分段間的保險(xiǎn)待遇差距以激勵(lì)就業(yè)。主要體現(xiàn)在兩方面，一是將現(xiàn)行的兩年期支付額一年調(diào)整一次，在維持兩年支付期不變的基礎(chǔ)上，調(diào)整期變?yōu)榘肽暌淮?。即從原來的二分段支付改為四分段支付；二是支付額隨時(shí)間每增加半年就相應(yīng)遞減，遞減幅度分別為最高支付額基礎(chǔ)上的5%、10%和15%。以繳費(fèi)年限大于25年為例，在第7-12月支付標(biāo)準(zhǔn)變?yōu)?6

19、8×（1-5%）730，第13-18月支付標(biāo)準(zhǔn)變?yōu)?68×（1-10%）691，余下的以此類推。各分段的支付標(biāo)準(zhǔn)具體見表2所示。        （四）嚴(yán)格基金使用，把規(guī)范支出作為改進(jìn)重點(diǎn)        失業(yè)保險(xiǎn)功能的實(shí)現(xiàn)有賴于保險(xiǎn)基金的有效使用，所以應(yīng)將基金的規(guī)范支出提高到更原則的位置上來看待，現(xiàn)階段規(guī)范基金支出可從以下兩方面入手：        1.嚴(yán)守“?？顚Ｈ藢?/p>

20、用”。重視“專人”的權(quán)益，避免基金濫用和挪用，是目前需要改進(jìn)的重點(diǎn)，即失業(yè)保險(xiǎn)基金只能用于參保者身上，并且是按時(shí)足額繳納保險(xiǎn)費(fèi)的參保者，才有資格享受失業(yè)保險(xiǎn)基金的全部待遇。不分對(duì)象，讓沒有繳費(fèi)且不是參保者的人也一起享用保險(xiǎn)基金，實(shí)際是對(duì)參保者共同利益的侵害，必須盡快加以制止。嚴(yán)守“?？顚Ｈ藢Ｓ谩?，有利于規(guī)范基金支出范圍，更有利于基金的使用效率和保障功能的實(shí)現(xiàn)。        2.合理調(diào)配支出結(jié)構(gòu)。調(diào)整現(xiàn)有支出結(jié)構(gòu)，使基金支出更符合政策要求和現(xiàn)實(shí)需要，使有限的資源能發(fā)揮更大的效用。調(diào)整應(yīng)做到“收放結(jié)合”，有的要擴(kuò)大基金支出，如

21、失業(yè)預(yù)防、創(chuàng)業(yè)扶植等就要加大資金支持力度，對(duì)困難的中小企業(yè)提供穩(wěn)定崗位所需的小額貸款等等；有的則要控制支出，如醫(yī)療費(fèi)報(bào)銷要立足于完善制度建設(shè)。總之，要重視基金支出結(jié)構(gòu)的調(diào)配，不浪費(fèi)寶貴資源，同時(shí)又能更好地發(fā)揮基金的應(yīng)有作用。        （五）建立失業(yè)預(yù)防制度，強(qiáng)化政府與企業(yè)的社會(huì)責(zé)任        首先，政府部門應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變觀念，樹立失業(yè)預(yù)防為先的思想，盡快將預(yù)防失業(yè)提上工作日程。其次，建立健全失業(yè)監(jiān)控制度，做好失業(yè)情況調(diào)查、統(tǒng)計(jì)、分析、預(yù)警和報(bào)告等一系列工作，為失業(yè)預(yù)防工作的開展打好基礎(chǔ)，同時(shí)為有關(guān)部門正確制定失業(yè)調(diào)控政策和經(jīng)濟(jì)扶持政策提供決策依據(jù)與支持。再次，采取有針對(duì)性的措施，既督促企業(yè)承擔(dān)必要的社會(huì)責(zé)任，同時(shí)又要幫助企業(yè)穩(wěn)定崗位。如試行浮動(dòng)費(fèi)率，防止企業(yè)惡意解雇員工，將責(zé)任任意推向社會(huì)。所謂浮動(dòng)費(fèi)率，即在法定費(fèi)率的基礎(chǔ)上，根據(jù)企業(yè)解雇發(fā)生率的高低，最終確定其應(yīng)繳的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率，解雇多費(fèi)率就高，應(yīng)繳失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)就多，反之就少。如果企業(yè)在2-3年內(nèi)不