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1、試論實行分權(quán)型教育行政體制的影響因素試論實行分權(quán)型教育行政體制的影響因素張楠陜西師范大學教育學院，西安 710062 摘要教育行政體制是國家行政體制的一個分支， 教育行政體制的類型受政治、 經(jīng)濟及文化的影響。分權(quán)型教育行政體制在政治上受國體、 政體、歷史背景和多中心的權(quán)力主體 影響；在經(jīng)濟上，教育經(jīng)費來源和市場機制等因素可加速教育分權(quán)的進程。目前，基于國家的民族性、 歷史文化、 社會和民眾對教育需求的不斷增長以 及對教育管理的高度關(guān)注，使得越來越多的國家選擇分權(quán)型教育行政體制。通過分權(quán)的形式可避免集權(quán)和壟斷，提高管理質(zhì)量和效率，優(yōu)化資源配置， 增強社會參與度，調(diào)動地方辦教育的積極性，等等。關(guān)鍵

2、詞分權(quán)；教育行政體制；因素中圖分類號 40文獻標志碼文章編號 1002-0845201912-0015-03 教育行政體制是指教育行政權(quán)力的確立與劃分、 教育行政機構(gòu)的設(shè)置、 各級 教育行政部門間的隸屬關(guān)系等方面的基本制度。這些制度所反映的問題歸根結(jié)底也就是采用什么樣的方式管理教育的問 題。由于影響一個國家教育行政體制的因素包括政治、 經(jīng)濟、文化等多方面， 因 此各國教育管理的方式和特點也各不相同。依據(jù)教育行政權(quán)力的分配特點可將教育行政管理體制分為中央集權(quán)制、 地方 分權(quán)制和中央與地方合作制三種類型。伴隨著官僚科層組織管理弊端的暴露以及治理理論、 公共選擇理論、 新自由 主義理論等教育分權(quán)理論

3、的出現(xiàn)， 一些國家相繼進行了教育體制的重構(gòu)， 其核心 便是分權(quán)。分權(quán)型教育行政體制又稱教育的地方分權(quán)制， 是中央政府將教育的行政權(quán)力 部分交由地方政府、 由其在管轄范圍內(nèi)對教育事務(wù)進行處理的一種管理體制， 而中央政府則起監(jiān)督和輔助的作用與中央集權(quán)制不同，分權(quán)型教育行政體制有以下特點 1 在中央一級不設(shè)教育 部，即使設(shè)置其權(quán)力也十分有限。2 課程的設(shè)置、教材的選擇、教師資格的認定等基本教育事項由地方政府規(guī) 定，中央不做統(tǒng)一要求。3 關(guān)于教育的基本法律由地方制定。4 教育經(jīng)費主要由地方承擔。分權(quán)型教育體制的優(yōu)勢顯而易見， 如可避免集權(quán)和壟斷， 提高管理質(zhì)量和效 率，優(yōu)化資源配置，增強社會參與度，調(diào)

4、動地方辦教育的積極性，等等。因此，美國、加拿大、英國實行了分權(quán)型教育行政體制。 那么，實行分權(quán)型教育行政體制的影響因素有哪些？筆者在此略述如下一、政治因素1國體和政體的影響國家的性質(zhì)即稱為國體， 它表明社會各階級在國家中所處的地位， 其中統(tǒng)治 階級的性質(zhì)決定著國家的性質(zhì)。政體是指國家政權(quán)的組織形式， 即統(tǒng)治階級采取何種形式來組織自己的政權(quán) 機構(gòu)。教育行政體制的性質(zhì)受到國家行政體制的制約和影響， 因此國家行政體制的 運行方式直接決定了教育行政體制的模式。如果一個國家采取專制君主制政體， 則其教育行政體制必然帶有極強的集權(quán)、 官僚和專制的色彩；如果國家采取民主共和制，教育則在其民主意識的制約下，

5、一般采取地方分權(quán)型的教育行政體制。如美國的權(quán)力在縱向上采用聯(lián)邦制， 即以成文憲法劃分聯(lián)邦與分子邦的權(quán)力。 聯(lián)邦與州的權(quán)力界定明確， 美國聯(lián)邦憲法修正案第十條規(guī)定凡本憲法未授予 聯(lián)邦而又未禁止各州行使的權(quán)限，分別保留給各州人民。在美國， 各個州都有州憲法， 地方政府的結(jié)構(gòu)和權(quán)力由州憲法確立， 但不得 與聯(lián)邦憲法相違背，因此，州的自主權(quán)相對較大。與此同時， 美國的權(quán)力配置在橫向上采取行政、 立法、司法三權(quán)完全分開互 相牽制的模式，以憲法負責統(tǒng)合之責這三種權(quán)力，分別由政府、議會、法院獨立行使并相互制衡。教育行政屬于國家行政的一個分支， 美國的三權(quán)分立聯(lián)邦制直接決定了教育 行政體制上的分權(quán)制。它采取三

6、級即聯(lián)邦政府一州政府一學區(qū)教育行政管理體制。在美國的憲法中并未明確提及教育， 因此美國教育行政管理權(quán)不在聯(lián)邦政府， 而在各州及各級地方政府或私人機構(gòu)。美國聯(lián)邦政府教育部的職權(quán)是十分有限的， 其主要職責是按國會意圖向各州 分配教育撥款以及向美國國內(nèi)學生提供獎學金等。美國各州設(shè)有州督學或教育廳長， 負責制定全州的教育政策， 并領(lǐng)導所屬機 構(gòu)在州內(nèi)貫徹這些政策。私立大學由主辦大學的機構(gòu)遴選的校董會掌管行政權(quán)； 公立大學校董會對決 定本校的方針和各項規(guī)定也有很大的自主權(quán)。由此可以看出，美國采取分權(quán)型教育行政體制是由其國體和政體性質(zhì)決定的。2政治歷史背景的影響一個國家教育行政體制受其政治體制的影響， 而

7、政治體制又因其政治歷史背 景的不同而不同。一般而言，政治歷史相對簡單和建國前權(quán)力分散的國家選擇分權(quán)型行政體制 的可能性較大，如美國和加拿大等。15 世紀初，法國和英國探險家航行于北美水域沿岸，發(fā)現(xiàn)了北美大陸。 隨后英法兩國在北美建立殖民地，直到 1776 年美國才正式建國。 而加拿大到 1931 年才成為英聯(lián)邦成員，其自治權(quán)才得到英國政府的正式承 認，享有與英國同等的權(quán)利，成為了一個獨立的國家。比起古老的四大文明古國或是老牌的歐洲國家， 如英國和法國， 美國和加拿 大的歷史都顯得十分簡單。歷史的短暫使這些國家在建立的初期不用過多地考慮歷史矛盾， 它們可以快 速地移植當時較為先進的政治體制， 而

8、新體制的實施阻力也相對較少， 不會因太 多守舊勢力的阻撓而中斷，革新的力度也相對較大。與此同時，美、加兩國在建國前都處于分割、被殖民的狀態(tài)，殖民地一般實 施分而治之的政策。因此，受殖民國家政治思想的影響， 權(quán)力由地區(qū)掌控， 形成了權(quán)力的地區(qū)分 割，導致了最后聯(lián)邦體制和分權(quán)型行政體制的形成。在統(tǒng)一的聯(lián)邦國家形成前， 州的權(quán)力十分強大且根深蒂固， 即使后來建立了 統(tǒng)一的國家， 州權(quán)力受到一定的約束， 但是州的產(chǎn)生先于國家， 因此重視州權(quán)力 的重要性的習慣被延續(xù)下來。教育權(quán)力是行政權(quán)力的一方面， 因此教育行政權(quán)也主要由州政府掌控， 分權(quán) 型教育行政體制隨之建立。3權(quán)力的多中心趨勢的影響 伴隨著官僚科

9、層組織管理弊端的暴露， 政府不能僅僅依靠集權(quán)和壟斷的方法 來保有對權(quán)力的操控， 這樣不僅不利于資源的優(yōu)化配置， 更導致了管理的低質(zhì)和 低效。因此依照治理理論，政府應(yīng)主動改變其與地方的關(guān)系， 積極向地方下放權(quán)力， 使地方擔負更多的職能和責任來管理地區(qū)事務(wù)。同時還應(yīng)加強政府同社會之間的合作， 引導全民參與管理和監(jiān)督， 這就是各 國管理體制改革的趨勢。教育的分權(quán)是在政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)上實現(xiàn)的， 它與政府職能的下放與轉(zhuǎn)變 關(guān)系密切。政府采取分權(quán)型教育行政體制是將公共教育權(quán)力在政府、 市場、 社會、學校 之間大范圍的轉(zhuǎn)移。政府通過對權(quán)力的分化， 實現(xiàn)了權(quán)力在不同主體間的遷移， 形成了權(quán)力的多 中心特點。

10、政府將權(quán)力交由社會團體或?qū)W校， 從而實現(xiàn)了社會各階層、 辦學主體對教育 行政的管理。將教育這一貼近民眾的事務(wù)交由與其休戚相關(guān)的組織、階層來運作和管理， 也更能體現(xiàn)教育主體對教育的需求，實現(xiàn)教育主體的權(quán)力。除此之外，權(quán)力的多中心還體現(xiàn)在各政府行政機關(guān)之間的權(quán)力分化上。 人事部門負責師資聘任的管理， 教育部門負責招生的管理， 財政部門負責教育資金資源的管理，等等這種權(quán)力分化也勢必促進教育行政管理的分權(quán)， 因為只有分權(quán)才能充分考慮 各地區(qū)現(xiàn)狀的差異，才能因地制宜，從而推進教育的全面發(fā)展。二、經(jīng)濟和管理因素1教育經(jīng)費來源的影響 一個國家選擇何種教育管理體制與其教育經(jīng)費的來源有直接關(guān)系， 選擇分權(quán) 型教

11、育行政體制的國家其教育經(jīng)費的來源大多是地方稅收、 社會團體組織出資和 個人捐贈等，只有較少部分來原于中央政府。教育經(jīng)費的地方性決定了教育管理的分權(quán)性。 因為出資團體或個人總是希望管理的職能能夠掌控在自己信賴的管理者手 中，這樣才能更好地貫徹出資方的辦學理念，并對資金的使用進行嚴格監(jiān)督。如果地方出資而中央管理， 那么出資機構(gòu)的積極性將會受挫， 對經(jīng)費來源的 持續(xù)性和數(shù)量都會有很大的影響。如美國，其學校的教育經(jīng)費主要來自于地方稅收， 而聯(lián)邦政府的補貼所占份 額很小，州和地方的教育經(jīng)費投入占 90 以上。1867 年，美國在內(nèi)政部中設(shè)教育總署，負責調(diào)查、統(tǒng)計和傳達各州的教育 情況，分撥教育經(jīng)費， 負

12、責特殊地區(qū)的教育事業(yè)， 但它對各州的教育事務(wù)無法定 約束力。各州的教育委員會、下屬的地方學區(qū)委員會和基層學區(qū)委員會仍然分別掌握 著各地的教育大權(quán)， 如發(fā)展計劃、 經(jīng)費分撥等， 使分權(quán)型的教育行政體制因此得 以延續(xù)。2市場機制進入的影響伴隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展， 市場機制不僅僅作用于經(jīng)濟領(lǐng)域， 同樣也作用于公 共教育領(lǐng)域。傳統(tǒng)的官僚集權(quán)管理體制已經(jīng)不是唯一進行管理的方式， 它逐步被市場導向 型管理體制所替代。教育過程也可以被看成是一種生產(chǎn)過程， 其產(chǎn)品就是學生， 學生在校學習過 程就是產(chǎn)品的加工過程。伴隨社會發(fā)展， 學生應(yīng)具有怎樣的素質(zhì)不僅由學生自己來選擇， 還由社會市 場發(fā)展來要求和學校教育來約束

13、因此，學生需要根據(jù)社會市場環(huán)境有意識地去主動學習， 同時學校和地方也 應(yīng)依據(jù)地方環(huán)境的變化及時調(diào)整教學方法、內(nèi)容和管理策略。在這種情況下，集權(quán)型的教育管理模式就不能很好地掌握地區(qū)市場的差異， 就不利于各地因勢利導，還容易錯失教育的發(fā)展良機。市場機制的引入要求教育權(quán)力下放， 使掌握權(quán)力的各方以市場為導向， 及時 準確地做出分析判斷。而中央政府可以通過補貼、 管制、合作等方式進行間接管理， 使教育管理沿 著國家的意志發(fā)展。由此可見，分權(quán)型的教育行政體制能夠更靈活地發(fā)揮地方政府自主應(yīng)變的能 力，使其更好地適應(yīng)教育發(fā)展的需要。如美國，它在高等教育方面就建立了在市場競爭基礎(chǔ)上的、 適合自己政治和 經(jīng)濟制

14、度的高等教育機制。主要表現(xiàn)為校際之間的人才競爭機制， 以市場為導向的學科專業(yè)設(shè)置與調(diào)整 機制，市場化的就業(yè)機制， 經(jīng)費來源的市場競爭機制， 政府與高校之間的市場調(diào) 控機制，等等。美國分權(quán)型的教育行政管理體制保障了市場機制在教育領(lǐng)域中也可以良好 運行，使得自由競爭在各主體間存在并發(fā)揮積極的作用。三、社會、歷史、文化的因素1國家民族性的影響 民族性對行政體制的制約主要是指一個國家民族歷史的長短、 各民族人數(shù)的 比例以及各民族參與國家管理的程度等，它影響著一個國家的行政管理體制。不同民族地區(qū)，教育要求也不相同。 因此，應(yīng)根據(jù)地方民族特色制定不同的教育管理法律政策， 保障各地區(qū)、 各 民族教育的均衡發(fā)

15、展。在一些實行分權(quán)型行政管理體制的國家， 自建國起， 移民始終未曾停止， 因 此形成多樣性的民族特色。多樣性導致提倡分權(quán)型管理模式。地方分權(quán)可以根據(jù)各民族特點采取不同的管理策略，更好地緩解各方矛盾， 避免中央集權(quán)型管理的統(tǒng)一性。如美國接受的移民比其他任何國家都多，總共有 5000 多萬人，而且現(xiàn)在每 年仍接納近 70 萬人，其移民數(shù)量占到了全球移民總數(shù)的 15。移民的涌入帶來了文化的多樣性， 他們大多為追求解放和自由而來， 因此在 美國民族性格中帶有典型的個人主義和自由主義的特點， 這一特點決定了他們不 愿束縛于集權(quán)，而更傾向于分權(quán)型的地方管理模式。體現(xiàn)在教育上就是地方管理教育，反對聯(lián)邦政府的

16、過多干預(yù)。教育是人民的重要權(quán)力， 民眾更相信地方政府能夠體察其需求， 更好地滿足 他們的要求，更好地促進個人教育的進步。2早期的文化歷史的影響 美國、加拿大等實行分權(quán)型教育行政體制的國家在建國以前都曾是歐洲強國 的殖民地，國家在殖民時期被分而治之，深受殖民國家文化的影響。如法國統(tǒng)治地區(qū)強調(diào)政府的領(lǐng)導和監(jiān)督， 英國統(tǒng)治地區(qū)則強調(diào)地方、 社會機 構(gòu)和個人的作用。因此，依據(jù)統(tǒng)治國家的不同也必然形成了多元的文化特點， 這一特點要求充 分肯定和接受文化的多樣性，在平等和獨立的基礎(chǔ)上發(fā)展各種文化。這一影響反映在教育上就是各地區(qū)教育呈現(xiàn)明顯的區(qū)域性， 不同地區(qū)教育發(fā) 展水平也不盡相同，民眾對教育的要求也千差萬別。在這種情況下建立起統(tǒng)一的國家， 如果強制實行教育集權(quán)管理必然導致教育 的混亂。所以，采取地方分權(quán)型教育管理， 能使地方政府因地制宜， 依據(jù)地方特點管 理教育。因此，文化歷史的多元性對分權(quán)型教育行政體制的選擇也起重要作用。3社會和民眾對教育的需求以及對教育管理的關(guān)注的影響教育的直接消費者是學生或接受教育的家庭， 隨著社會的不斷發(fā)展， 他們對 教育的重視程度與日俱增。受教育主體關(guān)心的不僅僅是如何接受教育的問題， 他們也越來越關(guān)注教育的 質(zhì)量和教育管理的水平與效率等問題。教育管理的發(fā)展必然要關(guān)注受教育主體的需求， 賦予他們