中國行政史 第四章

1、第四章 隋唐的行政管理隋唐的行政管理一、中央政府的行政體制二、地方政府的行政體制三、行政運行與行政監(jiān)督四、行政官員的管理 第一節(jié) 中央政府的行政體制皇權和相權的斗爭一、三省制的定型與調整一、三省制的定型與調整（一）三省分權的共同決策體制隋文帝對國家行政管理體制的調整內容：1、確定了三公不再兼任政府職務的原則；三公均不參加政府機構的活動，只作為獎賞有功之臣的最高榮譽職銜，而且盡量不以公官授人。2、確定了三省之間的分權方式。逐漸形成尚書省掌行政、中書省掌詔令、門下省掌封駁的決策程序。三省職能和運轉程序（隋唐時期的中央集權體制）中書省：草擬、頒布詔令；門下?。簩徍嗣睿簧袝。簣?zhí)行命令。特點：三省長

2、官都是宰相，分割相權；三省互相牽制和監(jiān)督。作用：分散相權、合作牽制、強化皇權、提高效率（二）二省執(zhí)要、尚書奉行體制唐朝對隋朝制度的進一步調整的內容：1、自唐太宗起，壓抑尚書省的地位，使之變成完全奉行機構，（簡述唐朝統(tǒng)治者針對尚書省權力過大所采取的措施。）（1）將宰相議事之所從尚書都省搬出，致使尚書省地位驟降。（2）剝奪尚書仆射的決策參與權，規(guī)定尚書仆射如不加“同三品”、“同平章事”便不能充當宰相，使尚書省長官更喪失宰相的資格，尚書省完全成為奉行機構，（3）尚書省內部進行權力調整，以架空尚書省長官的行政權.2、提高中書、門下兩省的地位。（1）將宰相議事之所遷往門下省，并改稱政事堂，后又遷往中書省

3、，此舉提高中書、門下的地位；（2）擴大了中書、門下兩省的職權，中書舍人對口處理尚書六部來文，并負責提出處理意見，其中兼草擬詔旨的“知制誥”有權封還尚書仆射的進呈文件，并有權參加宰相會議。門下省對皇帝詔敕也可以“涂歸”。（三）中書門下（政事堂）與專制宰相體制政事堂的演變過程：政事堂經(jīng)歷了門下政事堂和中書政事堂兩個階段。唐玄宗將政事堂改稱中書門下。中書門下政事堂與唐初政事堂的不同：1、唐初宰相多為兼職，除三省長官外，還以他官居宰相位，加“參政朝政”、“同中書門下三品”等名目，讓他們進入政事堂分任宰相之事，以削弱三省長官的權力，共同充任兼職宰相。這些宰相上午在朝堂議政，下午回本署辦公。中書門下政事堂

4、則不同，凡掛銜“同三品”或“同平章事”者均為專制宰相，不再在議政之后回本署辦公了。2、中書門下政事堂在正廳之后設吏、樞機、兵、戶、刑五房，對口指揮尚書六部，使宰相的辦事機構逐漸完備，政事堂逐漸從單純的會議場所演變?yōu)橹匾霓k事機構。3、中書門下體制下存在著宰相權力的分散和集中兩種傾向。二、翰林院和樞密院（一）翰林院：（一）翰林院：唐高宗之時，為分宰相之權，出現(xiàn)了北門學士的設置，皇帝選擇一些有文才的人讓他們參與政事，武則天時，新的秘書人員移至宮中，直接承命奏復。到唐玄宗時，設“翰林待詔” 后正式設置翰林學士院，設置，翰林院學士開始具有草詔權，時稱“內相”。翰林學士享有制詔權，使中書門下成為奉行內制

5、的執(zhí)行機構。（二）樞密院：（二）樞密院：樞密使在唐朝是宦官的差遣之職。唐代宗時開始以宦官充任“內樞密使” ，參與國家政務的決策，從此，宦官在制度上被賦予參政的權力?；鹿偻瑫r通過充任神策左右軍中尉而控制了京城的軍權。晚唐，隨著皇權的衰落，宦官權勢隨之煙消云散。三、中央各職能機構（簡述隋唐時，尚書六部與九寺五監(jiān)的關系）（簡述隋唐時，尚書六部與九寺五監(jiān)的關系）六部、九寺、五監(jiān)之間既分工又制衡的關系：六部、九寺、五監(jiān)之間既分工又制衡的關系：1、隋唐中央政府職能部門以尚書六部為主，以諸寺、監(jiān)為輔，形成相互平行，既有分工又制衡的行政職能部門體系。2、從分工上看，六部執(zhí)掌政令，九寺五監(jiān)分管具體事務，兩者之間

6、形成總領和具體分管的關系.3、從制衡上看，六部與諸寺、監(jiān)形成雙層制約關系。六部執(zhí)掌政令而不管具體事務，而具體管理各項事務者又無政令之權，形成一層制約關系。具體分管各項事務的諸寺、監(jiān)要接受六部的指導和監(jiān)督，但諸寺、監(jiān)長官也可以直接聽從皇帝的指示，并對六部指令有不同的看法時可直接上奏皇帝請示，形成又一層制約關系。六部、九寺、五監(jiān)的名稱及職責：六部、九寺、五監(jiān)的名稱及職責：（一）六部二十四司：吏、戶、禮、兵、刑、工分掌人事、財經(jīng)、文教禮儀、軍事、司法監(jiān)察和建設等事宜，是執(zhí)掌政令的重要中央職能部門；（二）九寺五監(jiān)：1、和戶部相關的有太府寺（主管錢幣收支保管）和司農寺（主管糧食收支和保管）；2、和禮部相

7、關的有宗正寺（主管皇族事務）、太常寺（主管祭祀禮儀）、光祿寺（主管膳食供設）、鴻臚寺（主管外交事務）和國子監(jiān)（主管文教事務）；3、和兵部職掌相關的有衛(wèi)尉寺（主管軍器儲備）、太仆寺（主管馬政）、和軍器監(jiān)（主管軍器制作）；4、和刑部職掌相關的有大理寺（主管司法審判）；5、和工部職掌相關的有少府監(jiān)（主管手工業(yè)事務）、將作監(jiān)（主管建筑工程事務）和都水監(jiān)（主管水利事務）。三司：大理寺、刑部、御史臺。是處理重大案件的特別法庭。第二節(jié) 地方政府的行政體制隋唐對前代地方行政體制的調整：1、對地方行政層級進行調整。變州郡縣三級為州（郡）縣二級，在州（郡）上設置監(jiān)察區(qū)的道，以加強中央對全國的行政管理。2、削弱地方

8、政府的自主權。廢除地方官員自辟屬吏的權力，將官員的任免權一律收歸中央。一、道及其它中央派出機構 隋朝時，改州郡縣為州（郡192個）縣，為了能夠控制州郡，又不能威脅和削弱中央集權，有了“道”的設置。 貞觀十年，唐太宗依據(jù)山川形勢分全國為十道，道從此成為比較穩(wěn)定的監(jiān)察區(qū)。但道的職權范圍游移不定，監(jiān)察官名稱變化頻繁。 唐中后期出現(xiàn)藩鎮(zhèn)割據(jù)，節(jié)度使專制一方，其轄區(qū)亦稱道。這種道是由軍事機關演變?yōu)榈胤叫姓C關的。 二、州府領縣制和縣下基層組織州的長官仍稱刺史。唐初，軍民分治，刺史僅負責民政。安史之亂后，刺史多兼軍職，握有軍權。 府設府尹一人為長官，少尹二人為次官。 和前代相比，隋唐縣制變化不大，縣之長官

9、稱令，縣令出缺以資歷淺者代之，稱知縣或知印。唐朝縣下基層行政組織依與縣城距離的不同而有差異。在縣城和近郊，分別設鄰、保、坊三級。較遠的，實行鄰、保、里、鄉(xiāng)四級三、 特殊行政區(qū)的行政體制 羈縻府： 是唐初在周邊少數(shù)民族地區(qū)設置的一種自治性質的地方行政機構。 羈縻府州皆以各地少數(shù)民族首領充任刺史或都督，并允許世襲其職。羈縻府州還有財政上的自主權，但必須受邊境都督和各都督護府的統(tǒng)領。唐中期以后，相繼沖破羈縻府州的束縛而建立起小王國，但附屬于唐朝。第三節(jié) 行政運行與行政監(jiān)督唐玄宗時，編纂了中國最早的獨立而自成體系唐玄宗時，編纂了中國最早的獨立而自成體系的行政法典的行政法典-唐六典唐六典。一、行政決策一

10、、行政決策 唐代行政決策的特點唐代行政決策的特點 體現(xiàn)出群體決策特點的是唐代各種豐富多彩的會議形式： 1、大臣廷議：參加者較多，形式靈活，可以分為皇帝主持的朝會和尚書省集議的方式。 2、宰相以及高級文臣武將參與決策的會議，這類決策會議的參加者較前一種會議形式急劇減少。無論何種形式的會議，最后決策權還是在于皇帝。 詔敕的草擬和頒發(fā)：詔敕的草擬和頒發(fā)： 詔敕的草擬和頒發(fā)有草詔和審詔兩個過程。 草詔有三種程序： 1、由宰相將君相議政結果整理要點，稱為“詞頭”，作為草詔的依據(jù)，中書舍人中負責草詔的“知制誥”據(jù)宰相交下的詞頭負責草詔； 2、皇帝派宦官至中書宣布詔敕要點，中書記錄，稱為“宣底”； 3、皇帝

11、召知制誥入宮面授要點。審詔有四個程序： 1）中書舍人有權封還詞頭； 2）中書舍人如無異議，由中書令、中書侍郎與中書舍人共同簽名送門下審議； 3）門下給事中審議后，如認為不妥，可在稿上涂改奏還中書。 4）經(jīng)門下給事中審議通過的詔書，由侍中、侍郎、給事中共同具名申請交發(fā)尚書省執(zhí)行，經(jīng)皇帝審定認可后正式交尚書省施行。 此四道程序通過的詔書是決策文書形成的規(guī)范形態(tài)，即“外制”詔書形成的過程。諫官在行政決策中的作用及其局限性：諫官侍奉皇帝左右，有權提出不同的意見和建議，在唐代，能否發(fā)揮諫官的的積極性是政治能否清明的關鍵因素之一。唐太宗虛心納諫，誠心求諫，獎勵進諫，造就了歷史上的“貞觀之治”，但很多皇帝難

12、以做到這點?！皟戎苾戎啤保?唐中期，皇帝以翰林學士分宰相權，由翰林學士撰擬的詔書為“內制”。 內制詔書無須規(guī)范程序，而是經(jīng)過皇帝的認可后，直接由禁中下發(fā)執(zhí)行，甚至連印璽也不蓋，但同樣具有法律效力。唐朝決策文書有：冊書、制書、敕三種冊書：立皇后、太子、封諸王所用，竹簡制書：頒布重大行政命令，黃麻紙敕：對具體行政事務的指令性文件，黃麻紙二、行政執(zhí)行唐朝的行政運行已經(jīng)趨于制度化和法律化，比較注重制度在行政管理中的保證作用，各級行政機構和行政官員在執(zhí)行政令方面有嚴格的規(guī)定，必須在律、令、格、式規(guī)定的范圍內執(zhí)行政令。律、令、格、式的內容：1、律是國家的基本法。2、令是依法制定的行政規(guī)則，以詔制的形式頒布

13、；3、格是以敕的形式頒布的具體行政法規(guī)，涉及范圍較為具體，是對律、令的補充。4、式是包含行政細則的文秘程式的辦事章程，行政執(zhí)行中須依式而行。尚書省為落實詔敕所制定的文件稱“符”；政事堂變?yōu)榉钚袡C構后，發(fā)往地方機構的文件稱“堂案”，發(fā)往中央機構的文書稱 “堂貼”。各機關往來商議文書稱 “關”，互通信息的文書稱 “移”，各機關據(jù)尚書省“符”行使職能的文件稱“刺”。這種文件分類反映了行政執(zhí)行上的層次性，保證了執(zhí)行機構各環(huán)節(jié)的貫通。三、行政監(jiān)督隋唐時期，行政監(jiān)督有了新的發(fā)展，表現(xiàn)是（隋唐時行政監(jiān)督的新進展表現(xiàn)在哪些方面？）：1、監(jiān)察機構的逐漸健全和監(jiān)察職責的日益分明。隋朝中央監(jiān)察機構為御史臺、謁者臺和

14、司隸臺。御史臺負責監(jiān)察中央官員；謁者臺官員奉行巡行郡縣；司隸臺則監(jiān)察京畿郡縣。唐朝將隋朝三臺職掌合而為一設御史臺。御史臺以御史大夫和御史中丞為正副長官，下設臺、殿、察三院，臺院是御史臺辦公機構，設侍御史六人，掌糾彈百官，其地位十分顯赫。殿院設中侍御史九人，掌朝儀糾察朝會時百官的儀態(tài)行止，維護朝儀秩序和尊嚴；察院設監(jiān)察御史十人，其職掌為分察和分巡兩項。2、對監(jiān)察官員任用的特殊程序。3、分道巡察和分察尚書制度的確立。監(jiān)察御史奉旨按道巡按州縣，對各地州縣事務實施監(jiān)察，稱分巡。監(jiān)察御史對六部、諸寺等對中央政府職能部門執(zhí)行的政務情況實施監(jiān)督，稱分察。4、參與司法審判。刑 部、大理寺、御史臺5、多種地方監(jiān)

15、察形式的并存。分巡、帶御史銜者總之，唐代行政監(jiān)督在制度上取得了較大的成就，監(jiān)察范圍廣泛，監(jiān)察內容具體，監(jiān)察方式增加，監(jiān)察工作不論從深度上還是廣度上都較前代有明顯的發(fā)展，但封建監(jiān)察機制的本質上講是為皇帝駕馭大臣的工具，實際只是皇帝的私臣和特使，因此，皇帝的素質和態(tài)度以及皇帝是否能真正控制政權是監(jiān)察工作能否有效進行的前提。第四節(jié) 行政官員的管理一、官員的選拔一、官員的選拔1、科舉制度；科舉制：隋朝廢除九品中正制，隋煬帝大業(yè)年間正式開科取士，從此確立科舉制度?？婆e本意是指分科考試選拔人才，士人可不必經(jīng)過薦舉而直接報名參加考試，由國家擇優(yōu)錄取。唐代科舉包括?？坪椭瓶苾纱箢悺３？泼磕攴挚婆e行一次，科目有

16、五十余種，主要有明經(jīng)、進士兩科，唐朝常科考生來源有：生徒和鄉(xiāng)貢。鄉(xiāng)貢是士人向所在州縣“投牌自舉”后，經(jīng)考試合格，由各地按固定名額錄取，并隨各州貢品解送尚書省，故稱“鄉(xiāng)貢”。生徒是京師各官學及州縣官學的學生，經(jīng)考試獲得應科舉考試資格者。唐中期以后，州縣官學衰落，生徒應試者減少。制科是由皇帝親自主持的考試，科目多臨時設置，制科不定期舉行?？婆e考試一般經(jīng)過兩道考試程序，先是州考，再是禮部主持的省試，武則天時又加上殿試。唐代待選士人只要通過了科舉考試，即具備了歷代封建王朝選官制度中的主要內容。2、門蔭、行伍、流外入流、入幕制。門蔭：是為貴族及官員子弟承襲政治特權而設置的制度；行伍（hng w ）：是指

17、士卒通過積累軍功而獲得的低級武職或勛位，然后再積功升遷為官的制度；流外入流：是指九品官以下的各種政府機構辦事員在服務過程中積累年資，并通過考核程序遷轉為正式政府官員的入仕方式；入幕：是充任藩鎮(zhèn)幕府僚屬，若得府主信任，不僅升遷快，且握有實權。科舉制的實行二、官員的任用1、一般任用：吏部銓選官員的標準稱“四制”：即所謂身、言、書、判四條標準，要求入仕者體貌豐偉、言辭大方、書法工整、判詞通順。2、特殊任職-使職差遣（試評析唐代差遣任職法。） ：唐朝任命某官負責處理專門事務，成為差遣。差遣可歸結為“置使”和“檢?！眱纱箢悺！爸檬埂庇挚杉毞郑海?）國家常有之事務，但又不適宜設專官加以管理；（2）為某門事

18、項臨時委任負責人?！爸檬埂?的目的是為了彌補政務管理體制的不足，以增強其機動應變能力?！皺z校（jinjio ）”本是檢查校（jio）閱之意。所謂檢校官是在名義上不授某官職，而在實際上讓其管理某官職應負責的實際政務。差遣具有兩面性：差遣具有兩面性：（1）它是皇帝為控制政權，直接插手國家庶務的一種手段，造成國家庶務管理的隨意性，具有破壞制度的弊端。（2）隨著社會政治、經(jīng)濟的不斷發(fā)展，客觀上也要求統(tǒng)治者用臨時置使、隨意訂補的方法，在保證行政管理體制基本穩(wěn)定的情況下增加整個行政管理體制的應變能力，使職差遣正是在不改變整個行政管理體制的情況下對原體制的進一步完善。三、官員的品階、勛爵制度職事官是指具有實際職務的官員，量才任用。散官是具有官員身份而無實際職務，按資而取。散官品級高于職事官品級者稱“行某官”；散官品級低于職事官品級者稱“守某官”；散官品級和職事官品級相同者稱“兼某官”。 勛是記功的標識，軍人立功，文官積勞均可獲勛位。 爵即爵位，唐爵有九等，用以優(yōu)待宗室和異姓貴族。四、官員的考課吏部主管。 吏部下設考功司具體負責考核事務，其正、副長官郎中和員外郎分別管理京官考核和外官考核。 每年一小考，四年