完善我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的思考

1、完善我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的思考摘要:基于我國現(xiàn)行農(nóng)村土地制度存在的種種缺陷和弊端,學(xué)界對以所有權(quán)和使用權(quán)為核心的農(nóng)村土地制度給予了極大的熱情與關(guān)注,進(jìn)行了許多深入的探討。其中,筆者認(rèn)為農(nóng)村土地的所有權(quán)問題是研究其他問題的基礎(chǔ)。土地的歸屬應(yīng)是制度設(shè)計(jì)的重心。土地權(quán)屬明確才能激發(fā)土地效用的充分發(fā)揮。我國現(xiàn)行關(guān)于農(nóng)村集體土地所有權(quán)的立法尚存在許多缺陷。本文將簡要分析集體土地所有權(quán)制度存在的問題,并提出自己的一些看法與完善建議。一、農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的問題分析(一集體土地所有權(quán)主體虛位我國憲法第10條規(guī)定:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有,宅基地和自留地也

2、屬于集體所有。”該條規(guī)定盡管確認(rèn)了農(nóng)村的土地屬于集體所有,但并沒有明確規(guī)定農(nóng)村土地的具體所有者。民法通則第74條規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn)農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有?！蓖恋毓芾矸ǖ?0條規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng)(鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理。”這是有關(guān)集體土地所有權(quán)主體的最主要

3、的立法。從中可以看出,它們都確認(rèn)集體土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體。1但是,集體是什么?“集體”與其成員間是一種什么樣的關(guān)系?“一般說來,農(nóng)民集體這樣一個集合概念,除非推行全民公決式的管理模式,在所有權(quán)的行使問題上,它往往只有名義和抽象的意義,很難成為實(shí)踐層面上的市場主體?！?因此,這樣法律規(guī)定的農(nóng)民集體所有,實(shí)際上是無人所有。于是法律又規(guī)定了所有權(quán)的行使主體,采用了模糊所有權(quán),強(qiáng)化行使主體的做法。殊不知,實(shí)際的執(zhí)行效果適得其反,“所謂土地集體所有,實(shí)際上成了鄉(xiāng)、村干部的小團(tuán)體所有,有的甚至成為個別鄉(xiāng)、村干部個人所有。在這種情況下,鄉(xiāng)村干部利用土地謀取私利和利用對土地的支配權(quán)欺壓農(nóng)民的現(xiàn)象屢見不鮮

4、。難怪有人說,有些地方的鄉(xiāng)村干部已經(jīng)蛻變成為新一代的地主惡霸,土豪劣紳?！?3這是我國農(nóng)村中大量出現(xiàn)侵犯農(nóng)地現(xiàn)實(shí)使用人利益現(xiàn)象的根本原因。另一方面,也造成了廣大農(nóng)民對土地的疏離感。(二 集體土地所有權(quán)客體范圍不清憲法第10條規(guī)定,城市的土地屬于國家所有,農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于農(nóng)民集體所有。宅基地和自留地、自留山也屬于農(nóng)民集體所有。土地管理法第6條規(guī)定,城市市區(qū)的土地屬于全民所有即國家所有。這一規(guī)定原則上是憲法第10條規(guī)定的具體化。同時(shí),土地管理法實(shí)施條例第3條規(guī)定,農(nóng)村和城市郊區(qū)中依法沒收、征收、征用、征購收歸國有的土地;國家未確定為集體所有的林地、草地、山

5、嶺、荒地、灘涂、沙灘以及其它土地屬于全民所有即國家所有。從上述立法,我們可以得出:對農(nóng)村土地,除了國家的,就是集體的?！暗F(xiàn)行立法并沒有界定,哪些土地是國家的,哪些土地是集體的,更沒有界定哪片土地屬于哪一個集體所有”4.特別是隨著城市的不斷發(fā)展,新設(shè)建制市的不斷涌現(xiàn),老城市區(qū)的不斷擴(kuò)大,新設(shè)建制市的市區(qū)土地是否自然而然地由原集體所有變?yōu)閲宜?同時(shí),建制鎮(zhèn)被法律認(rèn)可為城市范圍,而建制鎮(zhèn)的土地實(shí)際上主要屬于集體所有。即使是我們一般認(rèn)為界定得比較清楚的城市土地,實(shí)際上也是極其模糊的,比如城市市區(qū)范圍內(nèi)存在著一些集體所有的土地。因此,這種模棱兩可、含含糊糊的規(guī)定,導(dǎo)致國家與集體土地所有權(quán)界限不清。

6、同時(shí),各層次集體所有權(quán)之間也客體不明。土地管理法第10條規(guī)定:“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有,由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的,由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的,由鄉(xiāng) (鎮(zhèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！蓖恋爻邪ㄒ灿蓄愃频囊?guī)定。這樣的立法有一個根本的缺陷,即沒有將每一個層次的農(nóng)民集體范圍所擁有的標(biāo)的物或客體物區(qū)分開,而是共同指向同一范圍的土地,即所謂的“三級所有,隊(duì)為基礎(chǔ)”,而此種狀態(tài)既違反了物權(quán)法的“一物一權(quán)”原則,又導(dǎo)致了農(nóng)村各層次集體之間在土地所有權(quán)確權(quán)過程中常發(fā)生權(quán)屬爭議。

7、(三集體土地所有權(quán)權(quán)能缺失民法通則第71條規(guī)定:“財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利?！笨梢?占有、使用、收益、處分是所有權(quán)的主要權(quán)能。但是,農(nóng)民集體土地所有權(quán)卻是一種受嚴(yán)格限制的所有權(quán)。國家對其用途、流轉(zhuǎn)、處置進(jìn)行嚴(yán)格的限制。具體體現(xiàn)在:第一,使用權(quán)能方面,集體土地不能用于產(chǎn)生巨大經(jīng)濟(jì)效益的房地產(chǎn)開發(fā);第二,在收益權(quán)能方面,由于集體土地不能用于房地產(chǎn)開發(fā),而必須先由國家征用轉(zhuǎn)為國家所有后才可轉(zhuǎn)讓,在實(shí)踐中轉(zhuǎn)讓金大大高于征用費(fèi),這就使得本應(yīng)屬于集體土地所有權(quán)的收益權(quán)受到限制。第三,處分權(quán)能,一方面,集體土地不得買賣或以其他形式非法轉(zhuǎn)讓,另一方面國家為公共利益的

8、需要可以對集體土地進(jìn)行征用。5對土地的法律處分本屬于土地所有權(quán)的一項(xiàng)權(quán)能,但集體土地所有權(quán)的處分權(quán)受不得買賣和征用的限制,顯得很不完全。二、農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的完善由上可以看出,我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度存在著十分嚴(yán)重的弊病。集體土地所有權(quán)困境的解決成為了物權(quán)法迫切需要解決的一個重要問題。我國民法學(xué)界提出了多種改造方案,概括起來有以下四種:第一種是廢除農(nóng)村集體土地所有權(quán),實(shí)行土地的國有化。6第二種是廢除農(nóng)村土地的集體所有權(quán),實(shí)行土地的農(nóng)民私有化。第三種是部分取消集體土地所有權(quán),實(shí)行農(nóng)村土地的國家所有、集體所有和農(nóng)民私人所有三者并存或者是集體所有和農(nóng)民私人所有兩者并存的所有制結(jié)構(gòu)。7第四種是

9、主張?jiān)趫?jiān)持集體土地所有權(quán)制度的前提下,完善集體土地所有權(quán),并對相關(guān)制度進(jìn)行改革。8筆者認(rèn)為,在當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)及生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r下,實(shí)行國有化不符合我國的國情,而土地私有亦應(yīng)“慎言”。只有完善農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度才是唯一切實(shí)可行的選擇。“盡管現(xiàn)行立法導(dǎo)致集體土地所有權(quán)模糊和混亂,但是,我國集體土地的實(shí)際占有、支配格局經(jīng)過幾十年的發(fā)展已實(shí)際形成。所以,在具體實(shí)現(xiàn)集體土地所有權(quán)時(shí),應(yīng)當(dāng)考慮歷史上和現(xiàn)實(shí)中的土地占有狀況,確認(rèn)集體土地的事實(shí)主體。”9針對以上提出的集體土地所有權(quán)存在的問題,筆者認(rèn)為可以從以下兩個方面入手對其加以解決: (一 理清集體土地所有權(quán)的客體范圍首先,把現(xiàn)有農(nóng)村集體所有的土地作如下區(qū)

10、分:第一,把直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地確立為村小組范圍內(nèi)的農(nóng)民集體所有。第二,在村一級的集體層面上也應(yīng)存在相應(yīng)的土地,這些土地主要用于公益用途及發(fā)展企業(yè)或其他集體經(jīng)濟(jì)。土地的種類可以依照各村的具體情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而定,原則上基本維持現(xiàn)在村集體組織占用的土地,并合理地預(yù)留一定面積供后續(xù)發(fā)展使用。第三,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上,存在的土地包括:政府機(jī)關(guān)辦公用地,鄉(xiāng)鎮(zhèn)公用事業(yè)、公益事業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。這樣,現(xiàn)有集體土地所有權(quán)的三個層次的客體都已經(jīng)區(qū)分開來。其次,要作好農(nóng)村土地登記工作,明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的權(quán)限范圍。集體土地主要包括兩類,一是農(nóng)地,二是建設(shè)用地。農(nóng)地包括耕地和其他用于種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等生產(chǎn)的

11、土地,以及為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的配套設(shè)施用地,如水渠等。建設(shè)用地指已用于非農(nóng)業(yè)目的的土地,主要包括:宅基地、鄉(xiāng)村企業(yè)用地、鄉(xiāng)村公益事業(yè)用地、鄉(xiāng)村公共設(shè)施用地。集體土地還包括屬于集體所有的“四荒”土地(荒山、荒溝、荒丘、荒灘。當(dāng)前,農(nóng)村土地登記要做好兩方面工作,一是對土地所有權(quán)主體的登記,二是要在認(rèn)真測量的基礎(chǔ)上,明確土地邊界。(二 “新型總有”完善我國集體土地所有權(quán)制度的設(shè)計(jì)所謂“總有”,是指在日耳曼之農(nóng)村公社土地所有制中,將土地之使用、收益權(quán)分配給各家庭,而管理、處分權(quán)則屬公社的一種分割所有權(quán)形態(tài)。10這種分割所有權(quán)形態(tài),其內(nèi)容為質(zhì)的分割,即管理、處分權(quán)屬總有團(tuán)體組織,而各總有成員則僅享有利用、收

12、益權(quán),稱利用所有權(quán)。同時(shí),各總有成員之使用、收益權(quán)與其成員身份有密接關(guān)系,因其身份之得喪而得喪,不得離開其身份而就其權(quán)能為繼承、讓與或處分。因而有極強(qiáng)之團(tuán)體封閉性。本文中所指的“新型總有”則是對傳統(tǒng)日耳曼法的揚(yáng)棄,不再是團(tuán)體的管理處分權(quán)和成員的使用收益權(quán)的簡單相加,而是總有成員通過其集體對物實(shí)現(xiàn)抽象的統(tǒng)一支配。1、新型總有的概念和特征100%回復(fù) 免費(fèi)法律咨詢 3 分鐘 100%回復(fù) 上網(wǎng)找律師 就到中顧法律網(wǎng) 快速專業(yè)解決您的法律問題 文章來源： 文章來源：中顧法律網(wǎng) 新型總有是指一定社區(qū)范圍的居民全體為實(shí)現(xiàn)其共同利益對屬于其集體所有的財(cái)產(chǎn)共同為全面 支配的權(quán)利。這種新型的所有權(quán)關(guān)系具有以下

13、幾個特征：第一，新型總有權(quán)的主體是一定社區(qū)范圍 的居民全體。 而這些人群共同體并不是一個具有獨(dú)立法律人格的法人團(tuán)體， 而是以成員個人為本位 的非法人團(tuán)體，其權(quán)利義務(wù)仍由組成團(tuán)體的全體成員承受，不由個別成員承受，也不由團(tuán)體獨(dú)立承 受。因而其主體仍屬自然人，是自然人以特殊形式群體形式享有所有權(quán)。全體成員都是所有權(quán) 主體，但他們作為新型總有權(quán)主體又不同于其個人所有權(quán)，只有當(dāng)他們結(jié)合為群體，處于群體之中 時(shí)才能享有集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)。 第二， 集體所有的財(cái)產(chǎn)由全體集體成員按照民法基本精神所確定的 平等、自愿、民主、多數(shù)議決的原則統(tǒng)一進(jìn)行最終支配，體現(xiàn)全體成員的共同意志，實(shí)現(xiàn)全體成員 的利益要求。當(dāng)作為多

14、數(shù)人之全體集體成員按照民主的程序形成集體共同意志，做出決策后，由代 表全體成員的集體組織負(fù)責(zé)執(zhí)行。這種負(fù)責(zé)執(zhí)行的團(tuán)體是集體所有權(quán)的管理體。第三，新型總有權(quán) 不可分割。 也就是說作為新型總有權(quán)主體的集體成員不得分割作為集體所有的財(cái)產(chǎn)， 既使其脫退集 體或死亡時(shí)都不發(fā)生對集體財(cái)產(chǎn)的分割。 11正因?yàn)樾滦涂傆袡?quán)的不可分割， 決定了集體所有權(quán)的穩(wěn) 定存在。只要集體組織尚有成員存在，新型總有關(guān)系將永遠(yuǎn)存續(xù)下去。 2、具體的制度設(shè)計(jì) (1新型總有權(quán)主體：各層次農(nóng)民集體即村民小組、村、鄉(xiāng)三級農(nóng)民集體對相應(yīng)的集體財(cái)產(chǎn)以新 型總有的形式享有集體所有權(quán)。新型總有權(quán)人要件有以下兩個：第一，必須是村民小組、村、鄉(xiāng)三

15、級農(nóng)民集體內(nèi)具有農(nóng)村戶籍的成員。如果原集體成員已將戶籍遷出，依法取得城鎮(zhèn)戶口，轉(zhuǎn)為非農(nóng) 戶口，則不得再享有新型總有權(quán)。第二，必須是現(xiàn)存的集體成員。因?yàn)榧w財(cái)產(chǎn)不因成員死亡而被 100%回復(fù) 免費(fèi)法律咨詢 3 分鐘 100%回復(fù) 上網(wǎng)找律師 就到中顧法律網(wǎng) 快速專業(yè)解決您的法律問題 文章來源： 文章來源：中顧法律網(wǎng) 繼承。一旦集體成員死亡或被宣告死亡，便依法喪失所有權(quán)，亦不得為其繼承人繼承，該成員原享 有的新型總有權(quán)消滅。 (2新型總有權(quán)內(nèi)容：第一，管理權(quán)。集體成員對土地實(shí)施所有者的權(quán)利是通過參與管理來實(shí)現(xiàn) 的，而對管理的參與也必須通過對參與者的管理來實(shí)現(xiàn)。12因此，新型總有權(quán)主體對集體土地的管

16、 理權(quán)首先表現(xiàn)為全體成員的民主管理，其次是總有專職管理人的管理。即村民小組、村、鄉(xiāng)三級農(nóng) 民集體成員都有權(quán)參與制定集體土地管理規(guī)則，有權(quán)參與對集體土地的使用、收益、處分的決策， 有權(quán)參與決定具體執(zhí)行機(jī)關(guān)和執(zhí)行人員， 有權(quán)對執(zhí)行機(jī)關(guān)或執(zhí)行人員的執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督， 在平等自愿、 民主決議的基礎(chǔ)上形成共同意志，對土地進(jìn)行最終支配。第二，占有權(quán)。集體土地首先應(yīng)由農(nóng)民集 體即新型總有權(quán)人集體占有， 而集體占有的方式是由集體財(cái)產(chǎn)的管理體占有。 但為了實(shí)現(xiàn)土地的保 值增值，其占有權(quán)主要是與所有權(quán)分離而由他人占有的，包括由新型總有權(quán)人個人占有、集體企業(yè) 占有、 其他經(jīng)濟(jì)組織或個人占有。 第三， 使用權(quán)。 使用權(quán)是

17、所有人對其財(cái)產(chǎn)保持原有狀態(tài)的前提下， 依照其性能和用途加以利用的權(quán)能。 集體土地由農(nóng)民集體依據(jù)新型總有規(guī)則和接受新型總有管理體 管理的前提下對其加以使用。 我國農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)目前實(shí)行的是以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的 雙層經(jīng)營體制。 土地的使用權(quán)能與所有權(quán)分離， 通過承包合同形式融入集體成員享有的土地使用權(quán)。 第四，收益權(quán)。即收取由原物產(chǎn)生出來的新增利益的權(quán)利。正是由于收益權(quán)農(nóng)民集體才將土地的占 有、 使用權(quán)授予他人。 在占有、 使用權(quán)人保有部分收益權(quán)的前提下， 農(nóng)民集體得以分享部分收益權(quán)， 實(shí)現(xiàn)集體利益，新型總有權(quán)人的利益也從中得到實(shí)現(xiàn)。13第五，處分權(quán)。新型總有權(quán)人得以對自己 所有的土地進(jìn)

18、行法律上的處分，決定其命運(yùn)。但基于土地的特殊性質(zhì)，其處分權(quán)受到法律嚴(yán)格的限 制。 比如集體以買賣方式處分其土地所有權(quán)便是法律所不允許的。 但并不能因此而否認(rèn)集體所有權(quán) 100%回復(fù) 免費(fèi)法律咨詢 3 分鐘 100%回復(fù) 上網(wǎng)找律師 就到中顧法律網(wǎng) 快速專業(yè)解決您的法律問題 文章來源： 文章來源：中顧法律網(wǎng) 的處分權(quán)，只能說是不完整的所有權(quán)。在此，筆者特別需要提出的是：這樣對處分權(quán)能的限制是必 要的。 因?yàn)槿粼试S集體土地進(jìn)行自由買賣或轉(zhuǎn)讓， 最后集體土地很有可能流到資金較為雄厚的私人 手里， 而這樣至少會導(dǎo)致兩個不利后果： 其一， 集體土地流失， 農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地問題將日益嚴(yán)重， 農(nóng)民將失去他們

19、最后的保障;其二，土地私有化。因此，筆者認(rèn)為集體土地不允許自由買賣或以其 他形式非法轉(zhuǎn)讓仍應(yīng)堅(jiān)持;立法上可以改善的地方是應(yīng)明確國家征用土地的條件、程序等，以保障 農(nóng)民集體的土地所有權(quán)不受到非法侵害。并且，建議立法提高征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保證集體土地的收 益權(quán)，不能再以犧牲農(nóng)民的利益來保證城市和工業(yè)的發(fā)展。 (3新型總有權(quán)的行使機(jī)制：第一，權(quán)力機(jī)構(gòu)。新型總有權(quán)行使的權(quán)力組織應(yīng)是農(nóng)民集體成員會 議或其代表會議。 集體的重大事項(xiàng)等都必須由村民大會或者村民代表大會討論從而做出決定。 所有 權(quán)的行使一般以全體成員或代表的協(xié)商一致為原則。 但大多數(shù)情況下， 不可能達(dá)到全體成員一致同 意。因此可以按多數(shù)成員的意

20、見形成所有人的意志，比如，可以規(guī)定“經(jīng)村民會議三分之二以上成 員或者三分之二以上村民代表的同意”而作出決策。第二，執(zhí)行機(jī)構(gòu)。集體決策作出后，由全體成 員來共同執(zhí)行是不現(xiàn)實(shí)和不經(jīng)濟(jì)的。所以，必須有相應(yīng)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)來執(zhí)行。新型總有權(quán)的行使依權(quán) 利人的多寡和范圍大小，可以設(shè)立集體土地管理者或管理委員會作為新型總有權(quán)行使的執(zhí)行組織。 首先，在村民小組范圍內(nèi)，由于人數(shù)較少、范圍較小，可以只設(shè)定一名管理者負(fù)責(zé)執(zhí)行，一般由村 民小組長來承擔(dān)。其次，在村一級，由于人數(shù)眾多、范圍較大，應(yīng)由管理委員會來行使。但也要視 實(shí)際情況，決定具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。一般來說，村的范圍不大、集體土地較少的，就無須另設(shè)立專門 的村有集體土地管理委員會，而由村民委員會管理就行了;如果村的范圍較大、