亞太地區(qū)電信政策發(fā)展趨勢(shì)

1、. . . . 從信息電信科技(ICT)之發(fā)展觀察亞太地區(qū)電信政策趨勢(shì)報(bào)告摘要1. 前言1.1 信息電信科技ICT與數(shù)字匯流趨勢(shì)1.2 本文架構(gòu) 2. 政策理論之探討2.1 電信自由化（Liberalisation）2.2 自然獨(dú)占（Monopoly）/寡占與國營2.3 私有化/民營化（Privatisation）與競(jìng)爭(zhēng)性（Competition）2.4 解除管制（Deregulation）與政府的角色3. 亞太地區(qū)主要國家電信政策趨勢(shì)概況3.1 管理性競(jìng)爭(zhēng)（Managed Competition）3.2 我國電信自由化4. 有關(guān)文獻(xiàn)之比較分析整理4.1 電信改革程度4.2 電信改革議題4.3

2、 電信自由化政策對(duì)電子商務(wù)之影響 5. 結(jié)論與建議參考書目附錄報(bào)告摘要在二十一世紀(jì)信息電信科技（Information Communication Technology，ICT）議題中，對(duì)于決定一個(gè)國家競(jìng)爭(zhēng)力之要素而言，科技本身并非決定因素，科技政策與管理才是關(guān)鍵，其中又以可主導(dǎo)知識(shí)經(jīng)濟(jì)的電信產(chǎn)業(yè)與電信部門之發(fā)展為重點(diǎn)。本文就信息電信科技ICT與數(shù)字匯流趨勢(shì)大環(huán)境之沖擊下，針對(duì)亞太地區(qū)電信政策加以探討。首先自電信自由化理論與相關(guān)主題如自然獨(dú)占與國營、私有化民營化與競(jìng)爭(zhēng)性、解除管制與政府之角色等加以討論。其次，再就亞太地區(qū)主要國家電信政策趨勢(shì)概況加以分析，并以學(xué)界所謂的管理性競(jìng)爭(zhēng)（Managed

3、 Competition）與管制性的管理（Regulatory Management）來提供市場(chǎng)導(dǎo)向與自由化政策尚未發(fā)展成熟的亞太地區(qū)可能創(chuàng)造最大效益之論點(diǎn)，同時(shí)概述我國電信自由化狀況，進(jìn)而整理相關(guān)文獻(xiàn)以與比較各國之電信改革度、改革議題、以與電信自由化政策對(duì)電子商務(wù)之影響。最后再加以結(jié)論與提出三大建議：一為發(fā)展本土長(zhǎng)期基礎(chǔ)資料研究收集、沖擊評(píng)估與因應(yīng)整合模式；二為利用國際規(guī)如WTO、OECD、APEC等國際組織發(fā)展，提供國家政策方向與原則；三是建立獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)（Independent Regulators），期能協(xié)助產(chǎn)官學(xué)對(duì)此議題與亞太地區(qū)之發(fā)展能有更進(jìn)一步之了解，進(jìn)而提供我國因應(yīng)信息電信科技

4、ICT變遷趨勢(shì)與電信政策未來之發(fā)展有所幫助。1. 前言1.1 信息電信科技ICT與數(shù)字匯流趨勢(shì)在二十一世紀(jì)信息電信科技（Information Communication Technology，ICT）議題中，對(duì)于決定一個(gè)國家競(jìng)爭(zhēng)力之要素而言，科技本身并非決定因素，科技政策與管理才是關(guān)鍵，其中又以可主導(dǎo)知識(shí)經(jīng)濟(jì)的電信產(chǎn)業(yè)與電信部門之發(fā)展為重點(diǎn)（Kim，2003）。在廣播和電信服務(wù)的匯流、固網(wǎng)和行動(dòng)服務(wù)的匯流，以與因特網(wǎng)成為所有服務(wù)的平臺(tái)，亦即所謂的數(shù)字匯流趨勢(shì)（MOTC，2001）下，不論是全球化、市場(chǎng)與客戶導(dǎo)向，自傳統(tǒng)技術(shù)至連網(wǎng)性（interconnectivity）與互通性（interop

5、erability）等技術(shù)之匯流，或是傳統(tǒng)上各自獨(dú)立的產(chǎn)業(yè)包括電信、傳播與信息整合成所謂的通訊產(chǎn)業(yè)（info-communication industry）（簡(jiǎn)，2003），其語音、影像、數(shù)據(jù)、多媒體、傳播均將因因特網(wǎng)的發(fā)展統(tǒng)合匯整在單一網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上。這個(gè)全球通訊電信的變遷，促使大部分國家之電信部門為因應(yīng)此通訊環(huán)境之快速變，大多已進(jìn)行組織變革，或是處于此變革改造程序之中（ITU，2003）。在ICTs發(fā)展潮流下，不論是電子化政府（e-government）、電子商務(wù)（e-commerce）或是電子化醫(yī)療（e-medicine），均帶動(dòng)一個(gè)數(shù)位匯流之新世紀(jì)。然而在此變遷下，原有政策組織與法律已不敷

6、時(shí)代之變化，同時(shí)其所產(chǎn)生的數(shù)字落差（Digital Divide）現(xiàn)象如富國與窮國、城市與鄉(xiāng)村之差距等，均需藉由調(diào)整新政策與法規(guī)來順應(yīng)時(shí)代的變化。歸納其所應(yīng)用之方式約略有三：其一為開放部分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)；其二為允許私人企業(yè)之參與；其三則為建立國家法規(guī)當(dāng)局。根據(jù)國際電信聯(lián)盟（International Telecommunication Union，ITU）之最新數(shù)據(jù)估計(jì)，時(shí)至2003年中期，全世界約有123國家（圖一），其中亞太地區(qū)即占了17個(gè)（Kim，2003）。由此不難得知在信息電信科技（ICT）疇下建立一個(gè)具公平性與透明化，且能促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)力之法規(guī)當(dāng)局之重要性。由于ICT之發(fā)展趨勢(shì)是聚合各種不同網(wǎng)

7、絡(luò)平臺(tái)與服務(wù)，愈來愈多國家所采取的因應(yīng)政策為結(jié)合電信與廣播之法規(guī)當(dāng)局，或促進(jìn)ICT部門間合作等方式。透過競(jìng)爭(zhēng)所產(chǎn)生的電信市場(chǎng)自由化，改變了各國在通訊服務(wù)與政策的方向（圖二），其中又以行動(dòng)通訊與ISPs之競(jìng)爭(zhēng)性與自由化發(fā)展最佳（ITU，2003）。1.2 本文架構(gòu)若就Won（2002）針對(duì)亞太地區(qū)電信發(fā)展所提之論點(diǎn)加以分析：數(shù)字落差現(xiàn)象在亞洲除日本與四個(gè)新興國家（NIEs：新加坡、國、與）外，其落差程度遠(yuǎn)較中美非地區(qū)嚴(yán)重，因此本研究將討論重點(diǎn)自全球信息電信科技潮流下，將研究圍定于亞太地區(qū)電信政策趨勢(shì)之觀察。然由于電信政策之研究多以歐美為主，因此在許多問題與分析觀點(diǎn)仍不排除歐美發(fā)展之實(shí)例與比較。目

8、前國際電信管制機(jī)制約可略分為單一機(jī)構(gòu)管理與雙/多機(jī)構(gòu)管理。前者如日本總務(wù)省，后者如美國NTIA/FCC、OFTA/信息傳播局、英國OFTEL/ITC、澳洲ACA/ABA、新加坡IDA（TAS）/SBA與我國（NCC籌備處）均屬之。美國FCC雖經(jīng)常被認(rèn)為是單一主管監(jiān)理機(jī)關(guān)類型，但實(shí)質(zhì)應(yīng)歸類于政策與管理之雙軌模式。同時(shí)所牽涉之各國不同之電信事業(yè)分類與架構(gòu)均是復(fù)雜且適合專文深入研究之課題。因此本研究以政策發(fā)展為主體，并將此二大議題納入研究圍，以下茲就政策理論之探討、亞太地區(qū)電信政策趨勢(shì)、相關(guān)議題之比較，最后提出結(jié)論與三大建議：一為發(fā)展本土長(zhǎng)期基礎(chǔ)資料研究收集、沖擊評(píng)估與因應(yīng)整合模式；二為利用國際規(guī)如

9、WTO、OECD、APEC等國際組織發(fā)展，提供國家政策方向與原則；三是建立獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)（Independent Regulators），期能協(xié)助產(chǎn)官學(xué)對(duì)此議題與亞太地區(qū)之發(fā)展能有更進(jìn)一步之了解，進(jìn)而提供我國因應(yīng)信息電信科技ICT變遷趨勢(shì)與電信政策未來之發(fā)展有所幫助。2. 政策理論之探討2.1 電信自由化（Liberalisation）電信自由化之源起時(shí)間有許多不同之說法，一般而言是以1980年代美國AT&T與英國British Telecom（BT）之轉(zhuǎn)變?yōu)槠鹪础Ｔ?985年之前，先進(jìn)國家如英德法日等國之電信事業(yè)占國營比例均超過75%，而其潛在的問題包括鐵飯碗意識(shí)、大規(guī)模獨(dú)占缺乏競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、政治

10、的介入、法律的限制，與欠缺經(jīng)營自主性（林，2002）。而至1990年代晚期WTO下所規(guī)之基礎(chǔ)通訊協(xié)議（the agreement of Basic Telecommunications）則加速了電信自由化趨勢(shì)（Kim，2003）。電信改革理論或自由化理論基礎(chǔ)目前尚未成熟，一般多為描述性或無理論基礎(chǔ)之案例研究（Low，2002）。若欲研究國際電信研究議題，目前國際組織，如世界銀行與ITU合作建立一個(gè)數(shù)據(jù)庫，提供各會(huì)員國家在電信政策與法規(guī)相關(guān)事務(wù)各式數(shù)據(jù)、統(tǒng)計(jì)研究、文獻(xiàn)與報(bào)告。另外如半年一期的經(jīng)濟(jì)合作暨發(fā)展組織（OECD ）之電信數(shù)據(jù)庫與電信展望提供許多相關(guān)指針，以與OECD在網(wǎng)絡(luò)與電子商務(wù)指針建

11、立、另外像是聯(lián)合國文教組織（UNESCO ）之世界通訊與信息出版物、世界貿(mào)易組織（World Trade Organisation，WTO）下，如全球信息與通訊科技部門與信息與發(fā)展計(jì)劃等之出版物、亞太經(jīng)合會(huì)（APEC ）與亞洲開發(fā)銀行（Asian Development Bank，ADB）等，亦陸續(xù)累積各國電信相關(guān)文獻(xiàn)與數(shù)據(jù)，提供各界參考與研究。就現(xiàn)有發(fā)展較完整的相關(guān)理論多以經(jīng)濟(jì)或政治經(jīng)濟(jì)理論觀點(diǎn)來支持政策制定背后之理論基礎(chǔ)。如美國聯(lián)邦通訊委員會(huì)（Federal Communication Commission，F(xiàn)CC）所采用之混合成本取代模型（HCPM），在開發(fā)中國家電信管制規(guī)中Benite

12、z、Estache與Kennet（2001）評(píng)論其所扮演之潛在角色，將因具有不因開發(fā)中國家缺乏可信賴與詳細(xì)的信息取得（稀有財(cái)）之特性，而仍能適用于政策制訂者，因此FCC所采用之模型能被廣泛地接受。上述經(jīng)濟(jì)理論之例，只不過闡釋電信政策背后仍存在許多待驗(yàn)證理論與模型。一般而言，自由化與解除管制（松綁/deregulation）系一體二面，根據(jù)法學(xué)學(xué)者永欽教授對(duì)自由化與民營化之定義為：所謂自由化，就經(jīng)濟(jì)而言最直接的涵就是擴(kuò)大人民參與的空間與企業(yè)決定的空間，前者是民營化，后者是解除管制。政府管制的目的是為避免因自然獨(dú)占/寡占/國營、外部性、公共財(cái)，以與資源稀少等問題所引發(fā)市場(chǎng)失靈（Market Fai

13、lure）現(xiàn)象；而自由化或解除管制則是尊重市場(chǎng)機(jī)制，進(jìn)而減少政府不必要的干預(yù)。換言之，其目的是為將傳統(tǒng)自然獨(dú)占或國營體系之電信市場(chǎng)，轉(zhuǎn)型為以市場(chǎng)機(jī)能與競(jìng)爭(zhēng)為主之自由產(chǎn)業(yè)，因而刺激消費(fèi)市場(chǎng)，提供電信使用者更具競(jìng)爭(zhēng)之價(jià)格與多樣化服務(wù)。然而電信自由化雖已是世界潮流，卻仍是國外產(chǎn)官學(xué)界爭(zhēng)議之焦點(diǎn)，茲就相關(guān)議題與不同觀點(diǎn)略述于下。2.2 自然獨(dú)占（Monopoly）/寡占與國營在強(qiáng)調(diào)電信自由化與競(jìng)爭(zhēng)性的同時(shí)，學(xué)術(shù)界最常探討的即為政府獨(dú)占/寡占以與私有化/民營化與解除管制議題。Wallsten（2001）認(rèn)為電信自由化并非二十世紀(jì)新現(xiàn)象，藉由追溯歐洲1892-1914早期發(fā)展的歷史，Wallsten檢視電

14、信之政府獨(dú)占、私有權(quán)，以與電信執(zhí)照等項(xiàng)目，該研究發(fā)現(xiàn)政府獨(dú)占雖與較低之普與率與較高之長(zhǎng)途價(jià)格呈高度正相關(guān)，然而此研究卻也發(fā)現(xiàn)兩點(diǎn)與傳統(tǒng)觀念相異之處。其一、政府獨(dú)占與非獨(dú)占管理之相較，前者亦可能導(dǎo)致偏遠(yuǎn)地區(qū)較差之服務(wù)；其二在嚴(yán)厲的特許制度下，即使政府核發(fā)執(zhí)照予私人企業(yè)，亦可能產(chǎn)生之較低普與率與較高價(jià)格之效果。另外，雖然在行為與管理學(xué)理論中認(rèn)為私有化將較國有化更具效率，但熟悉經(jīng)濟(jì)學(xué)論述者，只要引用新古典總體經(jīng)濟(jì)理論便不難對(duì)此觀點(diǎn)加以駁斥。Cheng（2002）對(duì)電信部門的獨(dú)占性之論述中認(rèn)為，由于邊際成本的下降趨勢(shì)與較無彈性之服務(wù)需求，透過獨(dú)占或法規(guī)仍能創(chuàng)造最大利益。其主要論點(diǎn)為藉由競(jìng)爭(zhēng)與法規(guī)間之關(guān)

15、系探討中發(fā)現(xiàn)，私有化并非能解決所有問題，同時(shí)檢視私人企業(yè)與效率間之關(guān)聯(lián)時(shí)，立法的重要性則不難突顯關(guān)鍵性。由于偏私有化之論點(diǎn)并未對(duì)等地檢視非競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)中企業(yè)之運(yùn)作，同時(shí)在全球化趨勢(shì)下，開發(fā)中國家之電信私有化經(jīng)驗(yàn)呈現(xiàn)出許多問題，如投資動(dòng)機(jī)微弱與法規(guī)建置緩慢等，而當(dāng)私有化只導(dǎo)致電信所有權(quán)改變時(shí)，唯有競(jìng)爭(zhēng)與有效法規(guī)能增加效益并改變大眾對(duì)電信部門的投資，因此Cheng（2002）特別強(qiáng)調(diào)價(jià)格政策與經(jīng)濟(jì)性法規(guī)的重要性。2.3 私有化/民營化（Privatisation）與競(jìng)爭(zhēng)性（Competition）基本上各國對(duì)私有化之定義略有不同，如德國之私有化即持股比例，法國則為追求企業(yè)之最大利益（Kim，2003）

16、。ITU（2003）的研究中以行動(dòng)通訊部門為案例研究，說明政府單位可藉由法規(guī)政策之改革促進(jìn)市場(chǎng)效率，其所導(dǎo)入之市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性，則大幅降低許多開發(fā)中國家落后貧窮區(qū)域之通訊問題。Fink, Mattoo與Rathindran（2002）則對(duì)86個(gè)開發(fā)中國家取其1985-1999期間為實(shí)證研究之目標(biāo)發(fā)現(xiàn)，電信改革之優(yōu)先工作為完成自由化、私有化與競(jìng)爭(zhēng)。其中又以同時(shí)加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性與私有化為優(yōu)先項(xiàng)目，此研究強(qiáng)調(diào)若延遲或?qū)⒏?jìng)爭(zhēng)性之順序置于自由化與私有化之后，其負(fù)面結(jié)果遠(yuǎn)超過導(dǎo)入或完成電信政策之競(jìng)爭(zhēng)性。其主要論點(diǎn)可由下圖得知：Faulhaber（2002）則對(duì)由政策所引發(fā)的區(qū)域性競(jìng)爭(zhēng)提出不同的觀點(diǎn)，主要論點(diǎn)為在開放競(jìng)

17、爭(zhēng)的同時(shí)，不論政府產(chǎn)業(yè)或消費(fèi)者則需要更多的法規(guī)來規(guī)。換言之，將帶來更多的限制，此種現(xiàn)象是否與自由開放之原始目的相抵觸？Faulhaber認(rèn)為競(jìng)爭(zhēng)的正面效益應(yīng)是來自于新科技帶來刺激產(chǎn)品價(jià)格之競(jìng)爭(zhēng)，因此1996年美國電信法案所鼓勵(lì)新加入業(yè)者建立自己的新設(shè)備，或是現(xiàn)有獨(dú)占者使競(jìng)爭(zhēng)者將交換機(jī)置于本身機(jī)房，即是所謂的市用戶回路細(xì)分化模式（Local Loop Unbundling Model，LLUM）并不會(huì)完全帶來正面效益，因此對(duì)政策制定者之建議為，協(xié)助新加入之電信業(yè)者面對(duì)較低之不確定性，其方式包括清晰規(guī)新科技之管制，以與清除競(jìng)爭(zhēng)性之阻礙，如無線頻寬限制與區(qū)域電纜競(jìng)爭(zhēng)許可限制等規(guī)。2.4 解除管制（D

18、eregulation）與政府的角色解除管制一般性利益為促進(jìn)價(jià)格降低、減少交叉補(bǔ)貼、促進(jìn)網(wǎng)絡(luò)電信普與率等，然而在解除管制過程中可能發(fā)生的俘虜理論意即政府被利益團(tuán)體所擄獲之現(xiàn)象（簡(jiǎn)，2002），在數(shù)字匯流與數(shù)字經(jīng)濟(jì)全球體系下，各國政府如何因應(yīng)與角色之扮演則顯得格外值得重視。Stiglitz, Orszag與Orszag（2000）以經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)為基礎(chǔ)，提出三論架構(gòu)針對(duì)：公眾部門與公眾金融、磚塊與灰泥經(jīng)濟(jì)（Bricks and Motor），以與數(shù)字經(jīng)濟(jì)中政府角色加以討論，并認(rèn)為政府在信息社會(huì)中所勾畫出之決策樹形圖（圖四），具有協(xié)助國家避免產(chǎn)生外部性效果與市場(chǎng)失靈，同時(shí)可決定政府是否應(yīng)干預(yù)之時(shí)機(jī)（De

19、 Meyer and Loh, 2001 & Stiglitz, Orszag and Orszag, 2000）。3. 亞太地區(qū)主要國家電信政策趨勢(shì)概況3.1 管理性競(jìng)爭(zhēng)（Managed Competition）整體而言，在自由化過程中亞洲地區(qū)盛行所謂的管理性競(jìng)爭(zhēng)（Managed Competition），在競(jìng)爭(zhēng)中強(qiáng)調(diào)管理的重要并非純經(jīng)濟(jì)因素，而是包含政治社會(huì)等議題之政治經(jīng)濟(jì)疇之產(chǎn)物。同時(shí)，大部分的亞洲政府除不愿允許未受規(guī)之單位進(jìn)行電信事業(yè)活動(dòng)外，對(duì)于去除私有化或外資比例之限制，以與建立強(qiáng)化之獨(dú)立電信管制單位均抱持遲疑的態(tài)度（Fink, Matto, and Rathindran, 2001

20、 & Low，2002）。在2003年聯(lián)合國亞太經(jīng)濟(jì)社會(huì)委員會(huì)（the United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific，UNESCAP）之會(huì)議中Kim（2003）表示，亞太地區(qū)以市場(chǎng)為導(dǎo)向與自由化政策之環(huán)境仍尚未成熟。若就其信息電信科技（ICTs）演進(jìn)之差異性而言，Kim以廣播、計(jì)算機(jī)/IT與電信三大部門區(qū)分1980年代與1990年代之后科技演進(jìn)、法規(guī)條例、政府（部長(zhǎng)閣與立法者）、政策與立法等項(xiàng)目作一分析比較，如表一。若援用Low（2002）之分析，或許可幫助我們更清楚了解為何亞太地區(qū)以市場(chǎng)為導(dǎo)向與自

21、由化政策之環(huán)境仍尚未成熟。Low（2002）以在亞太地區(qū)最早進(jìn)行電信私有化與民營化之日本為例，目前全球的評(píng)比上日本電信管制解除程度仍不若英美等國。其中一明顯的現(xiàn)象即為亞太地區(qū)的許多經(jīng)濟(jì)體或國家雖受APEC與WTO/GATT影響而逐漸實(shí)行電信自由化，然即使是日本，其自由化政策均將重點(diǎn)置于企業(yè)、產(chǎn)業(yè)間之自由競(jìng)爭(zhēng)，而忽略解除管制后之廣泛影響，因此不論是管理性競(jìng)爭(zhēng)或管制性的管理（regulatory management）均強(qiáng)調(diào)其能創(chuàng)造管理最大效益之影響。若對(duì)亞太地區(qū)個(gè)別國家作一分析，Kim（2003）就總體政治經(jīng)濟(jì)觀點(diǎn)進(jìn)一步說明，該研究觀察亞太地區(qū)各國之電信部門發(fā)展情形發(fā)現(xiàn)，在放寬限制與松綁管制的潮

22、流下，印度、南與馬來西亞持續(xù)增加該國對(duì)電信基礎(chǔ)建設(shè)之投資；相反地，菲律賓、泰國、與澳洲等地卻逐漸減少對(duì)電信基礎(chǔ)建設(shè)之投資?；诟鲊容^分析為研究之重點(diǎn)項(xiàng)目，茲將各議題相關(guān)之各國比較于下一章作完整之?dāng)⑹觥?.2 我國電信自由化自由化就是解除管制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)理論，管制之目的在解決因?yàn)樽匀华?dú)占與外部性所導(dǎo)致之市場(chǎng)失靈，而對(duì)事業(yè)之參進(jìn)、退出與定價(jià)施以管制，以保障基本的公共利益。但是當(dāng)執(zhí)行管制的機(jī)會(huì)成本大于隨附的利益時(shí)，就必須檢討管制的必要性。而自由化與解除管制的精神就是要減少不必要的行政干預(yù)與法令限制，除健全市場(chǎng)機(jī)制外，并透過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提升事業(yè)之經(jīng)營效率，最終則以提供消費(fèi)者質(zhì)量最佳的多樣化電信服務(wù)為目標(biāo)。

23、因此解除管制并不意味著政府從此采取自由放任之態(tài)度對(duì)待電信事業(yè)，相反的，政府必須著手管制之革新，努力建立公平與有效率的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。民國九十一年電信自由化政策白皮書總論我國電信自由化源起1987年，用戶可自備電信終端設(shè)備。若簡(jiǎn)要說明歷程可歸納于下（MOTC，2001 & 黃，2002）： 1987：開放用戶終端設(shè)備 1989：開放國出租數(shù)據(jù)電路共同使用限制，準(zhǔn)許民間經(jīng)營加執(zhí)行業(yè)務(wù) 1994：開放數(shù)字低功率無線（CT-2） 1996：電信三法與有線廣播電視法、衛(wèi)星廣播電信法、廣播電視法交通部電信總局組織條例（改組）/中華電信股份條例（公司化） 1997：開放行動(dòng)、無線電叫人、行動(dòng)數(shù)據(jù)、中繼式無線電

24、系統(tǒng)（特哥大）四項(xiàng)通訊業(yè)務(wù) 1998：開放衛(wèi)星通信業(yè)務(wù) 2000：開放固網(wǎng)通信業(yè)務(wù) 2001：開放國際單純轉(zhuǎn)售服務(wù)（ISR）與網(wǎng)絡(luò)服務(wù)，正式完成WTO入會(huì)承諾。 2002：公布電信自由化政策白皮書 2003：設(shè)立通訊傳播委員會(huì)NCC籌備處WTO下之服務(wù)暨貿(mào)易總協(xié)議（General Agreement on Trade In Service，GATS）為具法律效力之多邊服務(wù)貿(mào)易規(guī)，在電信產(chǎn)業(yè)議題上以規(guī)各國之特定承諾表影響最巨。我國自1998年為申請(qǐng)加入WTO，與美國展開連串之雙邊會(huì)談，其中承諾表中有關(guān)電信產(chǎn)業(yè)之開放、接續(xù)費(fèi)分?jǐn)偅耘c外資比例等均為關(guān)鍵議題（MOTC，2001）。根據(jù)ITU2003

25、世界電信發(fā)展報(bào)告中一部分之研究結(jié)果顯示，在全球2002年數(shù)字管道指數(shù)（DAI）評(píng)比中，我國于全球178個(gè)經(jīng)濟(jì)體之排名，已自1998年之的第22名上升為第9名，在亞洲則名列第3，僅次于國（4th/178）與（7th/178）。在分項(xiàng)比較中，我國在基礎(chǔ)設(shè)施排名第5，其中又以行動(dòng)普與率，以106.5%領(lǐng)先全球；服務(wù)質(zhì)量則居全球第5，其中寬帶網(wǎng)絡(luò)普與率居全球第4，顯示的信息電信科技發(fā)展?jié)u居領(lǐng)先地位。4. 有關(guān)文獻(xiàn)之比較分析整理由于本文所研究之相關(guān)資料，在此階段主要以整理電信政策相關(guān)之二手資料為基礎(chǔ)，因缺乏統(tǒng)一參數(shù)與原始資料之統(tǒng)合，許多文獻(xiàn)中所作之各國比較，有其研究目的與對(duì)象之不同所造成的盲點(diǎn)與學(xué)術(shù)之不

26、連續(xù)性而無法進(jìn)行統(tǒng)合分析。然根據(jù)個(gè)別之個(gè)案比較，仍能呈現(xiàn)出整體認(rèn)知之參考價(jià)值，故本研究以整理各文獻(xiàn)所作之比較，依照電信改革程度、電信改革議題以與與支持本研究進(jìn)行之計(jì)劃高度相關(guān)之電子商務(wù)，以電信自由化政策對(duì)電子商務(wù)之影響為主軸加以整理如下。4.1 電信改革程度ITU策略與政策部主任Dr. Tim Kelly在2002年1月OECD數(shù)字經(jīng)濟(jì)之電信政策全球研討會(huì)中舉出，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制較弱的國家如阿根廷、新加坡和南非；私有化與民營化則以中國大陸和越南較欠缺；具備高度民營化與競(jìng)爭(zhēng)性但卻缺乏適當(dāng)監(jiān)理者為紐西蘭，印度和泰國則是監(jiān)理機(jī)關(guān)未能獨(dú)立。若以亞太地區(qū)為主要比較Fink, Mattom, Rathindran

27、（2001）與Kim（2003）分別對(duì)不同國家群組之組合作一比較如表二四。由此表中不難發(fā)現(xiàn)國、菲律賓與新加坡電信改革時(shí)程，以與法規(guī)發(fā)展均較其它10個(gè)國家進(jìn)步。4.2 電信改革議題若就各國在電信改革議題上之差異作一比較，整合MOTC（2001）報(bào)告與Low（2002）可歸納出二大主要議題。一為管制解除與國營電信民營化（Deregulation and Privatisation），另一為競(jìng)爭(zhēng)、市場(chǎng)進(jìn)入（Market Access）與貿(mào)易自由化等分別作一探討，茲整理歸納如表五。若就國際間目前最普遍之英國模式與美國模式說明，不難發(fā)現(xiàn)在英國模式中其優(yōu)點(diǎn)為，在提供國會(huì)誘因前提下，促使國會(huì)積極提供建立電信

28、政策與法規(guī)之參數(shù)，然而此機(jī)制雖于英國可行，批評(píng)者卻認(rèn)為此模式將剝奪法規(guī)制定者之權(quán)利，造成國會(huì)與立法部門的糾紛。相對(duì)地，美國模式則以總統(tǒng)與國會(huì)分權(quán)回避英國模式之缺點(diǎn)。在此模式中，美國國會(huì)賦予FCC權(quán)力成為唯一主要的電信立法機(jī)構(gòu)，控制電信費(fèi)率、許可，以與全球服務(wù)政策。然而不論采取英國或美國模式，程序政策透明化將是不能或缺之重要原則（Cowhey and Kimenko，2001）。若根據(jù)2000年之亞洲電信使用者報(bào)告（the Telecom Asia User Survey）顯示新加坡的IDA是亞洲地區(qū)12個(gè)國家中最佳之管制機(jī)構(gòu)（De Meyer and Loh，2001）；在比較定價(jià)、平衡與公平

29、性、門號(hào)可攜式與彈性、工業(yè)自我規(guī)等機(jī)制之設(shè)計(jì)后，Kim（2003）評(píng)估在亞太地區(qū)電信自由化過程中，法規(guī)機(jī)制較成熟者為與澳門。4.3 電信自由化政策對(duì)電子商務(wù)之影響以電信自由化政策對(duì)電子商務(wù)之影響為例，Gibbs, Kraemer與Dedrick（2003）發(fā)現(xiàn)貿(mào)易與電信自由化等因素是主要加速ICT與網(wǎng)絡(luò)流通與競(jìng)爭(zhēng)性的主要因素，相對(duì)地電子法規(guī)之影響則有限。他們同時(shí)也針對(duì)巴西、中國、丹麥、法國、德國、墨西哥、日本、新加坡、與美國等十個(gè)國家進(jìn)行電子商務(wù)法規(guī)之發(fā)展比較分析（表六），發(fā)現(xiàn)電子商務(wù)法規(guī)發(fā)展之趨勢(shì)在不同國家之法規(guī)條例中，不僅反映出文化的差異性，如法國與德國已經(jīng)通過的隱私權(quán)與消費(fèi)者保護(hù)，反映出

30、兩國重視個(gè)人權(quán)利之文化；相反地，中國與新加坡因重視社會(huì)控制之價(jià)值而反映在法規(guī)容中。而美國之電子簽章法早于兩年前通過，但電子簽章卻尚未在美國社會(huì)普遍流行則說明了電子法規(guī)之影響則有限。5. 結(jié)論與建議本文就信息電信科技ICT與數(shù)字匯流趨勢(shì)大環(huán)境之沖擊下，針對(duì)亞太地區(qū)電信政策加以探討，首先自電信自由化理論與相關(guān)主題如自然獨(dú)占與國營、私有化民營化與競(jìng)爭(zhēng)性、解除管制與政府之角色等加以討論。其次，再就亞太地區(qū)主要國家電信政策趨勢(shì)概況加以分析，并以學(xué)界所謂的管理性競(jìng)爭(zhēng)（Managed Competition）與管制性的管理（Regulatory Management），來提供市場(chǎng)導(dǎo)向與自由化政策尚未發(fā)展成熟

31、的亞太地區(qū)可能創(chuàng)造最大效益之論點(diǎn)，同時(shí)概述我國電信自由化狀況，進(jìn)而整理相關(guān)文獻(xiàn)以與比較各國之電信改革度、改革議題，以與電信自由化政策對(duì)電子商務(wù)之影響，最后再加以結(jié)論與提出建議。對(duì)于我國受信息電信科技ICT與數(shù)字匯流變遷的影響，雖然各單位與相關(guān)學(xué)者在近數(shù)年已有一些成果，如2002年公布電信自由化政策白皮書、2003年設(shè)立通訊傳播委員會(huì)NCC籌備處，但是不論是對(duì)于政府管制、市場(chǎng)機(jī)制與國外發(fā)展之不確定性仍相當(dāng)高。為更有效地協(xié)助我國長(zhǎng)期因應(yīng)政策的制定，本報(bào)告提出以下幾點(diǎn)建議方案：（1）發(fā)展本土長(zhǎng)期基礎(chǔ)資料研究收集、沖擊評(píng)估與因應(yīng)整合模式不論是數(shù)字匯流或是電信改革在二十一世紀(jì)變化速度亦數(shù)字化的同時(shí)，政策

32、決定者必須審慎重視此需長(zhǎng)期追蹤與因應(yīng)之課題。如何透過有效機(jī)制與管理基礎(chǔ)進(jìn)行本土整合，以達(dá)成趨勢(shì)預(yù)判、沖擊評(píng)估、調(diào)適因應(yīng)與政策制定等基本工作。建立具本土特性的機(jī)制模擬，則必須以充分精確掌握數(shù)字匯流、通訊電信之國際趨勢(shì)與發(fā)展為基礎(chǔ)，例如積極與國際學(xué)術(shù)單位互動(dòng)，以協(xié)助國際學(xué)者全球尺度研究，同時(shí)加強(qiáng)國學(xué)者本土課題之強(qiáng)調(diào)。如此才能協(xié)助政策的制定更為細(xì)致有效。而跨領(lǐng)域間的合作，如信息電信、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、公共行政與科技管理等學(xué)門，更是奠定模式成功發(fā)展的基石。（2）利用國際規(guī)如WTO、OECD、APEC等國際組織發(fā)展，提供國家政策方向與原則長(zhǎng)期以來，WTO、OECD、APEC等國際組織均是以自由化與解除管制

33、作為加入該國際組織之條件。以亞太經(jīng)濟(jì)合作組織APEC為例，我國于民國八十年正式加入，目前具有二十一個(gè)經(jīng)濟(jì)體（economy），為高階政府官員間之諮商論壇。以APEC之相似論壇性質(zhì)之OECD為例，該組織擁有大多以歐盟為主體的三十個(gè)會(huì)員國，在亞太地區(qū)僅日本與國為其成員，而我國由于政治地位之特殊，直至民國九十年十二月才成為OECD競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)之觀察員。其二國際組織皆采用自愿性原則，所作的決議不具拘束力。另外，我國于九十一年加入世界貿(mào)易組織（WTO），其影響不僅政策必須遵照WTO規(guī)外，同時(shí)如國全面性之電信自由化，以與對(duì)國電信產(chǎn)業(yè)沖擊，如積極面包括國際化、降低關(guān)稅、跨國投資、電信產(chǎn)品需求增加、服務(wù)費(fèi)率降低

34、等；消極面則如對(duì)國產(chǎn)品支持度降低、影響未來發(fā)展無線高頻產(chǎn)品與大型傳輸設(shè)備等（MOTC，2001）。Wong（2002）就長(zhǎng)期觀察亞太地區(qū)數(shù)字通訊之發(fā)展，因而建議亞太地區(qū)各國應(yīng)以區(qū)域合作為優(yōu)先考慮，實(shí)值得我國政策決定者審慎考慮，同時(shí)本研究針對(duì)APEC國家之最新重點(diǎn)國家電信法規(guī)與相關(guān)政策，以與今（2003）年10月在臺(tái)北第二十八屆APEC電信工作小組會(huì)議中，各國與會(huì)代表提交文件與討論之容作一歸納整理。透過本研究之工作，將目前APEC國家電信政策與法規(guī)區(qū)分三大要項(xiàng)，分別為：第一、電信法規(guī)已公布施行或部分法規(guī)施行多年后施予回顧與檢討者；第二、政府所計(jì)劃執(zhí)行之相關(guān)計(jì)劃/架構(gòu)/或公布之報(bào)告等事項(xiàng)；第三則為

35、電信相關(guān)草案或政府民間等單位所提之建議，期望提供相關(guān)單位參考（詳見附錄）。（3）建立獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)（Independent Regulators）上述二項(xiàng)建議乃是針對(duì)目前國電信通訊整體發(fā)展尚可繼需努力之方向。然而，不論是發(fā)展本土長(zhǎng)期基礎(chǔ)資料研究收集、沖擊評(píng)估與因應(yīng)整合模式，或是利用國際規(guī)如WTO、OECD、APEC等國際組織發(fā)展，提供國家政策方向與原則等如此大規(guī)模與尺度之工作，均需一有效率之機(jī)關(guān)整合推動(dòng)。若根據(jù)WTO基本電信協(xié)議附加管理原則中之獨(dú)立監(jiān)理機(jī)構(gòu)原則：各會(huì)員國應(yīng)設(shè)立業(yè)者外之獨(dú)立主管機(jī)關(guān)。換言之，該管制機(jī)關(guān)必須與電信經(jīng)營者分離，同時(shí)不負(fù)經(jīng)營責(zé)任。而其該機(jī)構(gòu)之決策與行政程序均需秉持公平、公

36、正原則（MOTC，2001），目前國正積極推動(dòng)之專責(zé)與集中管理之國家級(jí)NCC一級(jí)單位之成立，預(yù)期將是我國信息電信科技與數(shù)字匯流趨勢(shì)大環(huán)境之沖擊下，通訊政策歷程之各界期望與必然產(chǎn)物。參考書目Cheng, K.T (2002)Economic Regulation in the Telecommunications, Public Administration & Policy, No.34 pp.153-175Cowhey, P and Klimenko, M (2001)THE WTO AGREEMENT AND TELECOMMUNICATION POLICYREFORMS, Develop

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