中小學(xué)教職工“超編”風(fēng)險(xiǎn)：?jiǎn)栴}及治理

1、中小學(xué)教職工“超編”風(fēng)險(xiǎn)：?jiǎn)栴}及治理     摘要中小學(xué)教職工編制管理是我國(guó)一項(xiàng)重要的制度安排，在推動(dòng)教職工人力資源均衡配置、促進(jìn)基礎(chǔ)教育事業(yè)健康發(fā)展等方面有著重要作用。但是，對(duì)J省S市的實(shí)地調(diào)研結(jié)果顯示：中小學(xué)教職工存在“超編”風(fēng)險(xiǎn)，這透露出一種人為的制度性風(fēng)險(xiǎn)。中小學(xué)教職工“超編”風(fēng)險(xiǎn)治理需要從以下幾方面著手：創(chuàng)新理念，增強(qiáng)意識(shí)；創(chuàng)新政策，科學(xué)定編；創(chuàng)新機(jī)制。協(xié)同治理。 關(guān)鍵詞中小學(xué)；編制管理；教職工 現(xiàn)今社會(huì)不僅存在著諸如地震、旱澇此類由于自然界不可抗力而導(dǎo)致的非人為風(fēng)險(xiǎn)，還存在著現(xiàn)代化進(jìn)程中因人為因素而引起的風(fēng)險(xiǎn)。中小學(xué)教職工“超編”風(fēng)險(xiǎn)即為一種

2、人為的制度性風(fēng)險(xiǎn)，并且由于理念、信息等主客觀原因，政府及社會(huì)各界對(duì)這一問(wèn)題尚未完全體察。這需要我們?cè)谡J(rèn)清問(wèn)題嚴(yán)峻性、分析原因的基礎(chǔ)上，研究應(yīng)對(duì)之策。 一、中小學(xué)教職工編制管理：重要的制度安排 編制管理是國(guó)家實(shí)施行政管理的重要內(nèi)容，是黨和國(guó)家配置執(zhí)政資源的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。根據(jù)其管理對(duì)象，主要包括行政編制和事業(yè)編制這兩種類型編制管理。其中，使用事業(yè)編制的單位范圍非常廣泛，包括教育、科技、文化等各類單位。中小學(xué)無(wú)論從機(jī)構(gòu)數(shù)量還是從從業(yè)人員來(lái)看，均占事業(yè)單位較大比例。因此，加強(qiáng)和改進(jìn)作為事業(yè)編制管理重要組成部分的中小學(xué)教職工編制管理，對(duì)于更好地發(fā)揮編制管理服務(wù)作用、推動(dòng)中小學(xué)教職工人力資源有效配置、促

3、進(jìn)基礎(chǔ)教育事業(yè)健康發(fā)展具有重要意義。 事業(yè)編制區(qū)別于行政編制的一個(gè)重要特征就是，事業(yè)編制有一系列比較復(fù)雜的編制標(biāo)準(zhǔn)。事業(yè)編制根據(jù)機(jī)構(gòu)性質(zhì)、服務(wù)對(duì)象的特點(diǎn)、工作量等可以有多種定員方法和標(biāo)準(zhǔn)。每一種標(biāo)準(zhǔn)都是圍繞本類事業(yè)單位的主要任務(wù)，通過(guò)研究人員的比例、結(jié)構(gòu)及內(nèi)部組織，運(yùn)用一些專門的測(cè)算手段、方法，來(lái)確定人員編制，使之達(dá)到科學(xué)、合理。為加強(qiáng)中小學(xué)編制管理和教職工隊(duì)伍建設(shè)，提高教育教學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)效益，2001年，國(guó)務(wù)院辦公廳以國(guó)辦發(fā)200174號(hào)文件轉(zhuǎn)發(fā)了中央編辦、教育部、財(cái)政部關(guān)于制定中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)的意見(jiàn)，確立中小學(xué)教職工人員編制按照高中、初中、小學(xué)等不同教育層次和城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村等不同區(qū)域

4、，按學(xué)生數(shù)的一定比例核定的編制標(biāo)準(zhǔn)體系。原則上，城市、縣鎮(zhèn)、農(nóng)村的高中教職工與學(xué)生比分別為1：125、1：13、1：13.5；初中教職工與學(xué)生比分別為1：135、1：16、1：18；小學(xué)教職工與學(xué)生比分別為1：19、1：21、1：23，并提出各地可根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和財(cái)政承受能力對(duì)該編制標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行浮動(dòng)。這是新世紀(jì)我國(guó)首次制定頒布的全國(guó)性中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，為規(guī)范中小學(xué)教職工編制管理提供了依據(jù)。 隨后，全國(guó)各地相繼制定了本地區(qū)中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，均采用根據(jù)不同教育層次和不同地域，按學(xué)生數(shù)一定比例的辦法進(jìn)行核編，只是具體比例和國(guó)家略有區(qū)別。有的地區(qū)還綜合考慮承擔(dān)示范、實(shí)驗(yàn)、實(shí)行小班化教學(xué)或寄宿制以

5、及安排教師脫產(chǎn)進(jìn)修等因素，并根據(jù)當(dāng)?shù)厝司?cái)政收入狀況情況，對(duì)可以適當(dāng)增加專任教師編制的情況及比例作出了明確規(guī)定。 二、中小學(xué)教職工“超編”問(wèn)題：不容忽視的制度性風(fēng)險(xiǎn) 上級(jí)文件在基層執(zhí)行情況如何?隨著近年來(lái)各地中小學(xué)生源狀況、教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)方法、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政狀況等情況的發(fā)展變化，中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)是否需要調(diào)整?帶著上述問(wèn)題，我們?cè)诋?dāng)?shù)鼐庌k、教育局、計(jì)生委等部門的配合下，重點(diǎn)對(duì)J省S市中小學(xué)教職工編制情況進(jìn)行了調(diào)研與剖析。 (一)現(xiàn)狀分析 S市是J省中部的一個(gè)縣級(jí)市，近年來(lái)該市經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，財(cái)政收入平穩(wěn)增長(zhǎng)，連續(xù)多年位列“全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)基本競(jìng)爭(zhēng)力百?gòu)?qiáng)縣(市)”。全市共核定中小學(xué)教職工編制7204名，

6、在職人員8597人，超編1393人，超編率為19.3。其中市直學(xué)校核定編制2661名，在職2681人，略有超編；鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校核定編制4543名，在職5916人，超編1373人，超編率為30.2。 從目前情況來(lái)看，該市中小學(xué)尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)學(xué)校教職工“超編”問(wèn)題非常突出。這一問(wèn)題的出現(xiàn)有多方面原因。一是前期本地師范生源較多。由于國(guó)家曾對(duì)師范生實(shí)行屬地包分配政策，而那一階段該市本地師范生源較多，只得超編安置。二是自聘人員較多。為完成教學(xué)任務(wù)，部分學(xué)校自行聘用了一些教師。三是生源銳減。中小學(xué)教職工編制按學(xué)生數(shù)的一定比例核定。近年來(lái)，生源的大幅度減少直接帶來(lái)了學(xué)校編制核定數(shù)的減少，但教職工卻無(wú)法在短時(shí)期內(nèi)大幅減

7、少，造成中小學(xué)教職工超編。四是教職工流動(dòng)較難。部分學(xué)校特別是老的完全中學(xué)改成純初中后，由于大部分教職工都在學(xué)校所在地安家落戶，很多教職工仍在原單位工作，自身消化較慢，造成人員超編。五是定編標(biāo)準(zhǔn)。上級(jí)頒布的定編標(biāo)準(zhǔn)盡管在當(dāng)時(shí)看來(lái)具有科學(xué)性、合理性，但社會(huì)經(jīng)濟(jì)、教育事業(yè)等的新發(fā)展對(duì)定編政策調(diào)整提出了新的要求。 (二)未來(lái)預(yù)測(cè) 根據(jù)政策規(guī)定，中小學(xué)教職工編制數(shù)與兩大因素有關(guān)：一是在校學(xué)生數(shù)，中小學(xué)教職工編制主要按學(xué)生數(shù)的一定比例核定，而在校學(xué)生數(shù)一方面取決于現(xiàn)有在讀學(xué)生數(shù)，另一方面又受到當(dāng)年適齡兒童數(shù)量的影響；二是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，根據(jù)當(dāng)?shù)厣弦荒甓热司?cái)政收入狀況，可按一定比例適當(dāng)增加專任教師編制。

8、在職教師人數(shù)則與三方面因素有關(guān)：現(xiàn)有在職教職工數(shù)量、當(dāng)年退休及新進(jìn)教職工人數(shù)。 考慮到上述因素，我們以S市2007年底的在校學(xué)生數(shù)為基數(shù)，并根據(jù)該市計(jì)生委提供的該地區(qū)2002-2007年人口出生數(shù)，同時(shí)假定新生以出生地為義務(wù)教育就讀地、新生100進(jìn)入公辦學(xué)校入學(xué)、90的初中畢業(yè)生升入當(dāng)?shù)馗咧?職中)學(xué)習(xí)，按照J(rèn)省規(guī)定的核編標(biāo)準(zhǔn)及增編比例，測(cè)算出2008-2013年該市應(yīng)核定中小學(xué)教職工編制逐年為7150、6910、6780、6703、6597、6400名。實(shí)有在職人數(shù)以2007年底為基數(shù)，當(dāng)年退休及新進(jìn)教職工則按近五年的平均數(shù)計(jì)算，可以測(cè)算出2008-2013年該市實(shí)有在職教職工人數(shù)逐年為87

9、92、8761、8730、8699、8668、8637名。在職人數(shù)與應(yīng)核定編制數(shù)相比較，2008-2013年超編數(shù)逐年為1642、1851、1950、1996、2071、2237名，超編率逐年為20.9、26.6、28.8、29.8、31.5、34.9?？梢?jiàn)，在現(xiàn)有的政策及制度安排下，未來(lái)幾年該市中小學(xué)教職工“超編”問(wèn)題將越來(lái)越嚴(yán)重，值得引起政府和社會(huì)各界特別關(guān)注。 吉登斯從風(fēng)險(xiǎn)致因與人的關(guān)系，將風(fēng)險(xiǎn)分為非人為的外部風(fēng)險(xiǎn)和人為制造的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。按照風(fēng)險(xiǎn)的基本來(lái)源，則可以將風(fēng)險(xiǎn)劃分為市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、制度風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、生活風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等類型。中小學(xué)教職工“超編”風(fēng)險(xiǎn)即為人為的制度性風(fēng)險(xiǎn)之一。從全國(guó)其他

10、地區(qū)情況來(lái)看，盡管S市經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，但外來(lái)人口規(guī)模不大。而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，由于多數(shù)人外出打工，很多學(xué)齡兒童也隨其父母去了外地，因此當(dāng)?shù)卦谛W(xué)生數(shù)減少幅度更大，中小學(xué)教職工“超編”問(wèn)題亦可能更加嚴(yán)重。在經(jīng)濟(jì)更為發(fā)達(dá)的地區(qū)，盡管根據(jù)政策規(guī)定，在當(dāng)?shù)刂行W(xué)就讀的外來(lái)務(wù)工人員子女應(yīng)計(jì)入在校學(xué)生總數(shù)，隨著近年來(lái)這些地區(qū)大量外來(lái)務(wù)工人員及其子女的進(jìn)入，中小學(xué)教職工“超編”問(wèn)題可能不那么嚴(yán)重。不過(guò)，由于多數(shù)外來(lái)務(wù)工人員并沒(méi)有在當(dāng)?shù)匕布遥请S著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，在全國(guó)范圍內(nèi)流動(dòng)，因而當(dāng)?shù)刂行W(xué)教職工“超編”風(fēng)險(xiǎn)依然存在?？傊?，中小學(xué)教職工“超編”問(wèn)題的存在既削弱了機(jī)構(gòu)編制管理的權(quán)威性，也不利于保持中小學(xué)教職

11、工隊(duì)伍的穩(wěn)定，進(jìn)而影響到基礎(chǔ)教育事業(yè)的發(fā)展。為此，我們必須及早謀劃，思考應(yīng)對(duì)措施。 三、中小學(xué)教職工“超編”風(fēng)險(xiǎn)治理 風(fēng)險(xiǎn)的治理理論并不關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)本身的本質(zhì)，而是把注意力集中在規(guī)避可計(jì)算和可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)的知識(shí)形式、主導(dǎo)話語(yǔ)、專門技術(shù)和社會(huì)制度上。如果我們正確運(yùn)用專家建議，通過(guò)政府的話語(yǔ)和戰(zhàn)略的設(shè)計(jì)，風(fēng)險(xiǎn)最終是可以控制的。同樣，我們也深信，只要及早謀劃、各方配合、多策并舉，中小學(xué)教職工“超編”風(fēng)險(xiǎn)也定能規(guī)避。 (一)創(chuàng)新理念，增強(qiáng)意識(shí) 傳統(tǒng)的政府管理往往對(duì)由可能的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)發(fā)生的突發(fā)事件應(yīng)急工作比較重視，能夠在較短的時(shí)間內(nèi)迅速集中人力、物力、財(cái)力作出相應(yīng)處置，而對(duì)突發(fā)事件發(fā)生前即處于風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)時(shí)的

12、管理相對(duì)不足。民眾的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)比較淡薄，風(fēng)險(xiǎn)觀念滯后。這就需要通過(guò)宣傳和教育，在全社會(huì)營(yíng)造客觀、理性地應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的氛圍，以利于有效地應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)，從而保障社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定和持續(xù)健康發(fā)展。同樣，治理中小學(xué)教職工“超編”風(fēng)險(xiǎn)，首要的是要通過(guò)多種途徑，及早讓各級(jí)政府及有關(guān)部門知曉中小學(xué)教職工“超編”風(fēng)險(xiǎn)，尤其要保障關(guān)乎其切身利益的中小學(xué)教職工們的知情權(quán)，讓政府及社會(huì)各界充分認(rèn)識(shí)到中小學(xué)教職工“超編”風(fēng)險(xiǎn)存在的客觀性、可能造成后果的嚴(yán)重性，從而督促有關(guān)部門及早采取措施加以應(yīng)對(duì)。 (二)創(chuàng)新政策，科學(xué)定編 從調(diào)研的情況看，隨著形勢(shì)的發(fā)展變化，中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)確需進(jìn)行調(diào)整，才能更好地符合基礎(chǔ)教育事

13、業(yè)發(fā)展的需要。在重新設(shè)計(jì)中小學(xué)教職工定編標(biāo)準(zhǔn)政策時(shí)，我們尤其要把握好三個(gè)環(huán)節(jié)。 一是價(jià)值觀上，要效益、公平并重。國(guó)家制定的中小學(xué)教職工編制標(biāo)準(zhǔn)以規(guī)模效益理論為思想基礎(chǔ)，追求的是效益至上；但城鄉(xiāng)教師資源配置類別存在較大差異。城鎮(zhèn)學(xué)校生源充足，校均規(guī)模大，辦學(xué)規(guī)模效益明顯，屬于規(guī)模效益下的資源配置，可以以學(xué)生數(shù)為唯一基數(shù)核定教師編制；農(nóng)村學(xué)校生源不足，校均規(guī)模小，很難產(chǎn)生規(guī)模效益，仍以學(xué)生數(shù)為唯一基數(shù)核定教職工編制，就難以滿足農(nóng)村教育的實(shí)際需要。尤其在倡導(dǎo)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、公共服務(wù)均等化的當(dāng)下，中小學(xué)教職工編制核定應(yīng)當(dāng)以保證適齡兒童少年就學(xué)的公平性并提高辦學(xué)的規(guī)模效益為價(jià)值追求，農(nóng)村學(xué)校不宜采取與城市

14、不同的教職工編制標(biāo)準(zhǔn)，更不應(yīng)低于城市標(biāo)準(zhǔn)。 二是方法上，要著眼于未來(lái)而非當(dāng)前。目前，中小學(xué)教職工編制按實(shí)際在校學(xué)生數(shù)的一定比例核定。這種做法操作起來(lái)較為簡(jiǎn)單，卻具有一定的滯后性。作為配備人員的依據(jù)，編制應(yīng)當(dāng)具有先導(dǎo)性、規(guī)劃性。建議可由編辦會(huì)同教育、財(cái)政、計(jì)生等部門在綜合多方面因素測(cè)算未來(lái)一段時(shí)期在校學(xué)生數(shù)的基礎(chǔ)上，再按照一定的標(biāo)準(zhǔn)核定中小學(xué)教職工編制，實(shí)現(xiàn)既能較好地滿足一段時(shí)期基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展的需要，又能有效控制財(cái)政供養(yǎng)人員增長(zhǎng)的目的。 三是操作上，要突出指導(dǎo)性而非一刀切。就中央和省級(jí)而言，可明確中小學(xué)教職工編制核定的原則、方法、標(biāo)準(zhǔn)等指導(dǎo)性意見(jiàn)，提出某一地區(qū)中小學(xué)教職工編制的最少數(shù)額，保證當(dāng)

15、地基層教育事業(yè)的最基本需要，并加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推行總量管理。具體核定工作則由當(dāng)?shù)鼐庌k會(huì)同財(cái)政、教育、計(jì)生等部門開(kāi)展，充分考慮當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展趨勢(shì)及實(shí)際情況，尤其要保障農(nóng)村寄宿制學(xué)校、教學(xué)點(diǎn)分散的地區(qū)教職工的基本需求。在整個(gè)過(guò)程中，政府要做到公正、透明；上級(jí)要對(duì)下級(jí)加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)督。 (三)創(chuàng)新機(jī)制，協(xié)同治理 政府要進(jìn)一步加大教育布局調(diào)整力度，對(duì)教育投資的方向進(jìn)行調(diào)整，停止校舍等基建項(xiàng)目的建設(shè)；有步驟地對(duì)村小和教學(xué)點(diǎn)進(jìn)行整合，對(duì)初中學(xué)校在規(guī)模和建制上予以收縮，充分利用初中、小學(xué)空置校舍，通過(guò)布局調(diào)整、就近辦分?；蚪虒W(xué)點(diǎn)等手段解決高中及職中階段近期擴(kuò)張的矛盾；投資的重點(diǎn)要轉(zhuǎn)移到提高教學(xué)裝備水平、改善辦學(xué)環(huán)境、

16、提高教師素質(zhì)等方面；同時(shí)，按照民辦教育促進(jìn)法規(guī)定，政府要積極鼓勵(lì)和大力促進(jìn)社會(huì)力量參與創(chuàng)辦教育機(jī)構(gòu)，堅(jiān)持公益性為主體的發(fā)展方向，委托其承擔(dān)部分義務(wù)教育任務(wù)，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的辦法滿足民眾基礎(chǔ)教育需求。此外，政府要進(jìn)一步加大中小學(xué)教職工人事制度改革力度，清退各類非在編人員，清理吃“空餉”人員；嚴(yán)把進(jìn)口關(guān)，重點(diǎn)引進(jìn)必需的緊缺學(xué)科教師；建立人員定期流動(dòng)輪換制度和異校交流制度，讓教師在教育系統(tǒng)內(nèi)部調(diào)配整合；加大對(duì)教職工的培訓(xùn)力度，更新知識(shí)，提升技能，為年輕教師轉(zhuǎn)崗創(chuàng)造條件；同時(shí)，還要全面推行校長(zhǎng)選聘制、教職工全員聘用制、教育崗位責(zé)任制等，做到能者上、庸者下，探索建立教職工退出機(jī)制。 參考文獻(xiàn) 1曹康泰，郜風(fēng)濤，吳知論地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編 制管理?xiàng)l例解讀M北京：中國(guó)法制出版社，2008：25 2張家麟職有常守位有常員感悟集M合肥：安徽人