資源稅改革的意義及對策

1、資源稅改革的意義及對策改革開放30年來,我國經(jīng)濟(jì)社會面貌發(fā)生了廣泛而深刻的變 化。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)增長也付出了沉重的資源環(huán)境代價(jià)。2006年中國國內(nèi)生產(chǎn)總值占全球的%,卻消耗了全球 54%的水泥、30%的鋼鐵和15%的能源。在我國，雖然資源稅是個(gè)小 稅種（以2000年為例，資源稅收入 億元，在當(dāng)年稅收總額中 比重僅為），但隨著自然資源消耗日益嚴(yán)重，資源稅日益成為一個(gè)非常重要的稅種。 因此,2009年6月24日，全國人大財(cái)政 經(jīng)濟(jì)委員會在有關(guān)報(bào)告中建議擇機(jī)出臺資源稅改革方案，加快理順環(huán)境稅費(fèi)制度，研究開征環(huán)境稅。如何改革現(xiàn)行資源稅 費(fèi)制度,以解決目前經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展和資源日益緊張的矛盾，是擺在我們面前

2、的一個(gè)重要而緊迫的任務(wù)。一、我國現(xiàn)行資源稅的發(fā)展演進(jìn)對開發(fā)利用自然資源者收費(fèi)是世界大多數(shù)國家的通行做法。我國資源稅費(fèi)制度的發(fā)展 ，可以大致劃分為三個(gè)階段。第一階段：新中國建國初到1984年。我國沒有相關(guān)的資 源稅費(fèi)制度。第二階段：1984到1993年。1984年我國頒布 了中華人民共和國資源稅條例（草案）,開始征收資源稅，鑒于當(dāng)時(shí)的一些客觀原因，資源稅稅目只有煤炭、 石油和天然 氣三種。1986年又頒布了中華人民共和國礦產(chǎn)資源法，其中規(guī)定：國家對礦產(chǎn)資源實(shí)行有償開采，開采礦產(chǎn)資源，必須按照規(guī)定繳納資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)”采取普遍征收、級差 調(diào)節(jié)”的原則。1984到1986年主要采取累進(jìn)稅率，以銷售

3、收入 為稅基，以銷售利潤率為累進(jìn)依據(jù)，后改為從量定額方法征 收。資源稅立法宗旨是調(diào)節(jié)開發(fā)自然資源的單位因資源結(jié)構(gòu) 和開發(fā)條件的差異而形成的級差收入。第三階段：1994年至今。1994年我國進(jìn)行了全面稅制改革 ，對資源稅也進(jìn)行了調(diào) 整。其征稅對象為開采應(yīng)稅礦產(chǎn)品和生產(chǎn)鹽的單位和個(gè)人,列入征稅范圍的有 7個(gè)稅目，包括原油、天然氣、煤炭、其 他非金屬原礦、黑色金屬原礦、有色金屬原礦、鹽。不管企 業(yè)是否贏利，普遍征收，采取從量定額稅率。這是首次對礦產(chǎn) 資源全面征收資源稅。1994年開征的資源稅一直沿用了十 幾個(gè)年頭沒有較大的變化。近年來,稅務(wù)部門對石油、天然氣等部分資源性產(chǎn)品的稅率進(jìn)行了調(diào)整，范圍和規(guī)

4、模都有所擴(kuò)大。此外，根據(jù)1994年頒布的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī) 定,由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門會同財(cái)政部門征收與資源有關(guān)的礦 產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，主要用于礦產(chǎn)資源管理，目前補(bǔ)償費(fèi)率為%到 4%。2006年還開征了被戲稱為 暴利稅”的石油特別收益金。二、資源稅改革的意義1、資源稅有利于我國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。首先 , 我國長期以來的粗放型經(jīng)濟(jì)增長方式導(dǎo)致大量資源的消耗 與浪費(fèi)，高耗能行業(yè)的高速增長使我國有限的資源面臨一個(gè) 十分尷尬的局面，資源稅的改革可以提高資源利用效率，抑制高耗能行業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展。其次,對優(yōu)質(zhì)資源實(shí)行高稅率，對劣質(zhì)資源實(shí)行低稅率，調(diào)節(jié)資源 的級差收入，從而排除資源優(yōu)

5、劣造成單位或個(gè)人利潤分配上 的不合理，維護(hù)社會公平和穩(wěn)定。第三，增加國家財(cái)政收入，為 我國實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和科學(xué)發(fā)展提供財(cái)力上的保障。2、資源稅可促進(jìn)資源的合理開發(fā)利用。資源稅是通過 重新配置來平衡與制約稀缺性資源利用和與之相關(guān)的環(huán)境 問題的一種制度性安排。礦藏、水流、森林等自然資源屬于國家所有，即全民所有，政府通過對資源課稅，使企業(yè)有償開采 礦產(chǎn)資源,以保證國有資源價(jià)值的補(bǔ)償。 這些稅費(fèi)計(jì)入企業(yè)的 成本中，作為理性的經(jīng)濟(jì)人的企業(yè) ，在利用資源時(shí)就會考慮 到其稀缺性和有償性，進(jìn)而提高資源的開發(fā)利用率，最大限度 合理、有效、節(jié)約地開發(fā)利用資源，緩解當(dāng)前資源日益稀缺和 經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展觀

6、的全面落實(shí)和資源節(jié)約型、 環(huán)境友好型社會的創(chuàng)建。3、資源稅有利于調(diào)節(jié)單位和個(gè)人的投資行為。稅收是調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的重要杠桿。國家可以通過對不同資源征收不同稅 率來調(diào)節(jié)納稅人的經(jīng)濟(jì)行為，比如對稀缺或重要資源實(shí)行較 高的稅率，對較為充裕的資源實(shí)行低的稅收稅率，這樣企業(yè)或個(gè)人就不會一哄而上對稀缺資源進(jìn)行瘋狂式的開采，而是權(quán)衡利益做出最優(yōu)決策，在一定程度上可以實(shí)現(xiàn)資源得到更加 合理的開發(fā)和利用。同時(shí)，通過資源稅調(diào)節(jié)產(chǎn)品價(jià)格，可間接 影響消費(fèi)者的選擇，使其在使用產(chǎn)品的過程中會有意識地增 強(qiáng)節(jié)約資源觀念。三、中國現(xiàn)行資源稅制存在的問題分析1、現(xiàn)行資源稅稅負(fù)過低且征稅范圍過小。我國于1984年開征資源稅，1986年

7、和1994年先后又進(jìn)行了改革。但我 國資源稅長期存在著一個(gè)突出問題，即稅負(fù)過低。資源稅稅負(fù)低，一方面表現(xiàn)在征稅范圍比較小，另一方面也與當(dāng)前資源稅從量計(jì)征”的征稅方式有關(guān)。我國于 1984年推出資源稅的 時(shí)候,只對原油、天然氣、煤炭、鐵礦石征收，其他礦產(chǎn)品暫緩征收資源稅。1994年稅制改革時(shí)，擴(kuò)大了礦產(chǎn)資源的征稅 范圍,但對其他非金屬礦原礦征收范圍仍然有限，有百種以上的非金屬礦原礦未納入征稅范圍，且未包括森林、草原、海洋、淡水等重要的自然資源。而且現(xiàn)有征稅范圍的稅額標(biāo)準(zhǔn)普遍 比較低，資源稅的實(shí)際稅負(fù)在不斷下降，過低的稅負(fù)無法實(shí)現(xiàn)調(diào)節(jié)作用。2、現(xiàn)行資源稅在總稅收中所占比例過小。由于我國資 源稅征收

8、的范圍小，稅率低，使得資源稅至今在我國稅制體系 中只占據(jù)很小一部分，尤其是在資源戰(zhàn)略地位日益顯現(xiàn)的今 天，資源稅保護(hù)資源和環(huán)境的重要作用未能充分發(fā)揮。從全球資源的緊缺、資源價(jià)格的不斷上揚(yáng)來看，我國擴(kuò)大資源稅征稅 范圍、不斷調(diào)整資源稅征收比例非常必要。3、稅率確定機(jī)制不科學(xué)?，F(xiàn)行資源稅條例采用從量定額征收，沒有制定出科學(xué)合理的稅率確定機(jī)制，應(yīng)納稅額與價(jià)格變化相脫離，國家并未由于資源價(jià)格上漲而多收到稅，資源稅收人增幅較小，占全國稅收收入總量的比例呈逐年下降的 趨勢。另外現(xiàn)行資源稅條例是根據(jù)開采和生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品的銷 售或自用數(shù)量，而不是根據(jù)儲量對納稅人征稅，企業(yè)對開采后 未銷售或自用而積壓或浪費(fèi)的資源

9、不需要付出任何納稅代 價(jià)，造成大量資源的積壓與浪費(fèi)。許多企業(yè)在巨大利潤的誘惑下,采取掠奪式”開采,采富棄貧，采易棄難,大礦周邊地方挖小 礦，資源遭到嚴(yán)重破壞。有資料顯示，我國煤礦回采率平均只有35 % ,一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦回采率僅 15 %，有些甚至低于10 %。 這意味著一個(gè)實(shí)際儲存 100萬噸的煤礦，只開采了 10萬噸就 被廢棄,還有90萬噸被白白浪費(fèi)。我國對資源產(chǎn)品征收的稅 種除資源稅外，還對土地資源征收耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和土地增值稅。同是對土地資源征稅，卻有三個(gè)不同的稅種 這在很大程度上引起社會成員的不理解和不滿意，帶來征管中的阻力。不僅如此，除了對土地資源征收多種稅外，地方政府還要

10、收取名目繁雜的費(fèi)用，如土地補(bǔ)償費(fèi)、礦區(qū)使用費(fèi)、礦 產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)、安全生產(chǎn)費(fèi)等，形成了稅費(fèi)收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于稅收 收入的狀況。4、資源稅的收入分配體制不合理。資源稅劃為中央與 地方共享稅，意味著地方政府可以通過開采資源獲得50 %的收入,刺激地方政府對本地區(qū)資源的過度開采，造成資源的極大浪費(fèi)，不利于國民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。 我國資源分布很不均 衡，資源稅劃為共享稅，對那些資源缺乏的地區(qū)不公平，也不利 于資源豐富地區(qū)改變靠自然資源獲得財(cái)政收入的觀念?，F(xiàn)行 資源稅的收入分配格局是，海洋石油資源稅歸中央，其他資源 稅歸地方。這種分配格局不利于中央的宏觀調(diào)控。因?yàn)楹Ｑ?石油以外的資源稅收入全部給地方，中央對地方

11、的資源開發(fā)利用項(xiàng)目宏觀調(diào)控的權(quán)力有限，特別是對于節(jié)能降耗項(xiàng)目、 新 能源研制開發(fā)項(xiàng)目等，中央財(cái)力支持的力度就會弱化。 并且這 種分配格局刺激了地方的急功近利，部分地方政府為了眼前的利益亂上資源開發(fā)項(xiàng)目，特別是個(gè)別地方默許小煤窯、小油 井的亂采亂挖，導(dǎo)致資源的重大浪費(fèi)和惡性安全事故的接連 發(fā)生，給國家和人民的生命財(cái)產(chǎn)造成了重大損失。四、改革和完善我國資源稅制的設(shè)想1、完善資源稅的立法宗旨。我國的資源稅立法應(yīng)當(dāng)樹立環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展的理念，對于資源開采者所發(fā)生的 任何環(huán)境保護(hù)或恢復(fù)支出在計(jì)稅時(shí)給予相當(dāng)有利的扣減，從而構(gòu)建起 監(jiān)督合理、激勵(lì)有效”的資源開采和利用機(jī)制，從根 本上提高資源的開采和利用

12、效率，更好地實(shí)現(xiàn)資源稅協(xié)調(diào)人與資源關(guān)系。2、擴(kuò)大資源稅的征稅范圍，開征新的資源稅?，F(xiàn)行資源稅制度覆蓋的征稅范圍較小，基本上只屬于礦藏資源占用稅 的性質(zhì)，征稅范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于世界其他國家的資源稅，不能充分發(fā)揮稅收杠桿保護(hù)自然資源和生態(tài)環(huán)境的作用?，F(xiàn)在許多國 家對國有、或雖非國有但對國計(jì)民生有重大影響、或具有重 大生態(tài)環(huán)境價(jià)值的資源征稅。我國應(yīng)首先考慮將水資源等生 態(tài)資源逐漸納入征稅范圍，取消水資源補(bǔ)償費(fèi)，對用水單位和 個(gè)人區(qū)別對待，征收水資源稅、環(huán)境保護(hù)資源稅，對不按規(guī)定 退耕還林、造成大氣污染和水土流失的企業(yè)和單位，按影響環(huán) 境程度設(shè)置稅率，逐步用經(jīng)濟(jì)手段約束環(huán)境治理行為。 待條件 成熟后,再逐漸

13、擴(kuò)大對土地、森林、草原、山嶺、灘涂等其他 資源征收資源稅。在具體征稅辦法上，對于森林資源一般按照 采伐數(shù)量計(jì)征；對于草原、山嶺、灘涂等資源，則按照占用面積或利用這些資源所生產(chǎn)的產(chǎn)品數(shù)量或銷售收入從量或從 價(jià)計(jì)征。3、確定合理的資源稅稅額，調(diào)整資源稅的計(jì)稅依據(jù)。根 據(jù)資源的稀缺性、不可再生性和不可替代性的特點(diǎn) ，應(yīng)當(dāng)取消 資源生產(chǎn)環(huán)節(jié)的產(chǎn)品稅，改變現(xiàn)行資源稅以銷售量和自用數(shù) 量為依據(jù)計(jì)算稅額的方法。對于納入資源稅稅收范圍的應(yīng)稅 稅目，應(yīng)根據(jù)其稀缺程度、 人類的依賴程度、其替代品的開采 成本、自身的開采成本及該行業(yè)利潤等因素來計(jì)算課稅稅額 同時(shí)依照資源本身的優(yōu)劣和地理位置差異向從事資源開發(fā) 的企業(yè)

14、征收高低有別的稅額。對于那些不可再生、不可替代 的稀缺資源課以重稅，通過擴(kuò)大資源稅的征稅范圍和上調(diào)稅 額來引導(dǎo)資源利用企業(yè)有效地利用有限的資源。同時(shí)將稅額與資源回采率掛鉤，將資源回采率和環(huán)境修復(fù)指標(biāo)作為確定 稅額標(biāo)準(zhǔn)的重要參考指標(biāo)，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)主體珍惜和節(jié)約資源,保證資源得到充分合理的利用。具體而言,建議將煤炭資源固定稅額標(biāo)準(zhǔn)由目前的5元/噸提高到1-10元/噸，天然氣資源稅率由目前的2-10元/千立方米提高到5- 20元/千立方米,石 油資源稅率由目前的 8-30元/噸提高到30-60元/噸。另外，考 慮以不同的資源回收率制定不同的資源稅稅率?；厥章矢叩?稅率低，反之則高；或者以60%的資源回

15、收率為分界線，制定不 同的資源征稅起點(diǎn)，達(dá)到規(guī)定回收率者，以12%的銷售利潤率 為征收起點(diǎn)，達(dá)不到規(guī)定回收率者，以6%的銷售利潤率為征 收起點(diǎn)。改變資源稅計(jì)稅依據(jù)，將現(xiàn)行的以銷售數(shù)量和自用數(shù)量 為依據(jù)的計(jì)稅辦法調(diào)整為以產(chǎn)品產(chǎn)量為依據(jù)計(jì)稅。同時(shí)做好 資源稅稅源變化情況的調(diào)研分析工作，與地質(zhì)礦產(chǎn)部門配合,定期進(jìn)行重點(diǎn)資源普查工作，建立資源稅體系的區(qū)域性計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)庫，保證及時(shí)、準(zhǔn)確、科學(xué)地掌握應(yīng)稅資源的變 化情況及規(guī)律，確保資源稅稅收負(fù)擔(dān)公平合理。4、調(diào)高現(xiàn)行資源稅的稅率。在充分考慮市場因素的前提下,本著 不可再生資源高于可再生資源 ，稀有程度大的資源 高于普通資源，經(jīng)濟(jì)效用大的資源高于經(jīng)濟(jì)效

16、用小的資源，對環(huán)境危害大的資源高于危害程度輕的資源，再培育周期長的資源高于再培育周期短的資源”的宗旨，重新確定稅率，適度提 高資源稅稅率標(biāo)準(zhǔn)。5、 調(diào)整資源稅歸屬為共享稅。就目前情況來看，資源稅 作為共享稅比較合理。同時(shí)，要充分利用資源稅返還給地方的 財(cái)政資金，建立一套資源開發(fā)和環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制作為農(nóng)民利益和生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償。按照分步實(shí)施，逐步到位”的原則，綜合考慮資源有償使用和資源稅改革進(jìn)展情況及礦業(yè)企業(yè) 承受能力，研究分步調(diào)整礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率，并建立與資源 利用水平相聯(lián)系的浮動費(fèi)率制度。6、稅費(fèi)并存，各自發(fā)揮不同的調(diào)節(jié)作用。一是資源稅作為普遍調(diào)節(jié)的手段，其主要作用是調(diào)節(jié)資源的級差收益，促進(jìn)資源的合理開發(fā)，遏制資源的亂挖濫采，使資源產(chǎn)品的成本和 價(jià)格能反映出其稀缺性。 通過征稅，為政府籌集治理環(huán)境的必 要資金，維護(hù)代際公平。二是將權(quán)利金或特別收益金作為特殊調(diào)節(jié)手段，其主要作用是調(diào)節(jié)暴利，維護(hù)國家的權(quán)益和社會公 共利益。當(dāng)然，權(quán)利金或特別收益金并非只針對石油，建議對一些價(jià)格暴漲的礦產(chǎn)資源產(chǎn)品 （如銅、鎢等有色金屬）也應(yīng)適 時(shí)開征權(quán)利金或特別收益金。三是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)作為專門 的調(diào)節(jié)手段，其