基于過程分析的職業(yè)教育政策低效度原因探究

1、基于過程分析的職業(yè)教育政策低效度原因探究    2010年01月-12日來源：網(wǎng)絡(luò)作者：軼名點(diǎn)擊： 10247字號(hào)：T | T 摘要：我國(guó)職業(yè)教育政策低效度表現(xiàn)在：職業(yè)教育政策繁榮，實(shí)踐執(zhí)行效果不佳；職業(yè)教育政策相互沖突，抵消政策力量。究其原因主要包括：政策問題界定模糊，政策目標(biāo)確立不明確，政策備選方案設(shè)計(jì)科學(xué)性不足，政策最優(yōu)方案選定失誤，政策執(zhí)行不力，政策評(píng)估偏離目標(biāo)以及政策終結(jié)流于形式。關(guān)鍵詞:過程分析；職業(yè)教育政策；低效度；原因一、相關(guān)概念的界定（一）職業(yè)教育政策效度職業(yè)教育政策定義為：黨和政府為貫徹大力發(fā)展職業(yè)教育的方針、解決職業(yè)教育問

2、題、達(dá)到職業(yè)教育目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育發(fā)展而采取的規(guī)范和引導(dǎo)職業(yè)教育相關(guān)機(jī)構(gòu)及個(gè)人的行為準(zhǔn)則和行動(dòng)指南1。其具體形式包括：職業(yè)教育方針、職業(yè)教育法規(guī)、各級(jí)行政部門關(guān)于職業(yè)教育的決定等。效度是測(cè)量學(xué)的概念，主要是指測(cè)量結(jié)果的準(zhǔn)確性和有效性，即是否達(dá)到預(yù)期的目的2。效度沒有“有”和“無”之分，只有“高”與“低”之分。一般來說，任何政策都會(huì)產(chǎn)生影響，關(guān)鍵在于是否對(duì)預(yù)先所要解決的問題產(chǎn)生了積極作用。在此，職業(yè)教育政策效度是指黨和政府為貫徹大力發(fā)展職業(yè)教育的方針、實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育發(fā)展而采取的規(guī)范和引導(dǎo)職業(yè)教育相關(guān)機(jī)構(gòu)及個(gè)人的行為準(zhǔn)則和行動(dòng)指南在多大程度上解決職業(yè)教育問題、達(dá)到職業(yè)教育目標(biāo)。（二）教育政策過程分析

3、孟衛(wèi)青提出了教育政策分析的三維模式即價(jià)值分析、內(nèi)容分析、過程分析3。其中，教育政策的過程分析是對(duì)“為了實(shí)現(xiàn)一定的政策目標(biāo)，教育政策是怎樣形成的以及如何執(zhí)行的”這一問題的回答，涉及教育政策從確立政策問題到政策終結(jié)的所有形式化階段。據(jù)相關(guān)研究，教育政策制定過程可分為七個(gè)步驟：政策問題界定、政策目標(biāo)確立、政策備選方案設(shè)計(jì)、政策決定、政策執(zhí)行、政策效果評(píng)估和政策終結(jié)。二、我國(guó)職業(yè)教育政策低效度表現(xiàn)改革開放30年來，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的思想指導(dǎo)下，黨和國(guó)家高度重視職業(yè)教育，連續(xù)召開全國(guó)性的職業(yè)教育工作會(huì)議，制定了一系列促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展的文件和決定。但從我國(guó)職業(yè)教育現(xiàn)狀可知，職業(yè)教育政策的效度仍然處于較低

4、狀態(tài)。（一）職業(yè)教育政策繁榮，實(shí)踐執(zhí)行效果不佳與其他類型的教育政策相比，我國(guó)職業(yè)教育政策有著文本繁榮與實(shí)踐領(lǐng)域消沉并存的現(xiàn)象4。1978年改革開放之后，國(guó)家頒布具有重要影響性的有關(guān)職業(yè)教育的政策包括：1985年中共中央關(guān)于教育體制改革的決定提出建立一個(gè)能與普通教育相互溝通的職業(yè)技術(shù)教育體系；1996年第一部職業(yè)教育法正式頒布實(shí)施；1999年頒布的中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定；2005年頒布的國(guó)務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定，開展實(shí)施了職業(yè)教育的“四個(gè)工程”和“四項(xiàng)改革”；2007年實(shí)行中等職校生免費(fèi)政策。盡管有這些政策的號(hào)召和指導(dǎo)，但與普通教育等值、平行的職業(yè)教育體系仍

5、然沒有建立起來。勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)中的中、高級(jí)技術(shù)人才比例仍然較低，技術(shù)人才的缺口依然存在，嚴(yán)重制約我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和技術(shù)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。（二）職業(yè)教育政策相互沖突，抵消政策力量由于職業(yè)教育理論的不成熟和信息的不充分，職業(yè)教育政策本身的科學(xué)性和準(zhǔn)確性較低。因此，職業(yè)教育政策存在相互沖突現(xiàn)象。職業(yè)教育政策的力量相互抵消，影響了其效度。如，我國(guó)要求大力發(fā)展高等職業(yè)教育的政策，要求加強(qiáng)對(duì)高等職業(yè)教育的支援，減輕學(xué)生的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)?！叭灰桓摺闭唠m有所改革但依然是壓在高職院校學(xué)生肩膀上的巨石，阻礙其發(fā)展。另外，民辦教育促進(jìn)法規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用信貸手段支持民辦教育，但擔(dān)保法規(guī)定民辦學(xué)校不得作為保證人、教育設(shè)施

6、不得作抵押5。政策之間的沖突和矛盾弱化了政策的力量，造成執(zhí)行主體的操作難度，降低了政策之間的和諧度，導(dǎo)致人們對(duì)國(guó)家政策的質(zhì)疑。三、我國(guó)職業(yè)教育政策低效度的原因（一）政策問題界定模糊界定政策問題是教育政策過程分析的邏輯起點(diǎn)，成功的問題界定對(duì)政策的效度有著決定性的影響6。政策問題面向社會(huì)公共問題,反映全社會(huì)的教育需求矛盾和沖突。一個(gè)問題能否上升成為政策問題最終取決于政策制定者的選擇和關(guān)注。其一，政策制定者對(duì)政策問題選擇的偏向。有些決策者出于自身階層利益的考慮，忽略真正亟待解決的政策問題。其二，政策制定者對(duì)政策問題界定的含糊。決策者對(duì)于所要解決問題的信息收集不充分，沒有抓住問題的主要對(duì)象和關(guān)鍵癥結(jié)，

7、同時(shí)沒有劃清政策的裁定范圍。（二）政策目標(biāo)確立不明確我國(guó)職業(yè)教育政策確立的目標(biāo)基本采用了口號(hào)般的宣傳式，具有模糊不清，難以評(píng)估的特點(diǎn)。在一定程度上給政策的執(zhí)行和評(píng)估帶來了潛在困難。第一，目標(biāo)多以質(zhì)的描述性為主，不便政策的傳達(dá)。中央制定的政策目標(biāo)在經(jīng)過層層傳遞之后通常會(huì)出現(xiàn)信息的丟失。如果政策目標(biāo)表達(dá)模糊不清就會(huì)導(dǎo)致政策在自上而下的傳達(dá)過程中出現(xiàn)極大偏差。第二，目標(biāo)模糊，不利于政策的執(zhí)行，尤其不利于政策評(píng)估。由于目標(biāo)的模糊，政績(jī)的核定沒有了參照物，而只能是模棱兩可，容易出現(xiàn)政績(jī)的爭(zhēng)端和糾紛。最嚴(yán)重的是難以把握政策執(zhí)行過程，不利于政策執(zhí)行者順利開展工作。第三，職業(yè)教育政策目標(biāo)與國(guó)家的總目標(biāo)不協(xié)調(diào)，

8、或者與其他部門政策的目標(biāo)相沖突。（三）政策備選方案設(shè)計(jì)科學(xué)性不足政策是一個(gè)最優(yōu)化的抉擇，因此，在制定政策時(shí)必須有備選方案。但某些職業(yè)教育政策的制定基本沒有備選方案。另外，在有備選方案的前提下，備選方案的科學(xué)性、可操作性也令人質(zhì)疑。第一，職業(yè)教育政策與實(shí)際脫離，決策者或研究者的實(shí)證調(diào)研較少。一個(gè)高效度政策方案的制定需要研究者深入群眾、征求意見、考察實(shí)際情況。通過網(wǎng)絡(luò)論壇發(fā)言，表達(dá)心聲已經(jīng)成為民眾反映意見的途徑，但某些政策制定者僅通過網(wǎng)上意見搜集以此表示反映民意。此種民意的搜集調(diào)查遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，如，那些沒有條件通過網(wǎng)絡(luò)表達(dá)心聲的群眾，特別是農(nóng)民。第二，某些研究者和制定者偏向于照搬西方國(guó)家的某些優(yōu)秀的經(jīng)

9、驗(yàn)。政策制定者在進(jìn)行政策研究和制定時(shí)對(duì)外國(guó)政策的借鑒是無可非議的，這有利于我國(guó)職業(yè)教育政策制定思路的開闊和創(chuàng)新。但過分依賴和盲目信仰某些外國(guó)職業(yè)教育政策，會(huì)對(duì)我國(guó)的職業(yè)教育發(fā)展帶來不良影響。第三，政策制定團(tuán)體成員單一，難以反映其他非職業(yè)教育領(lǐng)域的要求。職業(yè)教育政策制定者基本上是職業(yè)教育領(lǐng)域?qū)＜一蛘呓逃I(lǐng)域?qū)＜?。?shí)際上，職業(yè)教育是一種特殊的教育類型，與社會(huì)其他子系統(tǒng)特別是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域有著密切的關(guān)系，職業(yè)教育政策應(yīng)該建立在社會(huì)各個(gè)系統(tǒng)共同意識(shí)之上，以保證其科學(xué)性和可操作性。（四）政策最優(yōu)方案選定失誤政策的備選方案已經(jīng)制定出來，但對(duì)于最佳方案的選擇又是一件較為復(fù)雜而重要的工作。在這個(gè)過程中各政策制定者都

10、力推自己的政策方案。為了獲得最佳方案而最終成為國(guó)家政策，各個(gè)政策制定團(tuán)體之間甚至出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)重影響政府的聲譽(yù)和政策的可信度。惡性競(jìng)爭(zhēng)最終導(dǎo)致政策最優(yōu)方案選定的失誤。另外，是否實(shí)質(zhì)性地開展民眾的政策聽證會(huì)也是影響政策最優(yōu)方案決定的一個(gè)重要因素。聽證會(huì)是政策決定中的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，但職業(yè)教育政策的出臺(tái)卻很少舉行聽證會(huì)。即使有聽證會(huì)也經(jīng)常是流于形式，沒有發(fā)揮實(shí)質(zhì)作用。（五）政策執(zhí)行不力當(dāng)政策方案決定后，政策開始面向社會(huì)執(zhí)行。美國(guó)政策學(xué)家艾利森稱：“在達(dá)到政策目標(biāo)的過程中,方案確定的功能只占10%，而其余的90%取決于有效的執(zhí)行?！?因此，政策的效度關(guān)鍵取決于執(zhí)行的效果。從我國(guó)目前的實(shí)際情況出發(fā)，筆

11、者認(rèn)為，職業(yè)教育政策的執(zhí)行在以下三個(gè)方面存有問題：一是政策執(zhí)行缺乏策略。由于政策是人制定的，必將受到制定者的知識(shí)、技能、價(jià)值觀的影響。政策本身存在理性不足，那么在政策執(zhí)行過程中突發(fā)事件和各種障礙必定存在。二是政策執(zhí)行的支撐資源不足。由于我國(guó)職業(yè)教育政策主體的三重價(jià)值：元價(jià)值、隱價(jià)值、顯價(jià)值的沖突導(dǎo)致了政策執(zhí)行過程中支撐資源的缺乏8。政策主體的元價(jià)值追求職業(yè)教育促進(jìn)人的發(fā)展和實(shí)現(xiàn)、促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步與和諧。但其在操作過程中的隱價(jià)值追求政績(jī)最大化和現(xiàn)有資金效率的最大化。在社會(huì)分層理論和傳統(tǒng)的民眾思想觀念下，政府更愿意選擇低成本的普通教育。顯性價(jià)值就是政策表現(xiàn)在外的、人人皆知的宣傳的價(jià)值觀，只是粉飾作用

12、。在三重價(jià)值沖突下，政策的實(shí)踐執(zhí)行就遭遇了人力、物力、財(cái)力不足的限制。三是政策執(zhí)行過程中監(jiān)督不力。由于我國(guó)職業(yè)教育政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制不健全，上級(jí)部門對(duì)政策執(zhí)行過程中的監(jiān)督往往流于形式。（六）政策的評(píng)估偏離目標(biāo)由于政策目標(biāo)的模糊，上級(jí)部門對(duì)政策的評(píng)估難以把握。第一，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、準(zhǔn)確性欠缺。由于評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的缺失導(dǎo)致評(píng)估效度較低。更為嚴(yán)重的是評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)注重外顯的成績(jī)，執(zhí)行部門只追求表面工程，攀比政績(jī)，夸大宣傳，弄虛作假。第二，評(píng)價(jià)的測(cè)量工具不夠科學(xué)。由于我國(guó)政策學(xué)發(fā)展較為落后，對(duì)于政策影響力測(cè)量的工具沒有突破性的進(jìn)展。由此，出現(xiàn)政策效績(jī)難以測(cè)量的情況。第三，政策評(píng)價(jià)機(jī)制不夠完善。職業(yè)教育政策評(píng)價(jià)主體

13、基本局限于教育領(lǐng)域，聲音單一。另外，政策評(píng)價(jià)主體與政策執(zhí)行者有利益相關(guān)。這就不可避免地在政策評(píng)價(jià)中使評(píng)價(jià)主體的主觀意志占有重要成分。（七）政策終結(jié)流于形式我國(guó)職業(yè)教育部門對(duì)政策的總結(jié)基本處于報(bào)流水賬的狀態(tài)，多以表揚(yáng)業(yè)績(jī)?yōu)橹鳎u(píng)缺點(diǎn)為輔。很少有政策制定者和政策執(zhí)行者在政策執(zhí)行后進(jìn)行認(rèn)真的思考總結(jié)，并給予民眾一個(gè)客觀公開的反饋。政府主管部門應(yīng)重視發(fā)展性反饋，即政策評(píng)估總結(jié)的初衷在于吸收此次政策從制定到實(shí)施過程的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以便下次政策的有效制定和執(zhí)行。四、反思與總結(jié)追問為什么會(huì)造成這種情況，筆者認(rèn)為原因有三：其一，我國(guó)自古以來政策的制定與執(zhí)行趨向于經(jīng)驗(yàn)化和人格化9。我國(guó)政策一般都由當(dāng)權(quán)者或者杰出

14、人物憑借經(jīng)驗(yàn)和主觀意愿制定，具有嚴(yán)重經(jīng)驗(yàn)和個(gè)人痕跡。另外，我國(guó)政策科學(xué)研究起步較晚，其研究水平有待提高。其二，由于我國(guó)政治占統(tǒng)治地位的觀念影響了職業(yè)教育政策的制定和執(zhí)行。政治高于一切，當(dāng)政策制定與執(zhí)行遇到政治問題時(shí)，政治無疑具有壓倒性的權(quán)威。其三，職業(yè)教育共同體相互疏離。職教共同體主要包括三個(gè)方面：理論層、決策層、實(shí)踐層。但共同體之間各自為政，關(guān)系疏離。職業(yè)教育政策對(duì)職業(yè)教育的發(fā)展有著舉足輕重的作用，但政策繁榮卻沒能帶來職業(yè)教育的高效、高質(zhì)量發(fā)展。 參考文獻(xiàn)1劉愛青.對(duì)職業(yè)教育政策的界定和劃分J.職教論壇，2005（10）：21-23422胡中鋒.教育測(cè)量與評(píng)價(jià)M.廣州：廣東高等教育出版社，2006367孟衛(wèi)青.教育政策分析的三維模式J.教育科學(xué)研究2008（21）：23-254張欣童.我國(guó)職業(yè)教育政策“失效”原因分析及建議有感于職業(yè)教育的蕭條和相關(guān)政策文本的繁榮J.職業(yè)技術(shù)教育（教科版），2005（13）：29-325方銘琳.政策法規(guī):為民辦職業(yè)教