城主體功能區(qū)規(guī)劃

1、城市主體功能區(qū)規(guī)劃伴隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，安徽國土空間開發(fā)中存在的一些矛盾和問題逐步顯現(xiàn)，主要是：物質(zhì)積累不夠豐富。全省物質(zhì)積累指數(shù)介于0.08至0.72之間，總體水平較低。其中，14個縣（市、區(qū)）物質(zhì)積累指數(shù)大于0.45,23個縣（市、區(qū)） 物質(zhì)積累指數(shù)介于0.270.45,68個縣 （市、 區(qū)） 物質(zhì)積累指數(shù)介于0.080.27。高水平地區(qū)主要包括合肥、馬鞍山、蕪湖、銅陵等市轄區(qū)，低水平地區(qū)主要包括皖南山區(qū)和皖西大別山區(qū)的一些貧困縣（區(qū)），其余地區(qū)物質(zhì)積累為中下水平。物質(zhì)積累水平不高是制約全省經(jīng)濟社會發(fā)展的重要因素之一o區(qū)域發(fā)展不夠均衡。全省經(jīng)濟發(fā)展大體呈現(xiàn)南高北低、東高西低、中部凸起的

2、空間格局。皖江地區(qū)經(jīng)濟實力較強，以皖江為軸、合肥和蕪湖為“雙核”、宣城和滁州為“兩翼”的經(jīng)濟發(fā)展重心初步形成，皖北、皖西發(fā)展相對滯后。與經(jīng)濟格局相反，人口分布北多南少，經(jīng)濟發(fā)展滯后的皖北地區(qū)是全省人口比重最大的地區(qū)。城鄉(xiāng)之間和不同區(qū)域之間公共服務及生活水平差距較大。開發(fā)利用效率不高。2010年， 每平方公里建設用地二、 三產(chǎn)業(yè)增加值為62.64萬元/公頃，比全國的106.48萬元/公頃低41.17%。城鎮(zhèn)建設呈外延式擴張，農(nóng)村居民點點多面廣，導致建設用地規(guī)模偏大，局部地區(qū)超出資源環(huán)境的承載能力，空間利用效率較低。人口集聚水平較低。2010年，城鎮(zhèn)化率43.2%,低于全國6.48個百分點。大城市

3、數(shù)量少，特別是缺少帶動性強的區(qū)域性特大城市，中小城鎮(zhèn)發(fā)展相對不足，城市的規(guī)劃建設和管理水平有待進一步提高，人口流動強度0.9%,遠遠低于沿海發(fā)達地區(qū)。面臨趨勢，從現(xiàn)在到2020年，是安徽全面建設小康社會的關鍵時期，是工業(yè)化、城市化加速推進的重要階段，是打造“三個強省”、建設美好安徽的重要戰(zhàn)略機遇期。新的發(fā)展態(tài)勢對國土空間開發(fā)提出了新的要求。人民生活水平提高，生活空間需求面臨挑戰(zhàn)。隨著生活水平的提高，人們希望有更大的住房、更寬的馬路、更大的廣場、更寬敞的購物場所、更多的旅游景點，以及更多更好的教育、文化、醫(yī)療、體育等設施，對生活空間的需求越來越大。工業(yè)化、城市化速度加快，建設空間需求面臨挑戰(zhàn)。隨

4、著工業(yè)化、城市化進程加快，工業(yè)用地、基礎設施建設用地以及居住用地將持續(xù)增加，國土空間資源的稀缺程度不斷加劇。生態(tài)環(huán)境需要改善，生態(tài)空間需求面臨挑戰(zhàn)。一些地區(qū)在國土開發(fā)過程中，不顧資源環(huán)境承載能力，造成局部地區(qū)環(huán)境污染和生態(tài)退化。為了改善環(huán)境條件、加強水源涵養(yǎng)、保障生態(tài)安全和應對氣候變化，需要加強環(huán)境保護和生態(tài)修復，擴大森林、草地、濕地等綠色生態(tài)空間。農(nóng)產(chǎn)品供給安全存在隱患，農(nóng)業(yè)空間需求面臨挑戰(zhàn)。安徽是農(nóng)業(yè)大省，承擔著國家農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給安全的保障功能。隨著工業(yè)化和城市化對國土空問的需求不斷增加，保障農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和供給安全需要的農(nóng)業(yè)空間面臨較大壓力。、安徽主體功能區(qū)的概況主體功能區(qū)建設的基本設想在

5、統(tǒng)籌考慮各區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展能力、人口分布、經(jīng)濟布局、國土利用城鎮(zhèn)化布局以及對內(nèi)對外的經(jīng)濟聯(lián)系的基礎上將我國的國土面積在空間上劃分為優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四大主體功能區(qū)，根據(jù)不同的功能區(qū)實施不同的區(qū)域政策。優(yōu)化開發(fā)區(qū)是指國土開發(fā)密度已經(jīng)很高，資源承載能力開始減弱的區(qū)域；重點開發(fā)區(qū)是指資源環(huán)境承載能力較強、經(jīng)濟和人口聚集條件較好的區(qū)域；限制開發(fā)區(qū)是指資源承載能力較弱，大規(guī)模集聚經(jīng)濟和人口條件不夠好并關系到全國或較大區(qū)域范圍生態(tài)安全的區(qū)域；禁止開發(fā)區(qū)是指依法設立的各類自然保護區(qū)域。2013年安徽省發(fā)改委正式發(fā)布安徽主體功能區(qū)規(guī)劃，按照重點開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)和

6、禁止開發(fā)區(qū)將各地劃分主體功能，并為未來發(fā)展指明目標。將合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、池州、安慶、滁州和宣城八大地區(qū)作為國家重點開發(fā)區(qū)，作為承接全國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的示范區(qū)；淮北平原主產(chǎn)區(qū)、江淮丘陵主產(chǎn)區(qū)和沿江平原主產(chǎn)區(qū)作為安徽省的“米袋子”被列為限制發(fā)區(qū)；皖西大別山區(qū)和皖南山區(qū)被定位生態(tài)功能區(qū)；自然文化保護區(qū)和重要水源地則被劃上禁止開發(fā)紅線。二、安徽主體功能區(qū)公共服務均衡化的現(xiàn)實考察安徽省三類主體功能區(qū)能否平穩(wěn)有效地進行關鍵在于各區(qū)域的居民基本公共服務均衡化的程度。而安徽現(xiàn)有的基本公共服務存在很多問題，特別是公共服務均衡化問題尤為突出、而財政政策對于實現(xiàn)主體功能區(qū)公共服務均衡至關重要。橫向的財政失衡導致的

7、主體功能區(qū)公共服務不均衡橫向的財政失衡是指同層級的地方政府的財政收入和財政支出之間的差異，這種差異的存在導致了地區(qū)間公共服務提供水平的差異。根據(jù)2013安徽統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)顯示，合肥市、毫州市、宿州市的財政收支差額分別為-182.79億元、-129.58億元、140.50億元，遠大于淮北市-56.68億元、銅陵市-32.80億元、馬鞍山市-62.55億元、池州市-60.35億元的財政收支差額；再比照各自的醫(yī)療衛(wèi)生的機構數(shù)可以看出， 合肥市、 毫州市和宿州市的機構數(shù)分別為2100個、1532個和1774個，這三個城市的機構數(shù)上了四位數(shù)，而其余四個城市的機構數(shù)則相對較少。很顯然，財政收支差額對基本公共

8、服務的提供有著一定的影響，財政收入與財政支出差額較大的城市所提供的公共服務也相對較大。因此，為了實現(xiàn)基本公共服務均衡化的目標，要平衡同階層區(qū)域政府的財政收支。財政收支結(jié)構變化導致了主體能區(qū)公共服務非均衡相比較傳統(tǒng)的以行政區(qū)為單位的發(fā)展模式的劃分，三大功能區(qū)的劃分更能突破行政區(qū)劃的界限，促進生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動，從而促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，主體功能區(qū)會使區(qū)域受到功能性的制約，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻、資源開發(fā)受控，政收支結(jié)構改變，使得主體功能區(qū)的公共服務出現(xiàn)非均衡化的現(xiàn)象。主要表現(xiàn)在以下兩個方面：1.限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的主體功能主要是生態(tài)建設和環(huán)境保護，成為了全國或者區(qū)域性的

9、自然資源保護區(qū)，使得其相比于生態(tài)環(huán)境保護而言，經(jīng)濟發(fā)展就居于次要地位。經(jīng)濟發(fā)展受到限制會導致地方性的財政收入減少，同時再加上由于生態(tài)環(huán)境的保護和建設增加地方性政府的財政支出，使得財政投入公共服務的資金比重相對于重點開發(fā)區(qū)而言幅度下降，從而產(chǎn)生提供基本公共服務水平的新差距。另據(jù)2013安徽統(tǒng)計年鑒可知，黃山、池州的森林面積相對于淮北、淮南、毫州而言很高，甚至是它們的幾十倍，森林覆蓋率也同樣如此，但是黃山、池州兩個市區(qū)的GDP卻比淮南、淮北、毫州的GDP低了很多。這也更加證明，由于黃山、池州為了生態(tài)環(huán)境的建設消耗了大量的資金，使得本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展跟不上其他區(qū)域的腳步。限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)開展生態(tài)

10、建設和環(huán)境保護，對重點開發(fā)區(qū)有正外部效應。限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)存在著因為放棄了經(jīng)濟效益而損失的公共服務效益的補償需求。十八屆三中全會提出實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，堅持誰受益誰補償原則，完善對重點生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)補償機制，推動地區(qū)問建立橫向生態(tài)補償機制。（三）財政轉(zhuǎn)移支付制度的結(jié)構導致基本公共服務不均衡當前的財政轉(zhuǎn)移支付主要形式有稅收返還，一般性轉(zhuǎn)移支付，專項轉(zhuǎn)移支付三種，這三種形式分別存在一些問題。1.稅收返還。其屬于以稅收優(yōu)惠形式給予政府的一種補助，稅收返還制度存在著財政收入越多的地區(qū)獲得的稅收返還越多，相反，財政收入較少的區(qū)域獲得稅收返還就越少，結(jié)果加重了橫向的財政失衡，使得主

11、體功能區(qū)公共服務均衡化的差距加大。2.一般性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付按照各地標準的財政收入和標準的財政支出差額以及轉(zhuǎn)移支付系數(shù)來確定，因此，一般性轉(zhuǎn)移支出有利于縮小地區(qū)間財力差距，逐步實現(xiàn)公共服務均衡化。但目前安徽省限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)可獲得的一般性轉(zhuǎn)移支付資金匱乏，不足以提供與重點開發(fā)區(qū)大致相等的公共服務。3.專項轉(zhuǎn)移支付。是對委托地方政府代理的一些具體項目進行補償而設立的補助資金，主要用于促進各地協(xié)調(diào)發(fā)展和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構，一定程度上能解決了主體功能區(qū)公共服務均衡化的問題。而目前安徽省的專項轉(zhuǎn)移支付并不規(guī)范，往往被層層截留，不能很好地提高限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)基本公共服務水平。三、提高基層政府的可用財力目前的財政轉(zhuǎn)移支付除了一些可以自由支配外，其余大部分是專項資金，具有專項用途，不能緩解基層政府可支配財力的不足。同時一些限制開發(fā)區(qū)域為了維持基層政權的運轉(zhuǎn)，往往挪用用于生態(tài)建設等方面的專項資金，嚴重影響了限制和禁止開發(fā)區(qū)的生態(tài)環(huán)境建設。四、完善財政預算管理制度健全科學規(guī)范、注重績效的預算管理制度，是完善公共財政體系的重要內(nèi)容