對(duì)“準(zhǔn)失地”農(nóng)民的思考

1、對(duì)“準(zhǔn)失地”農(nóng)民的思考      一、概念的提出 農(nóng)民耕地減少的原因是多方面的，最主要的原因有三個(gè)方面，一是由于自然災(zāi)害或生態(tài)環(huán)境惡化所造成的土地沙漠化，而使土地失去了耕種的基礎(chǔ)；第二種原因是由于國(guó)家環(huán)境政策的實(shí)施而造成農(nóng)民耕地的減少，如國(guó)家的退耕還林（草）計(jì)劃、水庫移民等；第三種原因是由于城市化進(jìn)程步伐加快，導(dǎo)致農(nóng)民的耕地被政府征用而出現(xiàn)的農(nóng)地減少情況。一般文獻(xiàn)中，失地農(nóng)民是一個(gè)狹義概念，僅指城市化進(jìn)程中由于政府征用土地而造成的農(nóng)地減少的農(nóng)戶。為了與一般意義的失地農(nóng)民相區(qū)別，本文中將因?yàn)閲?guó)家實(shí)施退耕還林政策或水庫移民政策而導(dǎo)致的失地農(nóng)民稱之為

2、準(zhǔn)失地農(nóng)民。所以，從以上分析可以看出，普通意義上的失地農(nóng)民是由于國(guó)家實(shí)施土地征用政策而引起的因土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移而失去土地的農(nóng)民，而準(zhǔn)失地農(nóng)民是指由于國(guó)家實(shí)施環(huán)境政策等而引起的因土地使用權(quán)受約束而導(dǎo)致的農(nóng)地較少情況。 二、失地農(nóng)民與準(zhǔn)失地農(nóng)民的比較 （一）失地農(nóng)民和準(zhǔn)失地農(nóng)民共性特征 1、土地使用權(quán)的限制性。退耕還林政策限制農(nóng)用地種植糧食，強(qiáng)調(diào)的是農(nóng)業(yè)用地種草和種樹，仍屬于土地農(nóng)地農(nóng)用的范圍。而土地征用政策則是將農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，使土地的使用方向完全發(fā)生了變化。 2、農(nóng)業(yè)收入在家庭收入中所占比重減少。不論是土地征用政策還是退耕還林政策都是以限制土地農(nóng)用權(quán)為基礎(chǔ)的，其實(shí)施結(jié)果必將導(dǎo)致農(nóng)業(yè)收入在家庭收

3、入中所占份額減少。所以，拓寬非農(nóng)就業(yè)渠道是失地農(nóng)民和準(zhǔn)失地農(nóng)民面臨的重要問題。 3、政策的補(bǔ)償性。不論是土地征用還是退耕還林都是由于國(guó)家對(duì)土地的特別需要而采取的強(qiáng)制性使用政策，對(duì)農(nóng)民的生產(chǎn)和生活都會(huì)產(chǎn)生一定影響，所以對(duì)政策實(shí)施結(jié)果進(jìn)行一定數(shù)額的補(bǔ)償，是公平性的體現(xiàn)。 4、非農(nóng)就業(yè)的困擾。不論是失地農(nóng)民還是準(zhǔn)失地農(nóng)民傳統(tǒng)身份都是農(nóng)民，由于長(zhǎng)期的城鄉(xiāng)二元分割結(jié)構(gòu)和對(duì)農(nóng)民就業(yè)歧視的存在，使失地農(nóng)民和準(zhǔn)失地農(nóng)民共同面臨非農(nóng)就業(yè)的壓力。尤其是在當(dāng)前勞動(dòng)力市場(chǎng)就業(yè)壓力較大的情況下，如何實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的順利轉(zhuǎn)移，是失地農(nóng)民和準(zhǔn)失地農(nóng)民共同面臨的問題。 （二）失地農(nóng)民和準(zhǔn)失地農(nóng)民區(qū)別 1、對(duì)土地收益權(quán)的區(qū)別。土地

4、征用是將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)移為非農(nóng)建設(shè)用地，在政府與農(nóng)簽訂合約后，土地的使用權(quán)發(fā)生完全轉(zhuǎn)移，農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)完全轉(zhuǎn)移和消失，與土地相關(guān)的收益權(quán)、使用權(quán)也一并進(jìn)行轉(zhuǎn)移。而退耕還林僅僅是對(duì)土地使用權(quán)一定范圍的限制，農(nóng)民土地在退耕還林后使用權(quán)并沒有發(fā)生變化，農(nóng)民仍保留對(duì)土地增值和收益的權(quán)利，對(duì)土地的林木具有所有權(quán)和部分處置權(quán)。所以對(duì)失地農(nóng)民而言，土地被征用時(shí)，與土地相關(guān)的保障功能完全消失，而對(duì)準(zhǔn)失地農(nóng)民而言，在土地退耕后土地的保障作用并沒有消失，反而更增強(qiáng)了，因?yàn)闇?zhǔn)失地農(nóng)民不僅會(huì)享受傳統(tǒng)農(nóng)民的保障功能，更會(huì)享受到農(nóng)地退耕后產(chǎn)生的生態(tài)效益和社會(huì)效益。 2、對(duì)家庭的影響。由于退耕時(shí)留足了自留地和口糧田，農(nóng)業(yè)收

5、入可以維持生存現(xiàn)狀，再加上國(guó)家退耕補(bǔ)貼，不會(huì)產(chǎn)生暫時(shí)的生活問題，而且由于退耕補(bǔ)貼支付方式是采用分年度發(fā)放，可以視同退耕的土地仍在每年產(chǎn)生收益，對(duì)準(zhǔn)農(nóng)民的生活基本不產(chǎn)生影響。而土地征用政策在一次性的土地征用后，失地農(nóng)民生活方式和就業(yè)方式就會(huì)面臨很大的變化，如果短期不能實(shí)現(xiàn)角色的轉(zhuǎn)換，將會(huì)出現(xiàn)邊緣化傾向，甚至淪為失業(yè)半失業(yè)階層。 3、在政策面前主動(dòng)性的差別。對(duì)退耕還林的農(nóng)民，如果政府不兌現(xiàn)退耕補(bǔ)償，農(nóng)民可以隨時(shí)恢復(fù)糧食生產(chǎn)，盡管農(nóng)戶要承擔(dān)一定的經(jīng)濟(jì)損失，但是對(duì)政府來說，幾年的退耕還林成果就會(huì)毀于一旦，損失的不僅僅是巨大的退耕還林補(bǔ)貼支出，還有巨大的生態(tài)效益和社會(huì)效益，所以對(duì)退耕還林的農(nóng)民來說在政策

6、面前具有一定的主動(dòng)性，而且由于在退耕時(shí)，大部分農(nóng)戶都留足了自留地和菜地，即使剩余的勞動(dòng)力不能夠取得非農(nóng)就業(yè)收入，生活不會(huì)受到很大影響。但對(duì)于征地農(nóng)民而言，土地一旦被征用，如果處于強(qiáng)勢(shì)地位的政府不兌現(xiàn)補(bǔ)償承諾，由于合同的不可逆性，恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已不可能。所以很多農(nóng)民在土地被征用后，失去了基本的生活資料和就業(yè)渠道，如果政府安置政策失效，則處境極為悲慘。 三、準(zhǔn)失地農(nóng)民的進(jìn)一步關(guān)注 1、關(guān)于準(zhǔn)失地農(nóng)民的收益權(quán)。準(zhǔn)失地農(nóng)民的收益權(quán)應(yīng)包括兩部分，即政策補(bǔ)貼期內(nèi)的糧食和現(xiàn)金補(bǔ)貼以及補(bǔ)貼期滿的林木收益權(quán)。在政策補(bǔ)貼期內(nèi)，根據(jù)我國(guó)的退耕還林標(biāo)準(zhǔn)，長(zhǎng)江以北地區(qū)每畝補(bǔ)貼糧食200斤，現(xiàn)金20元，按每斤糧食0.6元計(jì)

7、算，每畝的補(bǔ)貼收入為140元。而政策補(bǔ)貼期滿后由于林木的生長(zhǎng)期較長(zhǎng)，在不考慮各種自然災(zāi)害對(duì)林木生長(zhǎng)影響的情況下，農(nóng)戶從每畝退耕土地上可獲得木材收益在造林之后的第15年只有85.6元。雖然此后隨著時(shí)間的延續(xù)收益在不斷增加，但在成熟期的第30年，每畝收益也只有172.8元。如果按退耕前每畝土地糧食產(chǎn)量100公斤，每公斤糧食價(jià)格為0.6元計(jì)算，那么這一地區(qū)退耕農(nóng)戶只有在第25年以后，因退耕而造成的收益損失才能從木材收益中獲得足額彌補(bǔ)。這種林木產(chǎn)生效益的時(shí)滯性和補(bǔ)貼期的差額將是對(duì)我國(guó)退耕還林政策的巨大考驗(yàn)。 2、退耕農(nóng)戶對(duì)退耕土地的能動(dòng)性與退耕還林政策的可持續(xù)性。在寧夏西吉縣，有過這樣的事情:1986

8、年，聯(lián)合國(guó)援助西吉縣一個(gè)改善生態(tài)環(huán)境的項(xiàng)目。于是，歷史上少有的大規(guī)模的植樹造林在這里迅速鋪開，原因是種一畝林的補(bǔ)助遠(yuǎn)比種一畝地的收入要高。3年植樹90多萬畝，相當(dāng)于西吉全縣耕地面積的90%。一時(shí)間，西吉縣滿眼一片綠色?？?年后，聯(lián)和國(guó)援助項(xiàng)目結(jié)束。補(bǔ)助沒有了，種樹者失去了生活的來源，于是又開始?xì)Я址N地。開始是一點(diǎn)一點(diǎn)地砍，后來大片大片地砍。五六年光景，90萬畝林木幾乎全部砍光。另外，引起農(nóng)民毀林復(fù)種的原因主要是經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，尤其是近幾年糧食補(bǔ)貼的實(shí)施，對(duì)退耕還林政策有一定的抵消作用，所以退耕還林補(bǔ)貼政策的實(shí)施應(yīng)與國(guó)家其他政策保持動(dòng)態(tài)一致性，保證退耕戶的收入與其他非退耕戶相比收入不減少為原則。

9、尤其是對(duì)政策補(bǔ)貼期滿失地農(nóng)民的生計(jì)問題仍是政策關(guān)注的重點(diǎn)。如何避免毀林復(fù)種的悲劇，仍是目前值得關(guān)注的問題。 3、關(guān)注準(zhǔn)失地農(nóng)民的隱性失業(yè)問題。退耕還林政策的實(shí)施，使我國(guó)這個(gè)人多地少的國(guó)家人地矛盾更加突出，尤其是在自然條件惡化的地區(qū)實(shí)行退耕還林政策，使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移具有更加迫切性。但是由于退耕地區(qū)一般屬于山區(qū)，教育條件落后，農(nóng)民的非農(nóng)業(yè)技能較差，再加上當(dāng)?shù)氐拿褶k企業(yè)和二、三產(chǎn)業(yè)規(guī)模較小，非農(nóng)就業(yè)崗位較少，所以如何使多余的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力順利實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移，也是關(guān)系到退耕還林政策成敗的關(guān)鍵問題。是否可以將林木的維護(hù)和管理作為非農(nóng)就業(yè)的一部分，由政府支付一部分補(bǔ)貼，以緩解非農(nóng)就業(yè)壓力。 4、關(guān)于林業(yè)收入的變現(xiàn)

10、問題。雖然我國(guó)目前規(guī)定“誰種樹，誰受益”，但是由于我國(guó)尚沒有建立森林儲(chǔ)備銀行等機(jī)制，導(dǎo)致林地收益僅僅是畫餅充饑，難以解決實(shí)際的收入問題。陜西省榆林市定邊縣海子梁鄉(xiāng)的農(nóng)民石光銀，自1984年開始承包了7000多萬畝沙地，成立治沙公司搞造林。現(xiàn)在沙地綠了，樹木長(zhǎng)大了，石光銀成了遠(yuǎn)近有名的大款，經(jīng)測(cè)算他所種植的林木的經(jīng)濟(jì)價(jià)值超過千萬元。但是，由于他所栽種的主要是生態(tài)林，國(guó)家對(duì)林木的采伐有嚴(yán)格的限制。他只能是捧著金飯碗要飯吃，更讓他煩惱的是，經(jīng)常有一些人采林、盜林，他不得不投入很大的精力和財(cái)力護(hù)林。因?yàn)榉N樹，他欠了300多萬的貸款，他希望把這些樹折抵給國(guó)家，歸還貸款，自己重新開辟新的治沙公司，但政府卻

11、無人問津。在西北地區(qū)植樹本來就不容易，所以如何保護(hù)種植戶的收益，也是我國(guó)的林業(yè)政策必須要考慮的一個(gè)問題。 5、關(guān)于準(zhǔn)失地農(nóng)戶補(bǔ)貼金額問題。目前的退耕還林政策全國(guó)實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了政策的一致性。但是，對(duì)不同地區(qū)的氣候和自然條件實(shí)行統(tǒng)一的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)顯然有失公平。如在包括陜西在內(nèi)的中西部地區(qū)，氣候干旱少雨，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民每造一畝林，要花費(fèi)其他地區(qū)1.5畝到2畝的勞動(dòng)力和財(cái)力，特別是種苗費(fèi)，實(shí)行50元一畝的標(biāo)準(zhǔn)，與當(dāng)?shù)貙?shí)際差異很大。農(nóng)民要種一畝林達(dá)到國(guó)家規(guī)定的85%的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，需要花費(fèi)2-3年的時(shí)間，即使是遇到風(fēng)調(diào)雨順，要達(dá)到國(guó)家驗(yàn)收率，也需要兩年的時(shí)間，第一年種樹，第二年補(bǔ)種。如果遇到干旱，即使是三

12、年時(shí)間，也難達(dá)到國(guó)家的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致種樹成本大大增加。退耕還林政策實(shí)施的重點(diǎn)區(qū)域應(yīng)是生態(tài)環(huán)境比較惡化的西北地區(qū)，但是這些地區(qū)同樣也是造林成本和護(hù)林成本較高的地區(qū)。在黑龍江地區(qū)，即使是最便宜的楊樹，每畝50元的補(bǔ)貼也是不夠的，更別說是松、柏、杉等經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高的樹種。另外對(duì)樹林的后期看護(hù)，仍需要較大的財(cái)力、物力和人力。另外對(duì)生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林的補(bǔ)貼年限，目前補(bǔ)貼的年限是5-8年。實(shí)際上在黑龍江地區(qū)，生態(tài)林要達(dá)到采伐期產(chǎn)生收益，需要10-20年左右的時(shí)間，對(duì)經(jīng)濟(jì)林掛果產(chǎn)生收益也要8年左右時(shí)間，在林木尚未產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益即停止國(guó)家體貼，將會(huì)影響農(nóng)民退耕還林的積極性，所以在制定退耕還林補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不應(yīng)僅僅考慮到

13、補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的一致性，也應(yīng)兼顧不同地區(qū)的區(qū)域差異，保證重點(diǎn)區(qū)域政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 6、關(guān)于補(bǔ)貼資金來源問題。目前退耕還林補(bǔ)貼全部來自于國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼，所有準(zhǔn)失地農(nóng)戶的補(bǔ)貼收入和當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門和政府部門的開支都通過國(guó)家補(bǔ)貼來進(jìn)行，難免存在補(bǔ)貼金額少和林業(yè)部門經(jīng)費(fèi)緊張以及政府部門技術(shù)服務(wù)不到位等問題的出現(xiàn)。在考慮資金來源時(shí)，應(yīng)充分考慮退耕還林產(chǎn)生巨大的社會(huì)效益和生態(tài)效益，以及應(yīng)考慮由社會(huì)效益和生態(tài)效益向經(jīng)濟(jì)效益的轉(zhuǎn)化。如應(yīng)考慮退耕還林對(duì)涵養(yǎng)水資源、凈化空氣所產(chǎn)生的作用，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，根據(jù)“誰收益，誰承擔(dān)”原則，由環(huán)境的受益者為環(huán)境投入買單，支付一定數(shù)額的費(fèi)用。如在1996年北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)研究中心曾就北京市的環(huán)境情況進(jìn)行過一次全民調(diào)查，調(diào)查結(jié)果顯示，大部分市民對(duì)北京市的環(huán)境質(zhì)量不滿。在回答采用上風(fēng)地區(qū)采取土壤保護(hù)措施減少顆粒性污染時(shí)，調(diào)查結(jié)果顯示北京市市民平均每戶每年愿意支付1