略論檢察機(jī)關(guān)、檢察官角色定位的誤區(qū)及矯正

1、    略論檢察機(jī)關(guān)、檢察官角色定位的誤區(qū)及矯正翁 羽【學(xué)科分類】訴訟制度【寫(xiě)作年份】2002年【正文】     略論檢察機(jī)關(guān)、檢察官角色定位的誤區(qū)及矯正      重慶市人民檢察院第四分院反貪局翁 羽   一、前言   隨著21世紀(jì)的到來(lái)，依法治國(guó)已成為全國(guó)自上而下的一種共識(shí)，江澤民總書(shū)記指出：“實(shí)行依法治國(guó)，建立社會(huì)主義法治國(guó)家，必須有一支高素質(zhì)的政法隊(duì)伍”，這是保證司法機(jī)構(gòu)權(quán)威與效率的重要方面。我國(guó)憲法規(guī)定：“國(guó)家維護(hù)社會(huì)主義法制

2、的統(tǒng)一和尊嚴(yán)，一切國(guó)家機(jī)關(guān)都必須遵守憲法和法律，不得有超越憲法和法律的特權(quán)”這就是國(guó)家機(jī)關(guān)必須遵循的法制原則。作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的人民檢察院，在社會(huì)生活中的重要性也更加明顯，人們呼喚檢察機(jī)關(guān)秉公執(zhí)法的聲音也更加響亮。但是通過(guò)對(duì)檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)狀的考察和分析，我們不難發(fā)現(xiàn)，目前，盡管國(guó)家法律體系的建立有了較大的改觀。但是在檢察機(jī)關(guān)、檢察官的角色定位上還存在著誤區(qū)，還很難承擔(dān)起秉公執(zhí)法的使命，相對(duì)于社會(huì)的需要而言，檢察機(jī)關(guān)軟弱無(wú)力的一面還相當(dāng)突出。從司法體制本身來(lái)看，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)似乎沒(méi)有什么可指責(zé)之處：獨(dú)立于行政權(quán)之外，憲法確定了獨(dú)立檢察權(quán)。但深入探究，就會(huì)發(fā)現(xiàn)其中有不少與建立現(xiàn)代化法制國(guó)家有相悖之處

3、，這主要與我國(guó)強(qiáng)大的傳統(tǒng)體制背景有關(guān)。筆者由于功力所限，無(wú)法將這些相悖之處所產(chǎn)生的原因一一列舉和分析，所以本文僅就檢察機(jī)關(guān)、檢察官角色定位方面存在的誤區(qū)以及如何矯正等問(wèn)題作一些粗淺探討。   二、檢察機(jī)關(guān)角色定位的誤區(qū)    中華人民共和國(guó)憲法、人民檢察院組織法、中華人民共和國(guó)檢察官法對(duì)檢察機(jī)關(guān)的職能都作出了一些規(guī)定，從而為檢察機(jī)關(guān)的角色做出了一個(gè)大致的勾勒。但是由于我國(guó)行政體制和司法體制等諸多因素的影響，致使檢察機(jī)關(guān)的角色定位模糊不清。   1、 檢察體制的地方化，影響了檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)。    我國(guó)檢察機(jī)

4、關(guān)的設(shè)置，實(shí)行的是以地方管理為主的模式，即按行政區(qū)劃，設(shè)立不同級(jí)別的檢察機(jī)關(guān)，每一級(jí)檢察機(jī)關(guān)受同級(jí)黨委和上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，受同級(jí)人大的監(jiān)督。這種設(shè)置在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，人們似乎沒(méi)有感覺(jué)到這樣有什么不好，但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，在地方與地方之間產(chǎn)生沖突、地方與中央之間產(chǎn)生沖突的時(shí)候，當(dāng)?shù)攸h委不可避免地指揮屬下的檢察機(jī)關(guān)要為本地“服務(wù)”或者“保駕護(hù)航”，這就產(chǎn)生了地方保護(hù)主義。即使沒(méi)有上述沖突，當(dāng)?shù)氐狞h委也會(huì)從本地利益出發(fā)，指揮檢察機(jī)關(guān)如何辦理案件，如何“為改革開(kāi)放的大局”服務(wù)，其背后就隱藏著干擾檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)的因素。在這種設(shè)置模式之下，當(dāng)?shù)卣裁皂樀爻闪藱z察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上的上級(jí)，因

5、為政府的行政長(zhǎng)官（市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)）絕大多數(shù)為同級(jí)黨委的副書(shū)記，而檢察機(jī)關(guān)的檢察長(zhǎng)連進(jìn)入同級(jí)黨委常委班子的都極少。從我國(guó)政治體制觀念中所注重的“黨內(nèi)排名”來(lái)看，檢察院的檢察長(zhǎng)當(dāng)然要在政府行政長(zhǎng)官的領(lǐng)導(dǎo)之下。所以在這種現(xiàn)實(shí)條件下，黨政機(jī)關(guān)，黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)檢察機(jī)關(guān)檢察權(quán)的干預(yù)已是名正言順，再談獨(dú)立行使檢察權(quán)，當(dāng)然只能是說(shuō)說(shuō)而已了。    憲法和有關(guān)法律規(guī)定：人民檢察院作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，由本級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生并對(duì)它負(fù)責(zé)，而不附屬于其他國(guó)家機(jī)關(guān)。但是由于上述原因，地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)上成為地方黨政機(jī)關(guān)的一部分，要列入“市直部門(mén)”、“縣直部門(mén)”、“區(qū)直部門(mén)”等參加各種會(huì)議，要配合政

6、府的中心工作，抽調(diào)人員到農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)，要接受當(dāng)?shù)亟M織部門(mén)的各項(xiàng)考核。各級(jí)檢察機(jī)關(guān)由于“人財(cái)物”依賴于地方政府，致使檢察權(quán)在某種意義上成為了地方行政權(quán)的附屬，造成了檢察權(quán)地方化的現(xiàn)實(shí)。   2、 檢察權(quán)力的行政化，影響了國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)形象。    長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的各項(xiàng)工作都形成了以行政為中心的思想觀念，一切服從于行政，一切圍繞著行政，一切為行政服務(wù)。盡管我國(guó)憲法確立了“一府兩院”的體制，即：人民政府、人民法院、人民檢察院，但實(shí)際情況是檢察機(jī)關(guān)仍然擺脫不了行政機(jī)關(guān)的牽制和約束，社會(huì)上反映出的是行政優(yōu)于司法，行政領(lǐng)導(dǎo)司法，行政與司法混為一談的意識(shí)和觀念。按照

7、現(xiàn)代法治社會(huì)系統(tǒng)的職能劃分，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)該成為居于政府、社會(huì)團(tuán)體、法人及其他組織之間的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，而不是傳統(tǒng)類型中的政府部門(mén)。檢察機(jī)關(guān)這種法律監(jiān)督有國(guó)家強(qiáng)制力作為后盾，這種強(qiáng)制力不只是針對(duì)一般公民，同樣也針對(duì)政府部門(mén)和其他組織、團(tuán)體。但是由于長(zhǎng)期以來(lái)主客觀兩方面的原因，檢察機(jī)關(guān)多年來(lái)把自己作為一個(gè)政府味道十足的“行政機(jī)關(guān)”，行使著超越檢察權(quán)限，影響秉公執(zhí)法的一些職能。這些職能及其背后的思想觀念，非常明顯地體現(xiàn)在各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的工作報(bào)告之中，如“在縣委的領(lǐng)導(dǎo)下，我們圍繞全縣的中心工作，不斷調(diào)整工作重點(diǎn)，充分發(fā)揮檢察職能，緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)中心積極開(kāi)展各項(xiàng)檢察活動(dòng)”，其實(shí)這種表述是言不由衷的。作為

8、國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院，只要有違背國(guó)家法律的行為發(fā)生，就應(yīng)該行使檢察權(quán)，而無(wú)須是否與行政中心工作有關(guān)。工作報(bào)告中這種表述只不過(guò)是一種表白而已，表白自己與行政工作保持一致。另外，“檢察機(jī)關(guān)把為轄區(qū)國(guó)有企業(yè)服務(wù)確定為工作重點(diǎn)，制定完善了各項(xiàng)措施”這句話如果放在政府工作報(bào)告中十分正常，但作為檢察機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，第一，明確提出為“轄區(qū)國(guó)有企業(yè)服務(wù)”無(wú)疑于表明自己的地方保護(hù)主義立場(chǎng)；第二，“為企業(yè)提供服務(wù)”的表達(dá)方式無(wú)疑脫胎于行政機(jī)關(guān)的套話體系，把檢察機(jī)關(guān)由國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)化成一名“服務(wù)者”，充分體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)自身在角色認(rèn)定上的模糊；第三，“制定完善了各項(xiàng)措施”讓人不可理解，檢察機(jī)關(guān)從事法律監(jiān)督工作有全國(guó)

9、人大制定頒布的各項(xiàng)程序法來(lái)規(guī)范，而檢察機(jī)關(guān)自己來(lái)“制定與完善”又從何談起？此外，常見(jiàn)于工作報(bào)告中的還有一些“時(shí)興提法”，也表明了檢察權(quán)力與行政權(quán)力不分的情況，如“拓寬服務(wù)領(lǐng)域，與有關(guān)部門(mén)配合，建立專門(mén)制度”，“堅(jiān)持嚴(yán)打方針，在偵查階段就提前介入，快捕快訴，從重從嚴(yán)”等等。無(wú)不置嚴(yán)格的組織法和程序法于不顧，用行政工作的頭腦主導(dǎo)檢察工作，這不能不說(shuō)是與“依法治國(guó)”的目標(biāo)極不相稱的現(xiàn)狀。   三、檢察官角色定位的誤區(qū)    檢察官法規(guī)定，檢察官是依法行使國(guó)家檢察權(quán)的檢察人員。所以檢察官是行使檢察權(quán)的首要操作者，其重要作用日漸突出。什么樣的檢察官才能贏得社會(huì)的尊

10、重，才能達(dá)到秉公執(zhí)法的公正目標(biāo)？他應(yīng)該是法律知識(shí)豐厚，絕對(duì)忠誠(chéng)法律，內(nèi)心充滿良知，善于獨(dú)立思考，道德品質(zhì)高尚，相對(duì)超然社會(huì)。但是，從我國(guó)目前的檢察官隊(duì)伍現(xiàn)狀來(lái)看，雖然檢察官法給檢察官明確了職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)。但由于傳統(tǒng)的檢察體制模式，加之檢察官素質(zhì)參差不齊，致使對(duì)檢察官角色定位沒(méi)有一個(gè)準(zhǔn)確的坐標(biāo)，產(chǎn)生一些誤區(qū)。   1、 檢察官管理的公務(wù)員化    由于我國(guó)的檢察機(jī)關(guān)長(zhǎng)期混同于行政機(jī)關(guān)，自然也就導(dǎo)致了檢察官管理的公務(wù)員化。雖然從表面上看，檢察官是由同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)選舉產(chǎn)生，但在實(shí)際操作中，卻要和其他公務(wù)員一樣，接受同級(jí)黨委組織部門(mén)的考核。而且組織

11、人事部門(mén)還要行使管理職能，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)人出人，工資福利都要經(jīng)同級(jí)組織人事部門(mén)批準(zhǔn)。檢察官的級(jí)別歷來(lái)是按照公務(wù)員的標(biāo)準(zhǔn)（科員級(jí)、科級(jí)、處級(jí)、廳級(jí)）而定，即使是檢察官法實(shí)施之后，檢察官也要按公務(wù)員的級(jí)別標(biāo)準(zhǔn)來(lái)享受一切待遇。公務(wù)員的上下級(jí)制度也延伸到了檢察官的案件管理體制之中，檢察官依法辦理的任何案件，都要由沒(méi)有參加過(guò)案件辦理的科長(zhǎng)、處長(zhǎng)簽字認(rèn)可。這和行政機(jī)關(guān)的公文簽發(fā)制度是何等的相似，我無(wú)意批評(píng)公務(wù)員的上下級(jí)制度和工作程序的逐級(jí)審核制度有何不妥，相反，對(duì)于行政機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō)，這種制度和運(yùn)作模式是比較恰當(dāng)?shù)摹５?，如果把這種模式搬到對(duì)檢察官的管理上，這樣一則影響檢察官的工作責(zé)任心；二則不利于培養(yǎng)檢察官的獨(dú)立

12、思考和獨(dú)立判斷能力；三則由沒(méi)有參加案件辦理的人作出決定，會(huì)導(dǎo)致對(duì)案件的錯(cuò)誤判斷，影響司法公正。   2、 檢察官構(gòu)成的非專業(yè)化    由于各級(jí)黨委和檢察機(jī)關(guān)本身對(duì)檢察官職業(yè)特征認(rèn)識(shí)上的偏差，直接導(dǎo)致了檢察官選材標(biāo)準(zhǔn)上的偏差。長(zhǎng)期以來(lái)，檢察官由大批軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)干部和黨政機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)干部充任，檢察機(jī)關(guān)成了非專業(yè)人員極易進(jìn)入的部門(mén)。這主要是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)的人事、財(cái)政權(quán)利控制在地方政府手中，從而給非專業(yè)人員進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)提供了兩個(gè)“契機(jī)”：一是地方政府以劃撥經(jīng)費(fèi)，安排人事為借口附加不合理?xiàng)l件，要求安排其子女工作，使得一批非專業(yè)人員進(jìn)入了檢察機(jī)關(guān)；二是檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)任命要由同

13、級(jí)黨委決定，這樣一些因?yàn)槟挲g原因不適合擔(dān)任黨政職務(wù)，但又需要安排相應(yīng)職務(wù)的外行干部便成為了檢察機(jī)關(guān)的檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)，他們自身法律素質(zhì)不高，又無(wú)暇補(bǔ)習(xí)，只好讓這種“法盲領(lǐng)導(dǎo)檢察官”的局面繼續(xù)下去。另外檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部人員論資排輩的用人方式，也會(huì)給檢察官的工作效率和公正執(zhí)法大打折扣。例如，檢察機(jī)關(guān)的檢察委員會(huì)是法定機(jī)構(gòu)，他的主要職權(quán)是討論決定重大案件和檢察工作的其他重大問(wèn)題。但檢察委員會(huì)組成人員的素質(zhì)是否能達(dá)到要求。我國(guó)大多數(shù)檢察院的檢察委員會(huì)組成人員通常是由檢察長(zhǎng)，副檢察長(zhǎng)，以及院中層干部組成（把檢察委員會(huì)委員作為享受待遇的一種象征），這些人的法律專業(yè)素質(zhì)是否就一定比其他檢察官高。過(guò)去由于檢察機(jī)關(guān)

14、在管理上采取的是行政化模式，在檢察長(zhǎng)和院中層干部的晉升方面、注重的是行政才干，而對(duì)法律專業(yè)化程度的要求就相對(duì)不足，因而存在檢察委員會(huì)人員結(jié)構(gòu)不合理，議事效率和議事質(zhì)量不高等問(wèn)題，影響了檢察委員會(huì)職能作用的發(fā)揮。近年來(lái)，雖然在檢察官素質(zhì)教育及任職資格的考察上有了一些改觀，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)還不適應(yīng)新形勢(shì)的要求。   3、檢察官形象軍警化   長(zhǎng)期以來(lái)，檢察官都是作為“無(wú)產(chǎn)階級(jí)專政工具”的形象而出現(xiàn)（統(tǒng)稱“政法干部”），以服從命令為天職，自然也就借襲了軍隊(duì)，警察的外部形象來(lái)塑造自我。對(duì)檢察官的稱謂，也包含著濃厚的軍事化色彩，翻開(kāi)檢察系統(tǒng)的文件，幾乎所有稱呼檢察官的詞語(yǔ)都

15、是用“干警”一詞?！案删币辉~來(lái)源于公安機(jī)關(guān)，是公安機(jī)關(guān)干部與警察的統(tǒng)稱，我們認(rèn)為用到檢察官身上就有些牽強(qiáng)附會(huì)了。從這中間，哪里能找到檢察官的影子，哪里又反映出了檢察官的職業(yè)特征？我們不能簡(jiǎn)單的認(rèn)為一個(gè)服飾，一個(gè)稱謂只是形式問(wèn)題，而外在形式從某種意義上可直接影響人們對(duì)檢察官角色的理解以及檢察官的自身定位。受上述服飾與稱謂及其它諸多因素的影響，群眾以及檢察官自身都忽略了檢察官職業(yè)特征中所必不可少的學(xué)識(shí)、智慧、判斷力、獨(dú)立思維能力等元素，而是替代為了服從、勇猛、頑強(qiáng)、身材高大、健壯等軍警所具備的特征元素。從而使有關(guān)部門(mén)對(duì)檢察官的選材以及檢察官對(duì)自身能力傾向的培養(yǎng)上，都受到了這些認(rèn)識(shí)的影響。

16、60; 四、對(duì)檢察機(jī)關(guān)、檢察官定位誤區(qū)的矯正    檢察機(jī)關(guān)及檢察官角色定位的誤區(qū)，己經(jīng)極大的影響了司法公正，要真正改變?nèi)缟纤信e的現(xiàn)狀，必須從改革司法體制、檢察官管理體制、重新塑造檢察官形象等深層次問(wèn)題上入手。筆者由于水平有限只能粗略地提出以下矯正方案供參考。   1、從立法上真正確立檢察機(jī)關(guān)及檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)的職能，明確規(guī)定“人民檢察院獨(dú)立行使檢察權(quán)，只服從法律”這一規(guī)定。同時(shí)制定詳盡的細(xì)則，確保獨(dú)立行使檢察權(quán)的實(shí)現(xiàn)。   2、正確理解黨對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。黨對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是對(duì)檢察機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策

17、和全體黨員的政治思想的領(lǐng)導(dǎo)，而非對(duì)檢察業(yè)務(wù)工作的領(lǐng)導(dǎo)。而且檢察機(jī)關(guān)應(yīng)實(shí)行自最高人民檢察院到基層檢察院黨組織的垂直領(lǐng)導(dǎo)體系，不受地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)，使檢察機(jī)關(guān)真正實(shí)現(xiàn)獨(dú)立行使檢察權(quán)。   3、從體制上排除地方黨政機(jī)關(guān)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的干涉。地方黨政機(jī)關(guān)由于握有檢察機(jī)關(guān)的人權(quán)、財(cái)權(quán)而對(duì)檢察工作的肆意干擾和影響。為了避免檢察權(quán)力地方化，實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立，可以考慮建立檢察機(jī)關(guān)垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，以排除地方行政機(jī)關(guān)的干涉。   4、建立職業(yè)檢察官制度。一是把住檢察官的進(jìn)口關(guān)，必須嚴(yán)格按照檢察官法的規(guī)定選拔檢察官。二是對(duì)檢察官應(yīng)當(dāng)實(shí)行不可更換制，即檢察官被任命后，只要沒(méi)有法定的違法情形

18、，就應(yīng)該任職到退休為止，不得任意更換，解除后顧之憂，使其敢于依法獨(dú)立公正地履行檢察權(quán)。三是檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)應(yīng)從檢察官中選任，而不允許隨意從黨政機(jī)關(guān)調(diào)任。   5、優(yōu)化檢察官隊(duì)伍整體素質(zhì)。檢察官的素質(zhì)非常重要，事關(guān)檢察體制改革最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以作為21世紀(jì)的檢察官必須加強(qiáng)政治理論法律專業(yè)知識(shí)的學(xué)習(xí)，樹(shù)立“法律面前人人平等”，“檢察獨(dú)立”，“程序正義”的司法素養(yǎng)和行為準(zhǔn)則，確立“素質(zhì)不合格，崗位不留人”的新觀念。   6、實(shí)行主辦檢察官制度。主辦檢察官由法律專業(yè)素質(zhì)高，業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的優(yōu)秀檢察官擔(dān)任，沒(méi)有成為主辦檢察官的人員，沒(méi)有主辦案件的權(quán)利，而是作為助手協(xié)

19、助主辦檢察官工作，主辦檢察官對(duì)自己所辦案件負(fù)責(zé)。   7、對(duì)檢察官應(yīng)實(shí)行高薪制，以吸引全社會(huì)的優(yōu)秀人才充實(shí)進(jìn)檢察官隊(duì)伍，同時(shí)也有利于抑制腐敗行為，調(diào)動(dòng)檢察官的工作積極性。   8、大力改革檢察委員會(huì)委員選拔任用機(jī)制，提高檢察委員會(huì)整體素質(zhì)。檢察委員會(huì)委員的任用，應(yīng)注意“三性”：一是專業(yè)性，即應(yīng)當(dāng)由熟悉檢察業(yè)務(wù)的內(nèi)行擔(dān)任；二是廣泛性，即應(yīng)當(dāng)是檢察工作全才、通才型人員；三是權(quán)威性，即應(yīng)當(dāng)是業(yè)務(wù)精英，專業(yè)權(quán)威人士。因此，檢察委員會(huì)委員應(yīng)當(dāng)從具有較高法律專業(yè)水平和豐富檢察工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的檢察官中選任，改變重資歷，重職級(jí)的做法。   總之，要矯正檢察機(jī)關(guān)及檢察官角色定位的誤區(qū)，非一日之功。只有從深層次入手，堅(jiān)持不懈地搞好檢察體制的改革，強(qiáng)化社會(huì)各層面的“依法治國(guó)