消除貧困與社會保障制度

1、Prof. Zhao Yong, TsingHua University, ChinaThe Elimination of Poverty and the Social Security System消除貧困與社會保障制度中國清華大學(xué) 趙 勇 博士 貧困問題是當(dāng)代世界面臨的共同問題。當(dāng)今世界,貧困人口不斷增加，貧困狀況持續(xù)惡化,貧富差距越來越大,貧困問題的全球化趨勢更加明顯。貧困問題的惡化要求加強(qiáng)社會保障制度建設(shè)。社會保障制度與消除貧困是天然聯(lián)系在一起的。消除貧困是社會保障制度建立的目的之一，而社會保障制度的建立則是消除貧困的重要途徑和方法。免于貧困和社會保障是人權(quán)的基本內(nèi)容免于貧困是人的生存

2、權(quán)和發(fā)展權(quán)的基本內(nèi)容。世界人權(quán)宣言確認(rèn)：“人人享有言論、信仰、免于憂懼、免于貧困四大自由?！苯?jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約第十一條也指出：“本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件。各締約國將采取適當(dāng)?shù)牟襟E保證實現(xiàn)這一權(quán)利?！必毨侵富拘枨鬅o法被滿足以及基本的人權(quán)遭受剝奪。貧困是對公民自由的愚弄。貧困是對最基本人權(quán)的侵犯。人人都應(yīng)有免于貧困的自由人權(quán)。在發(fā)展中國家，貧窮是妨礙享受人權(quán)的主要障礙之一。人權(quán)與發(fā)展緊密相關(guān)。當(dāng)成千上萬的人甚至包括發(fā)達(dá)國家仍然沒有體面的住房和生病年老得不到幫助的時候，人權(quán)也得不到保障。只有通過為生活提

3、供最基本的保護(hù)，并提高公民的專業(yè)技能和文化水準(zhǔn)，才會出現(xiàn)尊重基本人權(quán)，建立一個更有人性和更公正的社會。不消除貧困和不發(fā)達(dá)，就很難談到對于人權(quán)和基本自由的尊重。正因為這一點，年月聯(lián)合國大會通過了發(fā)展權(quán)利宣言，宣告：“發(fā)展權(quán)利是一項不可剝奪的人權(quán)，由于這種權(quán)利，每個人和所有各國人民均有權(quán)參與、促進(jìn)并享受經(jīng)濟(jì)、社會、文化和政治發(fā)展，在這種發(fā)展中，所有人權(quán)和基本自由都能獲得充分實現(xiàn)。” 社會保障是保障生存的一個重要方面，是實現(xiàn)人的全面解放和充分發(fā)展的一個必要條件。經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約第九條指出：“本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)享受社會保障，包括社會保險?！睆氖澜绶秶矗F(xiàn)代意義上的社會保障是為消除

4、或者預(yù)防貧困以及某些經(jīng)濟(jì)和社會災(zāi)害對社會成員造成的威脅，維護(hù)人格尊嚴(yán)，通過立法和一系列公共措施，為社會成員基本生活的安全提供保護(hù)。在這里，實施社會保障的目的不僅是為受貧困威脅的部分社會成員提供保護(hù)，而且是為全體社會成員提供基本生活的安全感，維護(hù)人格尊嚴(yán)；同時，實施社會保障的主體是國家，更準(zhǔn)確地說是各級政府或由他們授權(quán)的代表，而實施社會保障的手段是國家的法律、法規(guī)和政府的社會政策、再分配政策及其他行政性措施。因此，現(xiàn)代社會保障是以肯定社會保障權(quán)利的基本人權(quán)屬性為前提，由政府作為承擔(dān)保證這些權(quán)利實現(xiàn)的主要義務(wù)載體的社會保障。社會保障權(quán)作為一項基本權(quán)利的正當(dāng)性，首先來自人類在社會化大生產(chǎn)和市場經(jīng)濟(jì)條

5、件下維護(hù)自身生存和人格尊嚴(yán)的正當(dāng)性。在由自然經(jīng)濟(jì)支撐的社會中，人的的生存是基于自然承載力的自給自足的生存，家庭是最基本的保障單位。隨著大規(guī)模市場經(jīng)濟(jì)的形成和工業(yè)化、城市化的推進(jìn)，這種情況發(fā)生了根本的變化。由于在客觀上建立在日益復(fù)雜的社會分工基礎(chǔ)上的大規(guī)模市場經(jīng)濟(jì)帶來的失業(yè)、破產(chǎn)、疾病、意外死亡等生存風(fēng)險有可能降臨到任何人身上，由于大多數(shù)社會成員如果不事先有所準(zhǔn)備，在突發(fā)事件到來時并不可能為自己提供必要的保障，而陷入貧困的家庭即使有所準(zhǔn)備，也無力滿足自己最低的生存需要，因此，借助政府和社會的力量，而不是單純依靠家庭來提供保障，以保證人的生命的延續(xù)和再生產(chǎn)，保證人作為勞動者的機(jī)能得以健康延續(xù)，便成

6、為市場經(jīng)濟(jì)正常運行的必要條件和社會穩(wěn)定的必然要求。社會保障制度的缺失或不當(dāng)將導(dǎo)致貧困的發(fā)生或惡化從世界范圍看,貧困與經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在以下幾種相關(guān)模式：第一，經(jīng)濟(jì)不發(fā)展而導(dǎo)致的貧困。這是許多落后國家或地區(qū)普遍存在的現(xiàn)象。經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)狀況下, 整個社會生產(chǎn)的物質(zhì)財富不足,貧困的典型特征是區(qū)域性的人均收入低下, 基本生活必需品供應(yīng)不足, 經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動中抵御自然災(zāi)害的能力很差, 社會能提供的公共醫(yī)療和教育等社會服務(wù)水平低下, 嬰兒死亡率較高, 人口平均預(yù)期壽命較短。這種貧困模式主要存在于發(fā)展中國家貧困的農(nóng)村地區(qū)，反貧困的基本要求是通過實施區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃來提高人均收入水平, 并給窮人提供最基本的社會保障

7、和公共服務(wù)。第二，富裕社會中的貧困。這是許多發(fā)達(dá)國家普遍存在的貧困問題。當(dāng)代工業(yè)化國家的經(jīng)濟(jì)水平已經(jīng)很高,但仍然存在著嚴(yán)重的貧困問題?？茖W(xué)技術(shù)的應(yīng)用和經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，造成大量失業(yè),增大陷入貧困的可能。同時，在相對穩(wěn)定的市場經(jīng)濟(jì)制度和不平等的社會結(jié)構(gòu)中,勞動力市場、教育機(jī)構(gòu)和其它重要的社會參與機(jī)會對某些勞動者和社會成員有明顯的排斥或歧視, 因而導(dǎo)致窮人缺乏同等的機(jī)會，成為一種穩(wěn)固的、制度性的和文化性的貧困模式。從反貧困的角度看,政府和社會在教育和勞動力市場中采取了反歧視的政策,窮人獲得了基本的權(quán)利和相對平等的機(jī)會。同時,政府和社會采用社會保障和增大福利的辦法在一定程度上緩解了

8、直接的生活困難。但與此同時又在不同程度上引起了窮人對政府社會福利的依賴, 從而導(dǎo)致自身努力擺脫貧困的動機(jī)不足。這種情況要求政府不得不長期維持很高的社會福利開支,結(jié)果難以從根本上緩解城市中的貧困。第三，經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中的貧困。這是在許多發(fā)展中國家城市普遍存在的現(xiàn)象。城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展吸引了大量的外來勞動力從農(nóng)村涌入城市,導(dǎo)致城市中就業(yè)機(jī)會不足和下層勞動者的收入水平低下, 以及住房和公共設(shè)施的緊張。在這種模式中,反貧困政策的是制定合理的宏觀發(fā)展政策和城市化政策, 規(guī)范人口流動, 為城市窮人提供更多的就業(yè)機(jī)會,改善城市住房和各種公共設(shè)施條件,并為促進(jìn)建立基本的社會保障制度。針對以上三種貧困模式，消除貧困一

9、定要根據(jù)產(chǎn)生貧困問題的根源對癥下藥，否則極易形成不當(dāng)?shù)纳鐣Ｕ险?，不僅無助于貧困問題的解決，還可能加劇這一問題的發(fā)展。同時，研究貧困問題，還要研究貧困、就業(yè)和社會保障三者之間的關(guān)系問題。就業(yè)制度和社會保障制度的不完善也是造成貧困的原因之一。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，就業(yè)與社會保障是統(tǒng)一的，二者的關(guān)系是向一致的方向發(fā)展。然而，在市場經(jīng)濟(jì)下，就業(yè)與保障的發(fā)展方向已經(jīng)不再一致，甚至在某種意義上開始走向?qū)αⅲ纬删蜆I(yè)和社會保障的二律背反，這是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家城市貧困的深層次原因。社會保障在消除貧困方面的作用貧困的消除是一項系統(tǒng)工程。在這項系統(tǒng)工程中，社會保障起到的是救助貧困人口、減少貧困人口、防止新增貧困的

10、作用。特別是在一個資源和利益分配不平等的社會里，社會保障扮演著平衡者和穩(wěn)定者的角色，它是再分配的實現(xiàn)形式之一。社會保障能夠消除貧困。美國學(xué)者 Kathryn H. Porter, Kathy Larin，Wendell Primus(1999).Social Security and Poverty Among the Elderly:A National and State Perspective的研究指出，如果沒有社會保障，1997年，美國65歲以上的人口將有近一半（47.6%）仍處于貧困之中。在政府實施的所有幫助老年人脫貧的項目中，社會保障起到的作用最顯而易見。受政府項目支持的脫貧者中，

11、包括全國級的及州一級的項目，約有90%的人為受益于社會保障項目。社會保障把老年人的貧困率從75%降低到11.9%。1997年社會保障把老年貧困人口從15，300，000人降低到3，800，000人。也就是說，在社會保障的幫助下，11，400，000老年人擺脫了貧困。當(dāng)年，美國的單身老年人貧困線為7，698美元，而老年夫妻貧困線為9，712美元。此外，有關(guān)南非的貧困研究也表明，社會保障在根除貧困方面起著關(guān)鍵作用 Poverty and Social Security in South Africa. Published in Monograph No. 15, Costly Crimes, Se

12、ptember 1997。社會保障可以降低貧困程度。美國的研究者在研究這一問題時使用了“貧溝”（poverty gap）這一概念來衡量貧困程度?！柏殰稀毕抵肛毨Ь€下所有貧困者的收入總數(shù)。1997年，美國老年人在得到社會保障幫助前的“貧溝”為70,000,000,000(70 billion)美元，而社會保障制度則把“貧溝”降低到10，000，000，000（10 billion）美元。社會保障制度對于那些即使不貧困的老年人也特別重要。對于一半的老年人來說，他們的收入中約有50%來自于社會保障。而對于15%的老年人來說，社會保障甚至是他們唯一的收入來源。社會保障還可以縮小不同貧困群體間的貧困差別

13、。社會保障縮小了男女貧困差別。美國學(xué)者的研究表明，因社會保障而脫貧的老年人中，老年婦女占大多數(shù)。約有五分之三的老年脫貧者為女性。社會保障縮小了不同年齡段的老年人貧困差別。年齡較大的老年人比一般老年人更容易陷入貧困。1995至1997年，在65至75歲的美國老年婦女中，約有46%的人在接受社會保障前為貧困者。但同期的85歲以上老年婦女中，卻有65.3%的人在接受社會保障前為貧困者。而在社會保障作用下，65至75歲老年婦女的貧困率只有12.7%，而85歲以上的貧困率則降低到20.6%。社會保障在消除貧困方面的巨大作用是通過能力建設(shè)（capacity building）來實現(xiàn)的。正如1998年諾貝爾

14、經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主阿瑪?shù)賮?#183;森（Amartya Sen）在其作為能力剝奪的貧困一書中所說：“在分析社會公正時，個人的利益，也就是個人有實質(zhì)性的自由去選擇她或他認(rèn)為有價值的生活的能力，是非常重要的。從這個角度來看，貧困必需被視為是對基本能力的剝奪，而不僅僅是收入低下，這是判別貧困的標(biāo)準(zhǔn)?！?因此，能力建設(shè)這一種途徑對于消除收入貧困特別重要。這不僅僅是因為，更好的基礎(chǔ)教育和衛(wèi)生保健直接提高了生活的質(zhì)量，它們還提高了一個人獲得收入的能力，使其免于收入貧困。如果有更加好的基礎(chǔ)教育和衛(wèi)生保健，潛在的窮人就越可能有較好的機(jī)會脫離貧困。所以，社會保障制度的功能不應(yīng)僅僅局限于所提供金錢的多少，而在于從深層

15、次上開發(fā)貧困家庭及其子女的潛能。這也是中國目前較為流行的一句警語：“知識改變命運?！鄙鐣Ｕ蠈τ谥袊毨貏e重要。中國的傳統(tǒng)文化及國情決定建立起現(xiàn)代的社會保障制度是十分必要的。中國傳統(tǒng)文化中有“養(yǎng)兒防老”的觀念，同時也有“攢錢養(yǎng)老”的習(xí)慣。依靠家庭成員之間的“自保”，是中國防止和減少老年貧困的傳統(tǒng)的重要途徑。但目前的中國家庭結(jié)構(gòu)已經(jīng)朝“421”式發(fā)展，即每個家庭有祖父輩4人，父親輩2人，加1個孩子。這使傳統(tǒng)的家庭“自?！泵媾R挑戰(zhàn)，社會保障必然要取代傳統(tǒng)的保障方式，否則必將有越來越多的家庭陷入貧困。中國的城市貧困及社會保障制度的改革自20世紀(jì)90年代以來，中國開始了經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型

16、。在這一關(guān)鍵時期，日趨嚴(yán)重的城市貧困卻成為困擾中國社會、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要問題之一。中國經(jīng)濟(jì)與社會轉(zhuǎn)型中與城市貧困有關(guān)的因素主要表現(xiàn)在城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)體制改革和社會保障制度改革等一系列的變動因素。中國的貧困問題是在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展之中產(chǎn)生的貧困。在90年代后期，遍及中國城鎮(zhèn)的突發(fā)性、大規(guī)模的下崗和失業(yè)被認(rèn)為是中國社會面臨的最大挑戰(zhàn)。根據(jù)中國2000年社會藍(lán)皮書提供的數(shù)字，1998年底，全國國有企業(yè)下崗職工610萬人，失業(yè)人員為580萬，兩者相加為1190萬人汝信、陸學(xué)藝等：2000年社會藍(lán)皮書，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年版。另據(jù)中國國家統(tǒng)計局提供的資料，1999年底中國全國國有企業(yè)下崗職工為

17、650萬人，登記失業(yè)人口為600萬人，登記失業(yè)率3.2%，兩者相加為1250萬人。到2000年6月底，下崗職工增加到699萬人。按上述數(shù)字計算，2000年，下崗、失業(yè)人員的總數(shù)要達(dá)到1350萬人以上。1999年，大約有10%進(jìn)了待業(yè)中心的下崗職工可能沒有或未足額領(lǐng)到基本生活費。而根據(jù)2000年6月底的統(tǒng)計數(shù)字，國有企業(yè)下崗職工中有22萬下崗職工仍然未被納入保障范圍，677萬待業(yè)中心的下崗職工有17萬沒有領(lǐng)到生活費，33萬人未足額領(lǐng)到生活費。據(jù)各方面的、調(diào)查和推算，中國城市貧困人口的規(guī)模應(yīng)該在1500至3100萬人之間，占中國城鎮(zhèn)人口總數(shù)的比重為4%-8%。中國城鎮(zhèn)貧困群體的收入低且不穩(wěn)定，用于

18、食品消費的支出比例較大，營養(yǎng)水平較低，穿戴和日用品簡陋，住房條件差。從收入狀況看，中國國家統(tǒng)計局的抽樣調(diào)查顯示，2000年，占調(diào)查戶數(shù)5%的貧困戶年人均可支配收入2325元，不及城鎮(zhèn)居民6280元平均收入的36.9%，與10%的高收入戶相比則相差5.7倍，城鎮(zhèn)居民基尼系數(shù)(Gini coefficient)由1978年的0.16上升到2000年的0.32。從財產(chǎn)狀況看，20%最低收入家庭僅擁有全部金融資產(chǎn)的1.5%，戶均為4298元，僅為平均水平的1/12，與20%的高金融資產(chǎn)家庭相比相差34倍。從消費狀況看，2000年，城鎮(zhèn)貧困居民人均消費支出為2320元，比全國城鎮(zhèn)居民平均水平（人均479

19、8元）低51%，其中用于食品方面的消費支出1173元，恩格爾系數(shù)（Engels coefficient）為50.6%，比城鎮(zhèn)居民平均水平高出11個百分點。中國城市貧困問題的發(fā)展表明，20世紀(jì)5060年代形成的與計劃經(jīng)濟(jì)體制相配套的城市社會救濟(jì)制度已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)新的形勢。傳統(tǒng)的社會救濟(jì)制度表現(xiàn)出以下幾個方面的缺陷：第一，救濟(jì)范圍極其有限。在實行最低生活保障線制度之前的1992年，中國得到國家定期定量救濟(jì)的城鎮(zhèn)困難戶人數(shù)只有19萬人，占城鎮(zhèn)人口的比重為0.06%。第二，救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)偏低。1992年，用于城鎮(zhèn)困難戶的定期定量救濟(jì)經(jīng)費是8740萬元，救濟(jì)對象人均月救濟(jì)金額為38元，僅為當(dāng)年城鎮(zhèn)居民人均生

20、活費收入的25%。第三，救濟(jì)經(jīng)費嚴(yán)重不足。救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)過低的直接原因是救濟(jì)經(jīng)費的不足。1992年，全國城鎮(zhèn)社會救濟(jì)費用總共只有1.2億元，僅占當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值的0.05，不到國家財政收入的0.03%。為改革社會保障制度，遵守經(jīng)濟(jì)、社會及文化權(quán)利國際公約，響應(yīng)聯(lián)合國倡議，中國政府近年來在消除貧困方面做了不少工作。從1992年到2000年，中國減少了貧困人口7400萬，每年減少的貧困人口在600萬左右。而同期其他發(fā)展中國家的貧困人口卻增加了5000萬。在消除農(nóng)村貧困問題上，2001年5月，中國召開扶貧開發(fā)工作會議，提出了“200l2010年的中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要”。中國農(nóng)村沒有解決溫飽問題的貧困人口從

21、1978年的25億人減少到2000年的3000萬人，沒有解決溫飽的貧困人口占農(nóng)村人口的比重從1978年的307下降到2000年的3，到上世紀(jì)末基本解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的戰(zhàn)略目標(biāo)已實現(xiàn)。在城市，經(jīng)過多年的探索和實踐，中國已經(jīng)建立起以社會保險、社會救濟(jì)、社會福利、優(yōu)撫安置和社會互助為主要內(nèi)容，多渠道籌集保障資金、管理服務(wù)逐步社會化的社會保障體系。目前，社會保險制度的基本政策已經(jīng)制定并陸續(xù)頒布和實施，覆蓋了大多數(shù)城鎮(zhèn)職工和離退休人員，部分地區(qū)還把流動到城市就業(yè)的農(nóng)民工也納入進(jìn)來；在城市普遍建立了居民最低生活保障制度。為了防止城市貧困不斷發(fā)展的趨勢，中國中央政府在社會保障中還特別強(qiáng)調(diào)“兩個確保”，

22、成為城市反貧困政策中的重要環(huán)節(jié)。所謂“兩個確?！?，就是“確保國有企業(yè)下崗職工基本生活，確保企業(yè)離退休人員養(yǎng)老金按時足額發(fā)放”。中央財政為此支付了高額成本。1998年，中央財政對“兩個確?！钡难a(bǔ)助金額為99.7億元；到2002年，這項補(bǔ)助資金已達(dá)547億元，其中養(yǎng)老保險補(bǔ)助額為408億元。城市反貧困的另一重要社會保障政策是城市居民最低生活保障制度（MLSS）。它是從1997年起在全國范圍內(nèi)推行，截至1999年9月，全國668個城市和1638個縣政府所在地的建制鎮(zhèn)，全部建立起“城市低?！?，“低?！睂ο蠊灿?81萬人。自2001年下半年起，“城市低?！币猿Ｒ?guī)速度發(fā)展，截至2002年底，全國享受“城市低?！钡某鞘腥丝跒?053萬人，各地財政用于“城市低保”的資金為112.6億元。但是，必須看到，目前中國扶貧的標(biāo)準(zhǔn)還很低，與國際社會尚有較大差距。國際上許多國家通用的貧困標(biāo)準(zhǔn)是人均一天消費一美元。中國的貧困標(biāo)準(zhǔn)是人均年收入625元人