摘要：地處三峽南岸、湘鄂邊界的湖北省五峰土家族自

1、大關(guān)縣旅游用地現(xiàn)狀及對策建議大關(guān)從1993年開始發(fā)展旅游業(yè)，至今已有16年的發(fā)展歷程。全縣旅游景區(qū)已逐步形成由黃連河瀑布群、青龍洞峽谷溶洞、羅漢壩原始森林、三江口自然保護(hù)區(qū)“四片”自然景觀和云臺山古驛道游覽“一線”歷史人文景觀組成的大旅游格局，總游覽面積達(dá)220平方公里。通過十多年來的發(fā)展，黃連河景區(qū)知名度不斷提高，旅游基礎(chǔ)設(shè)施逐步完善，接待能力進(jìn)一步提高，旅游市場日趨成熟，已逐步成為滇東北旅游業(yè)中崛起的新秀。1994年列為省級風(fēng)景名勝區(qū)， 2001年被評定為國家2A級旅游區(qū)。7月27日至8月3日，由縣旅游局牽頭，國土局、林業(yè)局、水利局、環(huán)保局、建設(shè)局等相關(guān)部門參加，對大關(guān)縣以黃連河景區(qū)為代表

2、的旅游建設(shè)用地情況開展調(diào)研。調(diào)研組通過到景區(qū)實(shí)地調(diào)研、走訪景區(qū)周邊農(nóng)民、召開專題調(diào)研會等形式，初步了解了當(dāng)前旅游景區(qū)建設(shè)用地存在的主要問題和突出矛盾，并提出幾點(diǎn)對策建議，以供參考。一、旅游用地現(xiàn)狀大關(guān)縣生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，旅游資源豐富，目前開發(fā)得比較好的有黃連河風(fēng)景區(qū)。黃連河瀑布群風(fēng)景區(qū)是大關(guān)縣的重點(diǎn)和標(biāo)志性景區(qū)，位于大關(guān)縣城東南，距縣城5.5公里，緊鄰213國道，面積42平方公里，于1993年對外開放。該景區(qū)以自然景觀為主，以形態(tài)各異的瀑布為主要特色，基本資源點(diǎn)有18處，特別是有“仙女瀑”、“鴛鴦瀑”、“大滑板”、“水簾長廊”、“雙瀑迎客”和“情郎瀑”等絕妙的主體景觀，輔以奇峰峭壁、密林山花、民族

3、風(fēng)情和地下溶洞等景觀，是集水域風(fēng)光、地文景觀、生物與大氣景觀及民俗風(fēng)情為一體，以秀、奇、幽、峻為特點(diǎn)的自然景區(qū)。景區(qū)內(nèi)已建有賓館、餐廳、茶室、管理用房、停車場、凈水廠、污水處理廠、垃圾中轉(zhuǎn)站、公廁、休息亭廊等旅游配套設(shè)施，并已初步形成供電、供水、通訊、游路系統(tǒng)，旅游建設(shè)用地總面積為4.11公頃，其中耕地2.52公頃。青龍洞景區(qū)位于上高橋鄉(xiāng)西北12公里處，距縣城48公里、距昭陽區(qū)44公里，面積39平方公里，其主要是以高山峽谷和溶洞奇觀而著名。該景區(qū)于1995年對外開放，并在青龍洞內(nèi)安裝了部分照明、燈光設(shè)施，開辟了一條水、陸簡易游道，供游人觀光，搬遷了核心區(qū)域10戶農(nóng)戶，在青龍洞洞前區(qū)建有簡易管理

4、用房，旅游建設(shè)用地總面積為0.14公頃，其中耕地0.1公頃。2003年進(jìn)行企業(yè)改制，現(xiàn)已停業(yè)。而羅漢壩原始森林景區(qū)、三江口自然保護(hù)區(qū)和云臺山古驛道游覽線至今尚未開發(fā)。二、存在的主要問題和突出矛盾一是旅游用地手續(xù)不完善。除黃連河景區(qū)管理處1.77公頃和國債工程0.39公頃的用地已辦理了用地手續(xù)外，其他的旅游用地都未辦理用地手續(xù)。二是旅游用地規(guī)劃較為滯后。沒有針對旅游用地需求的專門的旅游用地規(guī)劃，旅游用地規(guī)劃很少出現(xiàn)在土地利用規(guī)劃中，最多也僅有提到而已，這就形成了以土地資源制約旅游發(fā)展的瓶頸，為旅游業(yè)的發(fā)展帶來了政策性及現(xiàn)實(shí)的困難，如黃連河景區(qū)管理處1.77公頃土地被認(rèn)定為違法用地，最終通過以罰代

5、辦才完善用地手續(xù)。三是景區(qū)土地糾紛矛盾突出。由于景區(qū)土地資源所有權(quán)大多屬農(nóng)民，而使用權(quán)又屬旅游開發(fā)商，導(dǎo)致旅游景區(qū)（點(diǎn)）與周邊農(nóng)民發(fā)生爭執(zhí)的案例常見，出現(xiàn)毀林耕作、亂砍濫伐現(xiàn)象，土地糾紛矛盾突出，給旅游資源的保護(hù)和景區(qū)可持續(xù)發(fā)展帶來難題。四是旅游項(xiàng)目用地存在供需矛盾。由于旅游開發(fā)項(xiàng)目一般規(guī)模較大，因而需要對旅游項(xiàng)目用地進(jìn)行整體規(guī)劃，統(tǒng)一管理，在此過程中會涉及地方建設(shè)用地計劃、土地利用總體規(guī)劃及行政機(jī)關(guān)審批權(quán)限等方面的諸多問題。五是用地審批過程對旅游開發(fā)形成影響。建設(shè)用地的審批過程是一個重要環(huán)節(jié)，由于在審批過程中，審批權(quán)限的不同，可能導(dǎo)致在同一開發(fā)區(qū)域內(nèi)，不同地塊可使用獲批的時間不同，導(dǎo)致其開發(fā)

6、的時間不一致，從而直接影響到項(xiàng)目的開發(fā)進(jìn)度，也不利于項(xiàng)目的規(guī)劃和管理。六是土地政策的調(diào)整變化，阻止了變通處理用地矛盾的途徑。過去采用集體土地流轉(zhuǎn)政策、分解用地項(xiàng)目、以租代征占用土地等做法已被國務(wù)院于2004年10月所頒布的國發(fā)200428號文件國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定明令禁止，阻止了變通處理用地矛盾的途徑，給土地征用工作帶來新的挑戰(zhàn)。三、對策建議（一）做好旅游用地規(guī)劃一是盡快著手編制全縣已開發(fā)和未開發(fā)旅游景點(diǎn)的土地、林地等資源可開發(fā)利用的詳細(xì)規(guī)劃 。根據(jù)土地管理法、森林法、云南省旅游條例等法律法規(guī)，盡早協(xié)調(diào)和解決景區(qū)林地部分屬國有、部分又屬農(nóng)戶、農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)與景區(qū)經(jīng)營權(quán)的矛盾沖突

7、，以規(guī)范經(jīng)營管理，做到優(yōu)勢資源合理開發(fā)，為景區(qū)建設(shè)、招商引資創(chuàng)造條件。二是以往的土地規(guī)劃中基本沒有重視旅游用地項(xiàng)目，土地規(guī)劃要重視目前的產(chǎn)業(yè)發(fā)展形勢，旅游業(yè)是未來強(qiáng)勢產(chǎn)業(yè)，做土地規(guī)劃時，要充分考慮規(guī)劃區(qū)的旅游用地問題。在方向上要為旅游規(guī)劃用地問題做出明確的預(yù)見性規(guī)劃，充分考慮旅游用地的特殊性，為旅游業(yè)將來發(fā)展中出現(xiàn)的各產(chǎn)業(yè)爭地矛盾作好預(yù)見性規(guī)劃，避免旅游業(yè)發(fā)展中產(chǎn)生瓶頸現(xiàn)象。（二）嚴(yán)格控制旅游區(qū)規(guī)劃做旅游總體規(guī)劃時，要對旅游景區(qū)的開發(fā)明確主題，并周密規(guī)劃旅游景區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施，科學(xué)確定旅游資源開發(fā)的規(guī)模和深度。旅游資源的開發(fā)與投資規(guī)模必須與國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展速度相協(xié)調(diào)，要具有前瞻性，因此必須從實(shí)際出發(fā)

8、，在市場調(diào)查和科學(xué)預(yù)測的基礎(chǔ)上，合理規(guī)劃旅游用地布局。還要正確處理城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃與旅游發(fā)展總體規(guī)劃的關(guān)系。旅游總體規(guī)劃與土地利用規(guī)劃要一致，且和城鎮(zhèn)規(guī)劃協(xié)調(diào)，要嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)依法批準(zhǔn)的旅游規(guī)劃，維護(hù)旅游規(guī)劃的權(quán)威性，連續(xù)性，不允許任何單位和個人隨意改變規(guī)劃，在旅游規(guī)劃區(qū)內(nèi)不得修建與旅游規(guī)劃項(xiàng)目無關(guān)的房產(chǎn)。（三）解決用地問題的幾條途徑一是減少對耕地的占用。對于處在旅游項(xiàng)目核心位置的耕地，或經(jīng)營利用非占不可的耕地，應(yīng)在前期工作中盡早規(guī)劃，并向國土部門咨詢銜接，不能隨意處置，避免觸及政策“高壓線”。二是充分利用荒灘、荒坡、荒山等未開發(fā)利用土地，在解決處理好防洪、防地質(zhì)災(zāi)害問題的前提下鼓勵旅游開發(fā)

9、項(xiàng)目開發(fā)“四荒地”、宜林地資源。政府可參照前些年承包“四荒地”的經(jīng)驗(yàn)，出臺優(yōu)惠政策，支持企業(yè)開發(fā)，但要提高準(zhǔn)入“門檻”，引進(jìn)有資金實(shí)力的企業(yè)參與開發(fā)。三是對不可轉(zhuǎn)讓的（軍事用地、教育用地、保護(hù)區(qū)和其他法規(guī)明確的）土地，采取政府出面協(xié)調(diào)的方式，以土地折價參股，共同開發(fā)，而土地的所有權(quán)形式保持不變。四是解決旅游開發(fā)中的土地產(chǎn)權(quán)糾紛，可在政府的協(xié)調(diào)下對景區(qū)(點(diǎn))內(nèi)的土地實(shí)行長期租賃，或以股份入股，或在安置好景區(qū)(點(diǎn))內(nèi)的居民生活的前提下收購?fù)恋?，給旅游發(fā)展創(chuàng)造和諧的環(huán)境。（四）完善管理體制和運(yùn)行機(jī)制一是建立旅游企業(yè)共同參與的聯(lián)合協(xié)調(diào)管理運(yùn)行機(jī)制，在保證不影響企業(yè)獨(dú)立經(jīng)營、獨(dú)立核算的前提下，加強(qiáng)景區(qū)與

10、景區(qū)以及各個旅游企業(yè)之間的調(diào)度與協(xié)調(diào)，變“割據(jù)”為“統(tǒng)分結(jié)合”的管理，實(shí)現(xiàn)利益互補(bǔ)，最大限度地整合其旅游資源，提高經(jīng)濟(jì)效益。二是確立旅游企業(yè)獨(dú)立經(jīng)營的主體地位，嚴(yán)格做到政企分開，適應(yīng)市場運(yùn)行的新機(jī)制。同時建立利益均沾的分配補(bǔ)償方式，將景區(qū)國有經(jīng)營權(quán)與農(nóng)民承包的山林、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)公司統(tǒng)一經(jīng)營管理。只有這樣，才能處理好資源的保護(hù)與開發(fā)利用的關(guān)系，使旅游企業(yè)逐步走向可持續(xù)發(fā)展之路。（五）明確責(zé)任并做好具體工作一是按照屬地范圍，凡在鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)施的項(xiàng)目，應(yīng)明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門職責(zé)，堅持建設(shè)項(xiàng)目審核把關(guān)，項(xiàng)目未經(jīng)評審批準(zhǔn)，相關(guān)部門不得辦理興建手續(xù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得同意其進(jìn)場開工。二是做好項(xiàng)目征地前的具體工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府著重負(fù)責(zé)