試論把好財(cái)政預(yù)算審批關(guān)

1、試論把好財(cái)政預(yù)算審批關(guān)中方縣人大常委會(huì)主任 向 寬 書審查和批準(zhǔn)同級(jí)財(cái)政預(yù)算和對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督是憲法和法律賦予各級(jí)人大及其常委會(huì)的重要職權(quán)，也是各級(jí)人大及其常委會(huì)最重要的一項(xiàng)法定工作。預(yù)算審批作為財(cái)政預(yù)算監(jiān)督的首要環(huán)節(jié)，歷來受到各級(jí)人大的高度重視，尤其是近幾年來，圍繞如何把好財(cái)政預(yù)算審批關(guān)，各級(jí)人大及其常委會(huì)開展了積極的實(shí)踐和探索，創(chuàng)新并積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。筆者試結(jié)合個(gè)人的工作體會(huì)，對(duì)此談點(diǎn)管見。 一、把好財(cái)政預(yù)算審批關(guān)，要著力增強(qiáng)三種意識(shí) 增強(qiáng)意識(shí)，主要是解決當(dāng)前各級(jí)人大在財(cái)政預(yù)算審批過程中在思想方面存在的麻痹大意、主次不分、方法不當(dāng)?shù)葐栴}。就工作實(shí)踐來講，應(yīng)著力增強(qiáng)“為民監(jiān)督、提前介入

2、和突出重點(diǎn)”三種意識(shí)。 首先，要著力增強(qiáng)為民監(jiān)督的意識(shí)。即敢于并善于行使好財(cái)政監(jiān)督權(quán)。一方面，人大代表或委員要有一種如履薄水、水臨深淵的責(zé)任感和使命感，為人民群眾當(dāng)好權(quán)、服好務(wù)。當(dāng)前，強(qiáng)化人大監(jiān)督，深化財(cái)政體制改革的重要目標(biāo)是加快建立公共財(cái)政體制。而公共財(cái)政的本質(zhì)就在于使各級(jí)政府的財(cái)政資金取之于民，用之于民，收支的各個(gè)環(huán)節(jié)都接受人民監(jiān)督。從地方人大的工作實(shí)踐來看，之所以不少地方一般出現(xiàn)財(cái)政預(yù)算監(jiān)督弱化，流于形式的現(xiàn)象，除了法規(guī)不健全等原因外，人大自身認(rèn)識(shí)不到位，不敢于較真碰也是重要因素。因此，作為群眾利益的代言人，重要職責(zé)就是要代表人民管好納稅人的錢，敢于大膽履行職權(quán)。另一方面，就中國當(dāng)前的政

3、治體制和工作體制而言，人大要善于監(jiān)督，認(rèn)真處理好與同級(jí)政府，特別是同級(jí)黨委的關(guān)系。提交人大審查的財(cái)政預(yù)算報(bào)告首先要經(jīng)同級(jí)黨委會(huì)批準(zhǔn)，是不少地方財(cái)政預(yù)算審批和執(zhí)行過程中的慣常作法，此舉加大了人大審查財(cái)政預(yù)算報(bào)告的難度，關(guān)系處理不慎，極容易陷入比較尷尬的境地。這也就必然對(duì)人大財(cái)政預(yù)算審批工作提出了較高工作技巧的要求。按理，黨委審查，主要是大的方向和重大支出項(xiàng)目的審查，并非具體方案的審定。對(duì)個(gè)別黨委的這種作法，地方人大及其常委會(huì)要維護(hù)團(tuán)結(jié)的前提下，做好與黨委主要負(fù)責(zé)人的溝通工作，并且善于以規(guī)定或辦法的形式將本級(jí)財(cái)政預(yù)算的具體審批程序和各類審批主體權(quán)限予以恰當(dāng)和明確的規(guī)定，使財(cái)政預(yù)算審批工作走上規(guī)范化

4、、制度化的軌道。 其次，是著力增強(qiáng)提前介入的意識(shí)。人大提前介入財(cái)政預(yù)算草案的編制工作，是在政府正式向人大提交預(yù)算草案之前，先對(duì)草案進(jìn)行預(yù)先審查，提出意見，供財(cái)政部門修改時(shí)參考，以利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決存在的問題。這是保證人大及其常委會(huì)在審查財(cái)政預(yù)算時(shí)掌握主動(dòng)權(quán)的前期舉措。很多地方都認(rèn)識(shí)到了這項(xiàng)工作的重要性，一般都會(huì)在預(yù)算編制時(shí)就派出財(cái)經(jīng)工委提前介入，先行了解財(cái)政預(yù)算編制的指導(dǎo)思想和實(shí)施計(jì)劃，以期在預(yù)算編制前和具體編制過程中發(fā)揮人大的監(jiān)督作用，但收效顯著的地方似乎不多。要取得提前介入的效果，應(yīng)注意以下三點(diǎn)；一要加大介入深度。人大提前介入財(cái)政預(yù)算的編制，不僅僅是聽聽匯報(bào)，看看數(shù)據(jù)，更要把握國家的宏觀經(jīng)

5、濟(jì)政策，掌握本地的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行指標(biāo)和以前預(yù)算執(zhí)行的情況，深入到預(yù)算編制的全過程，以便為預(yù)算編制提供指導(dǎo)并予以監(jiān)督。二要選派具有一定財(cái)政業(yè)務(wù)素質(zhì)的人員作為提前介入的力量，還要邀請(qǐng)專家分析財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和對(duì)預(yù)算安排的建議，并督促財(cái)政預(yù)算部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進(jìn)一步改進(jìn)預(yù)算編制方法。三要有明確的指導(dǎo)思想和工作步驟。在具體介入時(shí)，要根據(jù)本地實(shí)際情況明確預(yù)算編制的指導(dǎo)思想和制定切實(shí)可行的工作計(jì)劃，從地方改革發(fā)展全局來把握預(yù)算的調(diào)劑和平衡，使財(cái)政預(yù)算總盤子在進(jìn)入下一個(gè)審查環(huán)節(jié)之前就能體現(xiàn)出人大的意圖，逐步解決“預(yù)算一年混一年”的現(xiàn)象，充分發(fā)揮財(cái)政預(yù)算作為經(jīng)濟(jì)杠桿而對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用。 第三，要著力增強(qiáng)突出

6、重點(diǎn)的意識(shí)。對(duì)人大審批財(cái)政預(yù)算的內(nèi)容，預(yù)算法和地方性法規(guī)沒有明確規(guī)定，但就目前人大現(xiàn)狀，特別是工作力量現(xiàn)狀而言，必須要兼顧平衡，突出重點(diǎn)。一是要堅(jiān)持平衡預(yù)算。按照“量入而出，量力而行”的原則，地方各級(jí)財(cái)政預(yù)算應(yīng)做到收支平衡。但在實(shí)際工作中，縣級(jí)財(cái)政預(yù)算很難做到應(yīng)支民族利益到，往往留下不少硬缺口，為保持收支平衡，不出現(xiàn)赤字，使大量應(yīng)到資金流離于年初預(yù)算之外，政府在沒有預(yù)算的情況下先發(fā)生支出以后再列入調(diào)整預(yù)算，有的支出放在預(yù)算盤子外采取年終掛帳或留待超收收入增長(zhǎng)返還再行消化處理。這種現(xiàn)象極大地削弱了人大財(cái)政預(yù)算審批的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，也是預(yù)算約束軟化，人大監(jiān)督難以到位的重要原因。所以，在審查財(cái)政預(yù)算

7、時(shí)，我們不僅要看帳面收支的平衡，而且要根據(jù)政府年度工作安排，對(duì)那些應(yīng)到未到的重大科目、項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)審查，盡可能減少重大資金預(yù)算外運(yùn)行或造成事實(shí)再予調(diào)整現(xiàn)象的發(fā)生。二要堅(jiān)持合理預(yù)算。預(yù)算的收支安排要符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r，資金項(xiàng)目安排合理，保障措施健全，能夠充分體現(xiàn)勤儉節(jié)約，確保重點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧的方針，并力求科學(xué)合理，充分反映當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)。三是堅(jiān)持依法預(yù)算。憲法、預(yù)算法、審計(jì)法等都對(duì)預(yù)算審查監(jiān)督作出了相關(guān)的法律規(guī)定，很多地方也出臺(tái)了預(yù)算監(jiān)督條例等地方法律法規(guī)。在審查預(yù)算編制的法律依據(jù)時(shí)，要重點(diǎn)看預(yù)算是否符合預(yù)算法和相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)有與預(yù)算法等法律法規(guī)相抵觸的情況，要及時(shí)指出，督促整

8、改。同時(shí)，每年國家都會(huì)出臺(tái)一些發(fā)展經(jīng)濟(jì)的宏觀方針、政策，各地也會(huì)根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)狀況制定發(fā)展戰(zhàn)略和政策規(guī)定，因此，同樣要看財(cái)政預(yù)算的編制是否貫徹了國家、地方有關(guān)經(jīng)濟(jì)方針政策，使政府提交代表大會(huì)審查批準(zhǔn)的預(yù)算草案要切合實(shí)際，更有利于執(zhí)行，更好地發(fā)揮財(cái)政預(yù)算優(yōu)化資源配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的職能。 二、把好財(cái)政預(yù)算審批關(guān)，要重點(diǎn)解決三個(gè)問題 針對(duì)財(cái)政預(yù)算審批現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，當(dāng)前地方人大應(yīng)重點(diǎn)解決工作力量不足、預(yù)算編制過程、責(zé)任追究難以到位三個(gè)比較突出的問題。 首先，要充實(shí)隊(duì)伍，解決工作力量不足的問題。工作力量不足，是地方各級(jí)人大普遍存在的問題，縣級(jí)情況則更加突出，縣人大財(cái)經(jīng)工委大多只有2-3人，其中不少

9、缺乏應(yīng)有的財(cái)經(jīng)專業(yè)素質(zhì)，難以勝任日益繁重的財(cái)政預(yù)算監(jiān)督工作。加強(qiáng)人大力量，一是要在縣一級(jí)成立專門的預(yù)算審查工作機(jī)構(gòu)，從政府財(cái)經(jīng)、審計(jì)等部門將具有財(cái)經(jīng)專業(yè)知識(shí)、工作經(jīng)驗(yàn)豐富、年富力強(qiáng)的人員，以改善目前人大財(cái)經(jīng)專業(yè)力量不足的被動(dòng)局面。在尚未建立專門預(yù)算審查工作機(jī)構(gòu)的情況，縣級(jí)人大常委會(huì)可以采取聘任兼職人員，增加財(cái)經(jīng)工委編制的辦法，緩解人員力量不足的問題。二是要加強(qiáng)對(duì)委員和人大代表的培訓(xùn)，提高隊(duì)伍的整體素質(zhì)。要把財(cái)政知識(shí)作為各級(jí)人大培訓(xùn)的重點(diǎn)內(nèi)容。通過多層次、多形式的培訓(xùn)，使委員和人大代表對(duì)如何看預(yù)算、審預(yù)算有一個(gè)比較確切的認(rèn)識(shí)，使委員和人大代表的力量能夠得到充分發(fā)揮。三是理順審計(jì)職能的隸屬問題。將

10、審計(jì)部門劃入人大工作序列。人大預(yù)算監(jiān)督離不開審計(jì)部門的密切配合，但隨著這些年預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的深入，現(xiàn)行審計(jì)體制的弊端日益顯現(xiàn)。這就使審計(jì)機(jī)關(guān)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的實(shí)際功效和輔助人大預(yù)算監(jiān)督的功能大大受到限制。實(shí)踐表明，政府對(duì)財(cái)政預(yù)算的確定和調(diào)整擁有部分控制權(quán)和操作權(quán)，審財(cái)政實(shí)際上就是審政府，也就是說預(yù)算執(zhí)行審計(jì)不僅要面對(duì)政府部門和預(yù)算資金使用單位，更要面對(duì)政府。這樣一來，作為政府組成部門的審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算執(zhí)行問題進(jìn)行審查，處理就難免受到限制，許多重大問題，特別是那些政府或政府主要負(fù)責(zé)人有直接關(guān)系的問題難免得以損害，就是對(duì)預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的一些問題，也難以對(duì)外都披露，人大所得到的審計(jì)報(bào)告，往往是“縮水”報(bào)告。

11、要使財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作走出自我監(jiān)督的怪圈，必須變革審計(jì)部門的隸屬體制和工作體制，以劃歸人大為宜，作為人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，直接向人大常委會(huì)負(fù)責(zé)，從而有利于人大對(duì)預(yù)算的審查監(jiān)督，由形式性向?qū)嵸|(zhì)性轉(zhuǎn)變，加速人大審批財(cái)政預(yù)算的法定職能的回歸和釋放。 其次，要完善制度，解決預(yù)算編制過粗的問題。預(yù)算編制粗糙，預(yù)算執(zhí)行工作透明度不高，是導(dǎo)致有關(guān)部門和人員在資金分配和使用上的自由裁量權(quán)過大，并且搶劫監(jiān)督，過而導(dǎo)致大量利用資金支配權(quán)滋生腐敗行為的重要原因?，F(xiàn)行大多數(shù)地方人代會(huì)，審查財(cái)政預(yù)算時(shí)，往往仍采取公布幾個(gè)收支大類的預(yù)決算數(shù)字，并加以大量的文字說明，其具體數(shù)據(jù)均未公布于眾。這些極為粗放的預(yù)算指標(biāo)。對(duì)于人

12、大代表和社會(huì)公眾而言，是外行看不懂，內(nèi)行也不可能看出問題。解決預(yù)算編制過粗的問題，一是要提前編制時(shí)間。與國外發(fā)達(dá)國家相比，我國的預(yù)算編制時(shí)間是極其短促的。國外發(fā)達(dá)國家預(yù)算編制一般在上年度的6、7月份就開始了，有的甚至提前1年。而我國目前的預(yù)算編制是在人代會(huì)前2-3個(gè)月進(jìn)行，預(yù)算編制時(shí)間短促，缺乏科學(xué)的預(yù)測(cè)。加之，人代會(huì)一般是在當(dāng)年2、3月份左右召開，而實(shí)際上預(yù)算已經(jīng)從1月1日開始執(zhí)行，造成預(yù)算編制和審批滯后于執(zhí)行時(shí)間，預(yù)算執(zhí)行之初，就已經(jīng)被打上了程序性審批的烙印。改變這種現(xiàn)狀，要求變革現(xiàn)有的預(yù)算編制體制，至少從上一年度的8月份開始就要著手下一年度預(yù)算的編制工作，元月份之前召開人代會(huì)，審批當(dāng)年的

13、財(cái)政預(yù)算方案。二是要改革編制方式。當(dāng)前而言，改革預(yù)算編制方式就是要深化和部門預(yù)算。預(yù)算法規(guī)定，中央政府、地方各級(jí)政府預(yù)算分別由中央各部門預(yù)算、地方本級(jí)各部門的預(yù)算組成。編制部門預(yù)算是將部門所有收支進(jìn)行統(tǒng)籌考慮、綜合預(yù)算，一改財(cái)政內(nèi)部相關(guān)部門和有預(yù)算分配權(quán)的部門歸口管理的做法。部門預(yù)算能綜合反映一個(gè)部門一年度內(nèi)所有的收支活動(dòng)，不僅公開、透明，而且便于人大審查批準(zhǔn)和執(zhí)行監(jiān)督。因此，財(cái)政預(yù)算是否細(xì)化到部門預(yù)算，應(yīng)作為審查預(yù)算的一個(gè)重點(diǎn)。在審查部門預(yù)算時(shí)要設(shè)定有統(tǒng)一的支出標(biāo)準(zhǔn)。部門預(yù)算的一個(gè)基本原則是推行零基預(yù)算，即要求各單位從本部門的實(shí)際出發(fā)，本著保證機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，推動(dòng)事業(yè)發(fā)展的原則，一切從零開始編制預(yù)

14、算支出。根據(jù)對(duì)財(cái)政收支以及本級(jí)各部門實(shí)際需要的開支，進(jìn)行綜合測(cè)算和平衡，制定出切合本地實(shí)際的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該考慮到部門預(yù)算外收入，盡量縮小部門之間支出水平的差距。第三，要強(qiáng)化約束，解決責(zé)任追究難以到位的問題。經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算，在執(zhí)行過程中，往往難以全面得到落實(shí)，無預(yù)算支出，虛列支出，挪用資金等現(xiàn)象，在各地包括中央財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)中都屢有發(fā)現(xiàn)，但是由于預(yù)算執(zhí)行不到位，而被處理的領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員都非常少。究其原因，客觀上在年初編制年度預(yù)算時(shí)，政府預(yù)算缺乏明確的項(xiàng)目工作計(jì)劃，加上臨時(shí)變動(dòng)工作內(nèi)容，增減扶持項(xiàng)目的情況經(jīng)常發(fā)生，這就導(dǎo)致財(cái)政安排很難和工作項(xiàng)目緊密銜接，年初形成和批準(zhǔn)的預(yù)算不能適應(yīng)經(jīng)常

15、變動(dòng)的工作安排，以致在預(yù)算執(zhí)行中，出現(xiàn)頻繁調(diào)整，頻繁追加等情況，最終使預(yù)算的約束性難以發(fā)揮。主觀上，長(zhǎng)久以來形成的人大是“橡皮圖章”的印象在不少干部頭腦中根深蒂固，少數(shù)政府負(fù)責(zé)人沒有養(yǎng)成依法辦事，依預(yù)算辦事的習(xí)慣，僅僅把預(yù)算當(dāng)作一種文書擺設(shè)，預(yù)算功能難以實(shí)現(xiàn)。解決這個(gè)問題，一方面，在預(yù)算編制時(shí)，要盡可能做好調(diào)查研究，增強(qiáng)預(yù)算編制的合理性、可行性、操作性和超前性。另一方面，要加強(qiáng)經(jīng)批準(zhǔn)預(yù)算的跟蹤監(jiān)督工作，嚴(yán)格控制預(yù)算調(diào)整的內(nèi)容，規(guī)范預(yù)備費(fèi)的使用范圍，并嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行紀(jì)律，對(duì)政府或部門擅自違反預(yù)算方案，挪用、截留預(yù)算資金等行為要嚴(yán)肅查處。要大力推行問責(zé)制，對(duì)責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人要依法追究責(zé)任。 三、把好

16、財(cái)政預(yù)算審批關(guān)，要逐步建立三項(xiàng)制度 第一，要逐步建立績(jī)效審查制度。財(cái)政預(yù)算資金是人民的錢，政府只是資金的使用者，而不是確定怎樣使用的人，政府用錢必須經(jīng)過合法途徑并接受監(jiān)督。要提高資金使用效益，必須建立績(jī)效審查制度，作為審批財(cái)政預(yù)算的有效輔助手段。一是要結(jié)合政府工作報(bào)告所提出的主要工作安排，對(duì)預(yù)算資金安排的合理性進(jìn)行審查。要審查預(yù)算編制的可行性和存在的問題，看預(yù)算編制是否合法規(guī)定，項(xiàng)目安排是否科學(xué)，重大項(xiàng)目設(shè)置是否重要。要通過合理性審查，杜絕政績(jī)工程和不切實(shí)際項(xiàng)目的上馬。二是要審查資金安排的額度。對(duì)重大資金支出要重點(diǎn)審查，其項(xiàng)目安排是否必要，資金數(shù)量是否適當(dāng)，保持措施是否到位，監(jiān)督機(jī)制是否建立。

17、三是要把財(cái)政預(yù)算編制情況與對(duì)政府及政府官員的政績(jī)考核緊密掛鉤，推進(jìn)樹立務(wù)實(shí)、高效、廉潔的工作作風(fēng)。 第二，要逐步建立代表提前初審制度。人代會(huì)期間，會(huì)議議程多，會(huì)期短，而財(cái)政預(yù)算具有復(fù)雜、龐大和專業(yè)的特點(diǎn)，代表們無法在短暫的時(shí)間內(nèi)將之審查清楚并提出合理化建議，不可能對(duì)預(yù)算草案審查的大量基礎(chǔ)性工作必須要放到人代會(huì)之前通過初審來完成。而過來，財(cái)政預(yù)算草案的初審工作一般都是由人大常委會(huì)完成，這樣，雖然便利了大會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算草案的審查，但代表們大多是受常委會(huì)初審意見的左右，人代會(huì)審查批準(zhǔn)預(yù)算隨意難免流于形式。所以，要充分發(fā)揮人代會(huì)的當(dāng)家作主職能，建立代表提前初審制度尤為必要。一方面，在常委會(huì)進(jìn)行初審時(shí)，可以選擇部分有代表性的人大代表參與，讓他們提前介入，了解情況。另一方面，要在人代會(huì)召開前10天左右的時(shí)間，將財(cái)政預(yù)算草案與政府工作報(bào)告、計(jì)劃報(bào)告一起發(fā)放到與會(huì)代表手中，通過召開座談會(huì)、組織集中調(diào)研等形式，讓代表有一定的時(shí)間了解預(yù)算內(nèi)容，進(jìn)行調(diào)查論證，征求群眾意見，以為人代會(huì)審查做好充分準(zhǔn)備。 第三，要逐步建立財(cái)政預(yù)算方案公開、公平制度。視財(cái)政預(yù)算方案為秘密，是長(zhǎng)期以來，各級(jí)人大的慣常作法。一般人代會(huì)發(fā)至代表手中的預(yù)算方案，要么只是幾個(gè)籠統(tǒng)的數(shù)字，要么就是印上“注意保密，會(huì)后收回”的字樣。對(duì)于保密，當(dāng)然是對(duì)代表之外的人，也就是對(duì)普遍群眾要保