環(huán)境保護法》四個配套辦法綜合解讀

1、新環(huán)境保護法四個配套辦法綜合解讀本報記者劉曉星為貫徹執(zhí)行新修訂的 環(huán)境保護法 ，將新法賦予環(huán)保部門新的監(jiān)管權(quán)力和 手段落到實處，環(huán)境保護部于 2014年12月 19日發(fā)布環(huán)境保護主管部門實施 按日連續(xù)處罰辦法 等 4 個配套辦法。記者日前就 4個配套辦法的出臺采訪了環(huán) 境保護部環(huán)境監(jiān)察局有關(guān)負責人。中國環(huán)境報： 4 個配套辦法出臺有怎樣的背景？ 答：一是貫徹執(zhí)行新環(huán)境保護法的迫切需要。新修訂的環(huán)境保護法 賦予環(huán)保部門許多新的監(jiān)管權(quán)力和手段，按日計罰、查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn) 整治等措施使新環(huán)境保護法成為極具“殺傷力”的一把利劍。然而，由于按 日計罰、查封扣押等都是全新的制度， 環(huán)境保護法的規(guī)定

2、具有原則性和概括 性，各級環(huán)保部門普遍缺乏操作經(jīng)驗， 迫切需要制定配套的實施辦法， 規(guī)范各項 制度的適用范圍、 實施程序和督查方式等， 使這些新的監(jiān)管手段真正成為環(huán)保部 門打擊環(huán)境違法行為和督促排污者自覺履行環(huán)保主體責任的強有力武器， 發(fā)揮出 巨大威力。二是環(huán)保部門依法行政的迫切需要。 中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干 重大問題的決定指出，堅持嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，依法懲處各類違法行為， 加大關(guān)系群眾切身利益的重點領(lǐng)域執(zhí)法力度， 完善執(zhí)法程序，明確具體操作流程， 重點規(guī)范行政強制等執(zhí)法行為。 法律的生命力在于實施， 法律的權(quán)威也在于實施。 “天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。全面推進依法

3、治國的重點應(yīng)該是 保證法律嚴格實施。按日計罰、查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等監(jiān)管措施極具 “殺傷力” ，極易給行政相對人的權(quán)益造成侵害或不必要的損害， 所以建立健全 相關(guān)立法， 加強對這些措施實施過程中具體操作上的規(guī)范、 監(jiān)督，對保護相對人 的合法正當權(quán)益意義重大，也是推進依法治國的必然要求。三是重拳打擊環(huán)境違法行為的迫切需要。 隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展， 環(huán)境保護意 識的增強，各級環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)管的壓力也越來越大。對于一些長期惡意偷排、 屢查屢犯、超標超總量排污等嚴重環(huán)境違法行為， 僅靠行政處罰、 責令限期改正 等行政執(zhí)法手段，環(huán)保部門已經(jīng)無法督促其有效整改， 需要采取更強有力的手段， 切實加大懲

4、處力度，按日計罰、查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施威力大， 這套“組合拳”能有效打擊環(huán)境違法行為，提高執(zhí)法效能，推動環(huán)境監(jiān)管工作。四是強化排污者環(huán)境保護主體責任的迫切需要。 新修訂的 環(huán)境保護法 確 立了“損害擔責”原則，規(guī)定企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當防止、減少環(huán) 境污染和生態(tài)破壞， 對所造成的損害依法承擔責任。 排污者是環(huán)境保護的直接責 任主體， 有義務(wù)改正違法排放污染物行為， 解決存在的環(huán)境問題， 也有義務(wù)向社 會公開其治污過程和結(jié)果等環(huán)境信息。 然而， 環(huán)保部門在執(zhí)法實踐中發(fā)現(xiàn)， 一些 排污者將污染整治當做環(huán)保部門的工作責任， 依賴環(huán)保部門出方案、 驗收、 核查 等，自身怠于履行

5、義務(wù)，消極等待環(huán)保部門指令，缺乏主體責任意識。因此， 4 個配套辦法進一步強化排污者的主體責任， 規(guī)定其應(yīng)當承擔的各項義務(wù)， 強調(diào)其 改正違法行為的和時性和實施整改措施的主動性。中國環(huán)境報：請介紹一下 4 個配套辦法的主要內(nèi)容？ 答：環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法共四章二十二條，圍繞新 修訂的環(huán)境保護法第五十九條按日連續(xù)處罰“違法排污”、“拒不改正”的 規(guī)定，明確了適用按日連續(xù)處罰的違法行為種類， 規(guī)范了實施按日連續(xù)處罰的程 序，明確了責令改正的內(nèi)容和形式， 確定了拒不改正違法排放污染物行為的評判 標準，規(guī)定了按日連續(xù)處罰的計罰方式， 明確了按日連續(xù)處罰制度與其他相關(guān)環(huán) 保制度的并用關(guān)系

6、。環(huán)境保護主管部門實施查封、扣押辦法共四章二十五條，主要解決一線 環(huán)境執(zhí)法人員 “不會用、不敢用”查封扣押手段的問題， 在規(guī)范權(quán)力運行的同時， 也能有效降低亂用、濫用查封、扣押措施帶來的執(zhí)法風險，圍繞新修訂的環(huán)境 保護法第二十五條“違法排污”、“造成或者可能造成嚴重污染”的，可以對 “造成污染物排放的設(shè)施、 設(shè)備” 實施查封扣押的規(guī)定， 主要明確了查封扣押的 定義、適用范圍、具體對象、實施程序和監(jiān)督檢查等。環(huán)境保護主管部門實施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法共四章二十二條，圍繞 新修訂的環(huán)境保護法第六十條“超標超總量”排污的環(huán)境違法行為可以采取 “限制生產(chǎn)”、“停產(chǎn)整治”和“停業(yè)關(guān)閉”等措施，主要明確了

7、限制生產(chǎn)、停 產(chǎn)整治和報請政府關(guān)閉的適用情形， 細化了限制生產(chǎn)、 停產(chǎn)整治的實施程序， 加 大限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的監(jiān)管力度。企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法 共十八條， 堅持既要滿足公眾對企業(yè)環(huán) 境信息的基本需求， 又要兼顧企業(yè)的信息公開能力， 堅持原則性與可操作性相結(jié) 合，重點解決了“誰公開”、“公開什么”、“如何公開”、“如何監(jiān)督”，即 信息公開范圍、內(nèi)容、方式、監(jiān)督等 4 個問題。中國環(huán)境報：請介紹一下 4 個配套辦法有哪些主要特點？答：首先是將嚴懲違法排污與保障相對人合法權(quán)利相結(jié)合。 4 個配套辦法中 適用情形的細化和實施程序的設(shè)計都貫徹了加大懲處力度的思路， 即讓排污者一 天都不能違法排

8、污， 一旦違法， 就讓其付出付不起的代價。 對于一些惡劣的違法 排污行為， 按日計罰等經(jīng)濟處罰與查封扣押、 限產(chǎn)停產(chǎn)等行為罰和行政拘留等人 身罰可以并用。 按日計罰的制度設(shè)計中， 責令排污者立即停止違法排放污染物的 行為，而不是“限期改正”，就是不給排污者留有限期內(nèi)“合法的”違法排污的 空間。對排污者改正情況的復(fù)查，要求在 30 日內(nèi)以暗查形式開展，能掌握排污 者排污的實際狀況，要求排污者不能心存僥幸、表面應(yīng)付，而要真正整改，達到 合法排污的要求。 按日計罰不受次數(shù)限制， 只要違法排污不停， 那么行政處罰不 止。同時，考慮到按日計罰、查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等懲處措施關(guān)系到 排污者的重大利

9、益，所以 4個配套辦法在環(huán)保部門實施的內(nèi)部程序設(shè)計上體現(xiàn)得 非常謹慎、嚴密，充分考慮到保障行政相對人的合法權(quán)利。如規(guī)定，環(huán)保部門作 出查封扣押、 限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定前， 應(yīng)當書面報經(jīng)環(huán)境保護主管部門負責 人批準；案情重大或者社會影響較大的， 應(yīng)當經(jīng)環(huán)境保護主管部門案件審查委員 會集體審議決定。 此外，還應(yīng)當告知排污者有關(guān)事實、 依據(jù)和其依法享有的陳述、 申辯或者要求舉行聽證的權(quán)利。二是嚴格依法行政與環(huán)境執(zhí)法實際相結(jié)合，突出可操作性。 4 個配套辦法的 制定，嚴格遵循環(huán)境保護法、 行政處罰法、 行政強制法等法律規(guī)定， 貫徹中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定 精神推進依法行政。 又

10、充分考慮環(huán)境執(zhí)法的實際需要， 創(chuàng)新了一些有環(huán)保特色的規(guī)定。 如由于環(huán)境執(zhí) 法對象大多為不易移動的大型的設(shè)施、設(shè)備， 環(huán)境保護主管部門實施查封、扣 押辦法規(guī)定，對不易移動的或者有特殊存放要求的設(shè)施、 設(shè)備，應(yīng)當就地查封。 可以在該設(shè)施、設(shè)備的控制裝置等關(guān)鍵部件或者造成污染物排放所需供水、 供電、 供氣等開關(guān)閥門張貼封條。 造成污染物排放事實的設(shè)施、 設(shè)備不包括污染治理設(shè) 施?？紤]到基層執(zhí)法人員要認定“違法排放污染物”、 “造成或者可能造成嚴重 污染”和“重點排污單位”等抽象的行為和概念十分不易， 4 個配套辦法對按日 計罰、查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治的適用情形進行了明確列舉，對重點排污 單位作

11、了明確界定，便于基層掌握，具有可操作性。三是嚴格環(huán)境執(zhí)法與強化企業(yè)自律相結(jié)合。新環(huán)境保護法出臺后，環(huán)保 部門尤其基層執(zhí)法人員普遍感到壓力大、 責任重， 新法實施后， 普遍面臨履職和 追責雙重壓力。為更好服務(wù)和指導(dǎo)地方執(zhí)行好新環(huán)境保護法， 4 個配套辦法 明確了環(huán)保部門的法定職責和責任邊界，突出排污者是環(huán)境保護的直接責任主 體。如環(huán)境保護主管部門實施按日連續(xù)處罰辦法和環(huán)境保護主管部門實施 限制生產(chǎn)、 停產(chǎn)整治辦法 最為突出的特點就是根據(jù)新 環(huán)境保護法 立法精神， 將改正違法排污、 實施整治的主體責任落實到排污者， 以排污者自律作為責令改 正、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治實施的基礎(chǔ)，讓排污者對自己的環(huán)境行為

12、負責，出現(xiàn)了 環(huán)境損害，自己承擔責任。如排污者被責令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治后，其整治方案 要備案，整治過程要自測， 整治責任自己擔。 而解除程序的設(shè)置進一步強化排污 者的主體責任，限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治決定的解除與否不再依賴于環(huán)保部門的核查、 驗收等程序， 而是取決于排污者自身， 可以極大地調(diào)動排污者的整改積極性和主 動性，要求排污者對整改的效果負全責，加強了排污者自律。四是對違法排污“零容忍”與維護公共利益相結(jié)合。環(huán)保部門行政執(zhí)法，在 維護環(huán)境法律權(quán)威的同時， 其根本目的在于對公共利益和社會秩序的維護。 在環(huán) 境保護主管部門實施查封、扣押辦法和環(huán)境保護主管部門實施限制生產(chǎn)、停 產(chǎn)整治辦法中特別規(guī)定，

13、城鎮(zhèn)污水處理、垃圾處理、危險廢物處置等公共設(shè)施 的運營單位， 生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)涉和基本民生、 公共利益的或?qū)嵤┎榉饪垩骸?停產(chǎn)整 治可能影響生產(chǎn)安全的排污者， 環(huán)境保護主管部門應(yīng)當按照有關(guān)環(huán)境保護法律法 規(guī)予以處罰， 可以不予實施查封扣押、 停產(chǎn)整治。 這一規(guī)定遵循行政比例原則， “兩害相較取其輕”，體現(xiàn)了謹慎實施查封扣押、停產(chǎn)整治的立法思路。企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法緊扣公眾關(guān)注、關(guān)心的“家門口”的環(huán) 境問題來確定公開主體和公開內(nèi)容， 通過便于公眾知曉的方式公開信息， 充分體 現(xiàn)便民為民原則，滿足公眾知情權(quán)，便于公眾參與環(huán)境管理和監(jiān)督企業(yè)合法排污。五是加大懲處力度與實行信息公開相結(jié)合。新環(huán)境保護法增設(shè)了“信息 公開和公眾參與”專章， 4 個配套辦法秉承立法原意，環(huán)境信息公開的通則貫穿 始終。按日計罰、查封扣押、 限產(chǎn)停產(chǎn)等 3 個辦法均明確要求環(huán)保部門向社會公 開按日計罰的責令改正決定和行政處罰決定， 查封扣押決定、 查封扣押延期情況 和解除查封扣押決定等相關(guān)信息， 限制生產(chǎn)、停產(chǎn)