戰(zhàn)略規(guī)劃_大都市地區(qū)有效治理的方向盤_大倫敦戰(zhàn)略規(guī)劃的演變與

1、9【摘要】20世紀(jì)的標(biāo)志性特征之一是世界城市人口的增長(zhǎng)。其中,1900年僅有5至6個(gè)城市區(qū)域擁有百萬(wàn)人口,而1990年這個(gè)數(shù)字達(dá)到286,最近的增長(zhǎng)主要集中在亞洲、南美和非洲的經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)地區(qū)(Gilberte ta l,1996。這些城市的增長(zhǎng)為如何實(shí)現(xiàn)最有效的治理帶來(lái)很多的問題,不僅僅是管理已有的城市人口,更在于如何調(diào)控未來(lái)的發(fā)展壓力。本文試圖介紹歐洲的百萬(wàn)城市之一倫敦在20世紀(jì)中后期規(guī)劃與發(fā)展演化的脈絡(luò),并分析其為保持作為歐洲的一個(gè)真正的全球性城市的地位,如何在21世紀(jì)初回應(yīng)所遇到的挑戰(zhàn)。1大都市地區(qū)面臨的挑戰(zhàn)關(guān)于當(dāng)代城市的功能與形態(tài)的討論是近年來(lái)西歐學(xué)界的一個(gè)熱點(diǎn),城市作為社會(huì)的中心必

2、須要能夠在殘酷競(jìng)爭(zhēng)的全球化時(shí)代仍然保持和吸引更多的對(duì)內(nèi)投資。對(duì)于一些城市來(lái)說(shuō)這已經(jīng)意味著不得不挖掘新的經(jīng)濟(jì)潛力而放棄過時(shí)的傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)行為。作為這個(gè)過程的一部分,伴隨著城市之間越來(lái)越多地分工協(xié)作(如發(fā)展互補(bǔ)性的功能或分享設(shè)施與資源,新的城市區(qū)域形式正在出現(xiàn)。這一趨勢(shì)得到歐盟的積極介入與推動(dòng),多中心和平衡的空間發(fā)展戰(zhàn)略理念正在歐盟得到大力鼓勵(lì)(CEC,1999。這中間的思路是,面臨全球化正帶來(lái)的不斷增強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)壓力,城市之間的協(xié)同發(fā)展可以使歐洲的區(qū)域能夠在世界上更有效的運(yùn)作。協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略在不同空間尺度得到推行。作為整個(gè)歐洲的中心,由倫敦、巴黎、米蘭、慕尼黑和漢堡組成的所謂“五邊形”被認(rèn)為是歐洲真正具有

3、全球意義的經(jīng)濟(jì)一體化區(qū)域。這些城市的合作可以有助于保持歐洲在世界上的地位;但與此同時(shí),其他的城市區(qū)域之間可以協(xié)作發(fā)展以克服五邊形地區(qū)諸如經(jīng)濟(jì)過熱或過度擁擠的問題,那些問題都被認(rèn)為是進(jìn)一步吸引投資的威脅。因此比如在英格蘭北部就有建議可以設(shè)立一條有力的東西向貿(mào)易發(fā)展軸線,連接都柏林(目前歐洲發(fā)展最快的城市中心之一、利物浦、曼徹斯特、謝菲爾德、利茲、赫爾,并進(jìn)入北歐。另一方面,對(duì)于那些能夠成功地重塑經(jīng)濟(jì)的城市而言,它們都認(rèn)識(shí)到了一個(gè)新的挑戰(zhàn),就是社會(huì)性的空間分異和極化現(xiàn)象所反映出的越來(lái)越嚴(yán)重的階層差異,擁有資源擁有就業(yè)機(jī)會(huì)的階層與相對(duì)一無(wú)所有的階層形成鮮明對(duì)照。這造成相互關(guān)聯(lián)的2個(gè)問題:一方面如何有

4、效解決弱勢(shì)階層的機(jī)會(huì)不均、被隔離和被烙印化,另一方面如何改變富裕階層無(wú)法抑制的離開城市的沖動(dòng)。城市向周圍不加控制的蔓延還極大地制造了交通的擁擠,而擁擠又會(huì)變成經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)的一大阻礙。這些問題并不是新的或是西歐獨(dú)有的。如何才能最有效地解決這些難題,有3個(gè)關(guān)鍵的規(guī)劃問題得到持續(xù)的分析和爭(zhēng)論。一是什么是最適當(dāng)?shù)拇蠖际袇^(qū)域的“治理”(governance形式?這方面,治理被認(rèn)為是一個(gè)比政府更寬泛的概念。根據(jù)Hall和Peiffer(2000,好的治理必須是“一種對(duì)地方政府、市民社會(huì)和私營(yíng)機(jī)構(gòu)加以整合的一種努力,會(huì)把可持續(xù)發(fā)展作為中心目標(biāo)”,所以,治理包含了一種建立伙伴關(guān)系的含義,致力于使公共、私有和自愿組

5、織為著共同的目標(biāo)和志向協(xié)同工作。二是需要什么樣的規(guī)劃工具來(lái)鑒別這些共同的目標(biāo)和志向并建立一套能夠作出有效決定的合作框架?最后需要什么樣的執(zhí)行機(jī)制以保證所擬定的戰(zhàn)略目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)?下文將著重借鑒倫敦的實(shí)踐來(lái)探討這些問題。當(dāng)然,這并不表示作為一個(gè)大都市地區(qū),倫敦在各方面作得都很好或者所有的安排都能夠有效對(duì)付面臨的挑戰(zhàn),而只是說(shuō),經(jīng)過50多年的大都市戰(zhàn)略規(guī)劃的實(shí)踐,至少得到這樣的啟示:政策的發(fā)展始終能夠凝聚、協(xié)調(diào)所有關(guān)鍵角色為著大家共同的目標(biāo)而努力,是一切目標(biāo)得以真正實(shí)現(xiàn)的前提。2早期的倫敦大都市規(guī)劃相對(duì)來(lái)講,倫敦城市規(guī)劃的正規(guī)體制只是近些年來(lái)才建立。不過這并不意味之前沒有對(duì)付城市地區(qū)、特別是大倫敦地

6、區(qū)問題的政策手段,而是這些政策多是由中央政府制定的。Ward(1994總結(jié)了二戰(zhàn)之后30年管理城市地區(qū)的4個(gè)關(guān)鍵方面:規(guī)劃與重建。這包括戰(zhàn)后對(duì)許多嚴(yán)重毀壞的城鎮(zhèn)的重建及之后60年代大規(guī)模清理貧民窟;規(guī)劃性發(fā)展控制。50年代的綠帶政策通過將城市用一圈不準(zhǔn)發(fā)展地區(qū)圍合的做法,試圖控制較大城市的增長(zhǎng)和蔓延,以及保持小城鎮(zhèn)的特色;作者:DaveShaw,博士,英國(guó)利物浦大學(xué)城市規(guī)劃系,系主任。他廣泛從事規(guī)劃實(shí)踐、研究和教育,最近主持或參與完成的研究項(xiàng)目包括:歐盟15國(guó)空間規(guī)劃系統(tǒng)與政策綱要(歐盟,跨境合作發(fā)展的體制安排分析(Kent 郡和歐盟委員會(huì),從INTERREGIIC項(xiàng)目評(píng)估跨國(guó)規(guī)劃實(shí)踐對(duì)英國(guó)的

7、影響(英格蘭區(qū)域協(xié)會(huì),歐洲視角對(duì)西北區(qū)區(qū)域規(guī)劃指引的影響(英國(guó)環(huán)境、交通與區(qū)域部等。譯者:王紅揚(yáng),英國(guó)利物浦大學(xué)城市規(guī)劃系,博士研究生。戰(zhàn)略規(guī)劃:大都市地區(qū)有效治理的方向盤大倫敦戰(zhàn)略規(guī)劃的演變與最新發(fā)展DaveShaw著王紅揚(yáng)譯都市區(qū)規(guī)劃Metropolitan A rea Planning國(guó)外城市規(guī)劃102001年第5期區(qū)域平衡。鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)向在經(jīng)濟(jì)意義上相對(duì)劣勢(shì)的地區(qū)分布的投資政策;規(guī)劃性分散化。通過新城政策,積極支持政府機(jī)構(gòu)布置在首都以外作為促進(jìn)機(jī)制,來(lái)嘗試并鼓勵(lì)在倫敦以外增長(zhǎng)和集中。雖然沒有一個(gè)正規(guī)的體制,所有這些方面都影響倫敦的戰(zhàn)略政策框架的塑造。作為英國(guó)規(guī)劃的奠基者之一的Aberc

8、rombie,對(duì)1943年倫敦郡規(guī)劃和1944年大倫敦規(guī)劃具有開拓性的貢獻(xiàn),這被認(rèn)為是保證20世紀(jì)政策連續(xù)性的一個(gè)決定性因素(Hebbert,1999。因此就有一個(gè)值得研究的問題,這些早期的戰(zhàn)略規(guī)劃文件中的原則有多少在今天仍然是有意義的?？赡茏钪?、最經(jīng)得起檢驗(yàn)的是用以控制倫敦城市區(qū)域繼續(xù)向外擴(kuò)張的“綠帶”的設(shè)計(jì)。其次,規(guī)劃倫敦居住密度實(shí)現(xiàn)由中心的200人/英畝遞減到周邊的70人/英畝也是經(jīng)得起考驗(yàn)的。第三,城市的金融中心性質(zhì)得到嚴(yán)格定義,所以不會(huì)有任何功能上的擴(kuò)展,與此相聯(lián)系的是為保持城市的多樣性,城市中心的不同等級(jí)必須得到保留。第四,是對(duì)首都應(yīng)加以保護(hù)的豐富多樣的建筑與文化遺產(chǎn)的認(rèn)識(shí),由此

9、有了一個(gè)強(qiáng)大的、非常有實(shí)權(quán)的保護(hù)機(jī)構(gòu)。最后一點(diǎn)是,對(duì)城市有必要提供高質(zhì)量的綠地和開放空間形成了長(zhǎng)期的共識(shí),不僅僅是正規(guī)規(guī)劃布局的公園與花園,還包括穿越首都的更自然、但得到管理的野生棲息地網(wǎng)絡(luò)所構(gòu)成的野生生物走廊。Abercrombie提議創(chuàng)立了區(qū)域性公園LeeValley (實(shí)際是70年代才建設(shè),連接一系列的水網(wǎng)地帶,然后從城市北部一直延伸進(jìn)入市中心。隨著1964年“大倫敦議會(huì)”的創(chuàng)立,就有了一個(gè)戰(zhàn)略性的機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)大倫敦的管理與發(fā)展問題。盡管大倫敦議會(huì)受到其選民們的歡迎,但不可避免地會(huì)與鄰近的區(qū)域與地方管理機(jī)構(gòu),以及在80年代和撒切爾夫人的保守黨中央政府發(fā)生一些沖突。撒切爾夫人主政期間,施政

10、重點(diǎn)之一就是削弱中央和其他官僚機(jī)構(gòu)的權(quán)力,而鼓勵(lì)自由的企業(yè)和小公司的發(fā)展以振興經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)財(cái)富積累。在規(guī)劃層面,這導(dǎo)致了一種努力,就是使地方政府的作用邊緣化,而通過伙伴關(guān)系努力提高私有部門的作用。此外,以房產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)的再開發(fā)行為得到很大鼓勵(lì)。這些變化對(duì)倫敦的規(guī)劃與發(fā)展帶來(lái)的影響很大,大倫敦議會(huì)與中央政府之間不可避免地發(fā)生政治沖突,最終使得大倫敦議會(huì)這一戰(zhàn)略規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)被撤消。這種大都市權(quán)力機(jī)構(gòu)的撤消并非倫敦獨(dú)有,而是全國(guó)性的。取而代之的是首都被分成32個(gè)相對(duì)較小的自治區(qū)加上倫敦市區(qū)來(lái)進(jìn)行管理。由于房產(chǎn)(property開發(fā)的需要,設(shè)立了許多開發(fā)公司,包括“倫敦開發(fā)公司”。這種開發(fā)公司在其負(fù)責(zé)開發(fā)區(qū)域

11、權(quán)力很大,因此實(shí)際上對(duì)轄區(qū)擁有土地所有權(quán)和規(guī)劃?rùn)?quán)。這在某種意義上對(duì)英國(guó)規(guī)劃不啻一次革命,因?yàn)橛?guó)規(guī)劃體系歷來(lái)是一套以中央政府給予指導(dǎo),而由向選民負(fù)責(zé)的地方權(quán)力機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)實(shí)施的政策項(xiàng)目所組成的系統(tǒng)。所以反過來(lái),撒切爾夫人時(shí)期的特征就是取消地方管理的戰(zhàn)略層次的部門,并削弱民選的地方權(quán)力機(jī)構(gòu)執(zhí)行關(guān)鍵的戰(zhàn)略決定的權(quán)力。3填補(bǔ)政策真空雖然撤消了倫敦的戰(zhàn)略規(guī)劃結(jié)構(gòu),并不意味首都就沒有戰(zhàn)略規(guī)劃。依據(jù)1985年地方政府法案(LocalGovern-mentAct,中央政府實(shí)際通過當(dāng)時(shí)的環(huán)境部承擔(dān)了倫敦的戰(zhàn)略規(guī)劃職能。這一模式在全國(guó)都得到了采用,但顯然,從一個(gè)中央政府的角度出發(fā)為每個(gè)區(qū)域制定并實(shí)施戰(zhàn)略規(guī)劃存在

12、很多問題,這引起廣泛呼聲要求將決策權(quán)下放以使戰(zhàn)略政策能更有針對(duì)性地處理地方性的區(qū)域問題。于是,1994年中央政府決定在各區(qū)域設(shè)立“政府辦公室”以使地方議題能得到更好的理解和應(yīng)對(duì)。不過這只是中央政府管理行為的分散化,而不是權(quán)力的下放?？傊?倫敦政府辦公室成立了。當(dāng)時(shí)倫敦戰(zhàn)略規(guī)劃實(shí)質(zhì)上是從2個(gè)層次實(shí)現(xiàn)的:政府辦公室為倫敦編制戰(zhàn)略指引,而這個(gè)戰(zhàn)略指引又被置入一個(gè)更廣域的英格蘭東南部區(qū)域戰(zhàn)略指引中。從倫敦與其周圍地區(qū)的空間連接、相互聯(lián)系與影響來(lái)看,這當(dāng)然是符合邏輯的,代表了對(duì)功能性區(qū)域的認(rèn)可及在這一層次進(jìn)行規(guī)劃。將戰(zhàn)略規(guī)劃的職責(zé)由地方轉(zhuǎn)到中央,受到批評(píng)與爭(zhēng)議的因素之一就是地方利益如何得到維護(hù)。因此成立

13、了“倫敦規(guī)劃咨詢委員會(huì)”(LondonPlanningAdvisory Committee,在關(guān)系到超出一個(gè)自治區(qū)邊界的事務(wù)方面給中央政府提供建議。一開始這個(gè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力和影響比較有限,部分是因?yàn)檎渭刀?因?yàn)榇嬖谝粋€(gè)對(duì)立的類似流亡狀態(tài)的大倫敦議會(huì)。但隨著時(shí)間的推移,由于始終堅(jiān)持在地理上和政治上都是系統(tǒng)綜合、充分包容的規(guī)劃理念,倫敦規(guī)劃咨詢委員會(huì)逐步建立了良好的聲譽(yù)(Hebbert,1999。這個(gè)委員會(huì)的建議濃縮于其對(duì)倫敦發(fā)展的構(gòu)想:“為全體居民提供高質(zhì)量環(huán)境的文明城市,國(guó)際貿(mào)易和商務(wù)的世界級(jí)中心,所有人都能獲得成功機(jī)會(huì)的城市,能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)的社區(qū)發(fā)展,由穩(wěn)定而安全的鄰里組成的城市”(LPAC19

14、88,para.2.3。然而,由于規(guī)劃要在全部自治區(qū)中形成共識(shí),咨詢委員會(huì)的作用就受到限制,并且在90年代初,有一種越來(lái)越強(qiáng)烈的不安情緒,尤其在重要的私營(yíng)機(jī)構(gòu)中,由于未能很好思考如何面對(duì)國(guó)際經(jīng)濟(jì)的壓力,倫敦的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)受到了威脅。倫敦咨詢委員會(huì)的應(yīng)對(duì)就是提議建立一個(gè)促進(jìn)整體合作發(fā)展的“倫敦伙伴關(guān)系”(LondonParternership組織;相應(yīng)地,私營(yíng)部門則建立了“倫敦優(yōu)先”(London First組織,致力于在與其他部門合作考慮政策問題時(shí)使商業(yè)原則得到貫徹。很明顯,這中間有一種正在增長(zhǎng)的認(rèn)識(shí),就是必須有更有效的戰(zhàn)略性的伙伴關(guān)系以真正體現(xiàn)倫敦的需要和渴望,這種認(rèn)識(shí)幫助推動(dòng)了重建一個(gè)把倫敦的

15、整體利益作為主要重心、在地域上充分覆蓋、由當(dāng)?shù)剡x民選出并向選民負(fù)責(zé)的戰(zhàn)略機(jī)構(gòu)。4重建戰(zhàn)略層次1994年5月的大選以工黨歷史性的大勝?gòu)氐赘淖兞苏胃窬帧＿@預(yù)示了為對(duì)付地方上所面臨的問題而要加強(qiáng)治理,因?yàn)楣h的“第三條道路”包含了建立新式的伙伴關(guān)系的理念,認(rèn)識(shí)到無(wú)論是不加控制的個(gè)人主義或無(wú)政府主義,還是舊式的通過大量公共支出、政府補(bǔ)貼和國(guó)家干預(yù),或者地方保護(hù)主義或孤立主義,都不可能在全球化的經(jīng)濟(jì)背景下實(shí)現(xiàn)持續(xù)的繁榮。第三條道路的實(shí)施中,依據(jù)地方政府現(xiàn)代化方案,地方政府方面發(fā)生了很大的變化(DETR1998。一是努力提高規(guī)劃服務(wù)的效率和質(zhì)量,官員的服務(wù)要接受一系列指標(biāo)的考核。二是設(shè)立“區(qū)域發(fā)展機(jī)構(gòu)”

16、負(fù)責(zé)在區(qū)域?qū)哟未龠M(jìn)持續(xù)的經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng),這樣的機(jī)構(gòu)共有9個(gè),英格蘭的8個(gè)區(qū)域加上倫敦各有一個(gè)。這種機(jī)構(gòu)有權(quán)管理大量公共資源,但有責(zé)任提高整個(gè)區(qū)域的國(guó)民生產(chǎn)總值。第三,也與區(qū)域發(fā)展機(jī)構(gòu)的設(shè)立相關(guān)聯(lián),出現(xiàn)了把更多的中央權(quán)力下放給區(qū)域的動(dòng)議,最終如蘇格蘭和威爾士獲得了更大的權(quán)力,并反過來(lái)促使英格蘭的區(qū)域政府也獲得更大的權(quán)力,而這種區(qū)域規(guī)劃或大都市規(guī)劃的復(fù)興首先就是在倫敦興起的。這樣,“大倫敦市政府”(Greater LondonAuthority于2000年根據(jù)議會(huì)法成立,統(tǒng)轄32個(gè)自治區(qū)及倫敦市開發(fā)公司,目的是進(jìn)行整個(gè)都市區(qū)范圍的戰(zhàn)略管理。在體制上大倫敦市政府由一個(gè)民選市長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo),而市長(zhǎng)的行為則由一個(gè)獨(dú)立

17、選舉出的委員會(huì)監(jiān)督和考查。市長(zhǎng)的關(guān)鍵作用之一是制定“倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略”,這個(gè)戰(zhàn)略一旦通過,將取代全部現(xiàn)存的戰(zhàn)略指引,為那些主要必須由地方編制的發(fā)展規(guī)劃提供一個(gè)新的框架。倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略被看成將為倫敦的發(fā)展提供一個(gè)基本的框架圖景和一系列目標(biāo)的宏觀發(fā)展戰(zhàn)略,比如交通、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、生物多樣性、廢棄物、空氣質(zhì)量、環(huán)境噪聲等。倫敦開發(fā)機(jī)構(gòu)編制的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略規(guī)劃必須與空間發(fā)展戰(zhàn)略相一致,各個(gè)區(qū)所編制的下一層次的規(guī)劃和政策應(yīng)與空間發(fā)展戰(zhàn)略協(xié)調(diào)并應(yīng)致力于幫助實(shí)現(xiàn)空間發(fā)展戰(zhàn)略中確定的發(fā)展目標(biāo)。制定倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略的工作幾乎在市長(zhǎng)KenLivingstone于2000年7月一當(dāng)選即開始,當(dāng)年秋天成立了一個(gè)政策委員會(huì)以研

18、究哪些是倫敦未來(lái)較長(zhǎng)期的發(fā)展中需要著重考慮的問題,有關(guān)結(jié)論在2001年5月市長(zhǎng)頒布的一個(gè)咨詢性文件中提出,這個(gè)文件還包括一些為最后的規(guī)劃確定的大的政策指引。目前,這次咨詢的結(jié)論正在接受評(píng)估,而整個(gè)規(guī)劃的草案有望在2001年底或2002年初公布,這將是進(jìn)一步的接受公眾咨詢并聽取意見的機(jī)會(huì)。這些意見和市長(zhǎng)相應(yīng)的對(duì)策將提交一次“公開審查”(ExaminationinPublic,一個(gè)獨(dú)立委員會(huì)將會(huì)驗(yàn)證政策的有效性和可靠性,并聽取相關(guān)組織提交的證據(jù)。隨后這個(gè)委員會(huì)的報(bào)告將在規(guī)劃中得到考慮,規(guī)劃的最后頒布出版可能要到2003年。在此期間,現(xiàn)有的倫敦規(guī)劃咨詢委員會(huì)的規(guī)劃政策將作為過渡性的規(guī)劃政策。大倫敦規(guī)

19、劃現(xiàn)在還在形成之中,有些關(guān)鍵目標(biāo)和問題也剛開始浮現(xiàn),這里盡可能作一些介紹。這一規(guī)劃希望做到:作為一個(gè)戰(zhàn)略規(guī)劃,為倫敦立足于英格蘭東南部和歐洲,在未來(lái)實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境整體的協(xié)調(diào)發(fā)展建立框架;展望1520年;為市長(zhǎng)的其他戰(zhàn)略設(shè)定宏觀空間/地理框架;提供一個(gè)大倫敦整體發(fā)展的背景,各個(gè)區(qū)以及重要機(jī)構(gòu)必須在這一背景下研究確定它們的政策架構(gòu);顯示倫敦如何適應(yīng)歐洲一體化的空間發(fā)展思路,并在其中有所作為;為市長(zhǎng)重要的規(guī)劃決定提供政策框架(GLA,2001。那么這些思考為倫敦塑造了怎樣的戰(zhàn)略遠(yuǎn)景?首先必須看倫敦是如何定位自身的。盡管倫敦已不再是世界上最大的城市,倫敦還是把自己看成是僅有的3個(gè)真正的全球性城市

20、之一(另2個(gè)是紐約和東京。雖然這只是一種可以商榷的標(biāo)榜,倫敦的獨(dú)特性和豐富性確實(shí)說(shuō)明了自身的卓越地位。副市長(zhǎng)NickyGavron認(rèn)為,“倫敦的獨(dú)特性就在于,它不僅提供全球性的商業(yè)和金融服務(wù),還擁有世界級(jí)的歷史遺產(chǎn)、藝術(shù)、文化、娛樂與傳媒、高素質(zhì)的通訊設(shè)施,而且是國(guó)家首都,并享有更出色的教育和醫(yī)療;它集所有這些優(yōu)勢(shì)于一身,從而躋身世界最優(yōu)秀的營(yíng)商之地”(2000。然而盡管有這些優(yōu)勢(shì),還是有許多嚴(yán)重的問題需要應(yīng)對(duì),這里的挑戰(zhàn)在于,倫敦如何保持并加強(qiáng)它的全球性的地位,同時(shí)又能妥善處理社會(huì)分異問題并維持公共服務(wù)事業(yè)?；谶@樣的認(rèn)識(shí),倫敦為自己確立了富于挑戰(zhàn)性的發(fā)展目標(biāo),即使首都成為“擁有平衡而又相輔

21、相成的三大要素的.典范性的可持續(xù)發(fā)展的世界城市:強(qiáng)健而多元的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);讓所有市民能夠共享倫敦未來(lái)的成功的社會(huì)包容性;在資源利用和環(huán)境管理方面有根本性提高(GLA,2001:11。為發(fā)展一套能夠?qū)崿F(xiàn)上述目標(biāo)的政策,規(guī)劃師們認(rèn)為應(yīng)著重處理好這樣一些問題:人口變化。倫敦的人口在1939年達(dá)到頂峰的8.6百萬(wàn)人,然后經(jīng)歷了一段持續(xù)的人口流失,其中部分是有計(jì)劃的疏散,包括新城運(yùn)動(dòng)或其他人為因素,直到1983年的低點(diǎn)6.8百萬(wàn)人。之后就進(jìn)入了漸進(jìn)但穩(wěn)定的上升期,目前估計(jì)有7.4百萬(wàn)人,預(yù)計(jì)到2010年達(dá)到8.2百萬(wàn)人。與此同時(shí),居民戶數(shù)快速增加,每戶人口和結(jié)構(gòu)都發(fā)生很大變化。這造成一個(gè)非常嚴(yán)重而具有挑戰(zhàn)性

22、的問題,倫敦幾乎沒有新的住房建設(shè),需求的增長(zhǎng)和有限的供給為已經(jīng)過高的房?jī)r(jià)火上澆油。目前據(jù)認(rèn)為年薪低于28,000英鎊則無(wú)力在倫敦購(gòu)房,因此許多就英國(guó)標(biāo)準(zhǔn)而言大概應(yīng)算中等偏上收入的人們都已經(jīng)被排除在住房市場(chǎng)以外。另外,倫敦還有一些地區(qū)為數(shù)不少的人們嚴(yán)重喪失賴以生存與發(fā)展的條件。創(chuàng)造城市的繁榮。倫敦市,特別是中心地區(qū)在產(chǎn)業(yè)上以金融服務(wù)業(yè)為主,倫敦40%的財(cái)富都是由商務(wù)和金融服務(wù)業(yè)創(chuàng)造的,這就使相關(guān)產(chǎn)業(yè),特別是高技術(shù)和辦公支持產(chǎn)業(yè)獲得巨大發(fā)展,商務(wù)用地在城市用地中占有較高比重,倫敦成為一個(gè)越來(lái)越昂貴的城市,而這正在削弱自身的競(jìng)爭(zhēng)力。事實(shí)上倫敦經(jīng)濟(jì)中的重要元素還包括制造業(yè)、電子商務(wù)、零售業(yè)、公共服務(wù)、

23、旅游業(yè)和教育,這些都有助于創(chuàng)造一個(gè)多元的而自身內(nèi)部互為補(bǔ)充的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。相對(duì)于一個(gè)總體上成長(zhǎng)性較好、需要不斷創(chuàng)造發(fā)展機(jī)遇的經(jīng)濟(jì),倫敦還有一些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)面臨很大困難而需要得到解決。確保城市的可達(dá)性。雖然一直有很多建議對(duì)在中心市區(qū)的道路使用者開征更多稅費(fèi),人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到提高公共交通質(zhì)量是吸引大家放棄轎車的必要?jiǎng)恿?。此?由于出行需求的復(fù)雜化,不僅僅需要提高現(xiàn)有的從中心向外放射的公共交通,也需要發(fā)展新的軌道交通以使倫敦周圍的交通更方便。為市民和參觀者提供高質(zhì)量的環(huán)境。任何經(jīng)得起時(shí)間檢驗(yàn)的發(fā)展戰(zhàn)略都應(yīng)該考慮到全面的社會(huì)利益而保護(hù)和改善城市環(huán)境、開放空間和水面,保證自都市區(qū)規(guī)劃Metropolitan A

24、 rea Planning11國(guó)外城市規(guī)劃122001年第5期然資源得到最有效利用,并在一切可能的情況下進(jìn)行再利用或回收處理。在更具體的問題上,對(duì)如何把廢棄地重新開發(fā)利用為生活或生產(chǎn)用地進(jìn)行了較重點(diǎn)的研究。因?yàn)榇髠惗氐倪吔缇o緊環(huán)繞首都,而其中幾乎沒有可再開發(fā)的綠地,并且中央政府的政策也希望通過鼓勵(lì)開發(fā)廢棄地來(lái)促進(jìn)城市中心區(qū)復(fù)興并控制英格蘭地區(qū)城市形態(tài)上的郊區(qū)化,這樣可能保證更經(jīng)濟(jì)從而也是更可持續(xù)發(fā)展的城市形態(tài)。其次,所有的新的住宅開發(fā)項(xiàng)目中都被要求必須包含社會(huì)性住宅這一要素,也就是每一個(gè)私營(yíng)開發(fā)商必須確保高達(dá)40%的新建住宅以一個(gè)低于真實(shí)市場(chǎng)價(jià)值的價(jià)格供應(yīng)給老百姓,這個(gè)價(jià)格可以通過部分產(chǎn)權(quán)或補(bǔ)

25、貼租金的形式實(shí)現(xiàn)。在交通政策方面,通過提供更多的負(fù)面誘因促使人們放棄使用轎車和提供更優(yōu)越的公共交通設(shè)施雙管齊下。最后綠色空間網(wǎng)絡(luò)、更大的減少和處理廢棄物的決心和強(qiáng)調(diào)更高的設(shè)計(jì)質(zhì)量是提高市民生活質(zhì)量的系統(tǒng)戰(zhàn)略。5幾點(diǎn)討論那么正在編制的倫敦戰(zhàn)略規(guī)劃中是否蘊(yùn)含著某些新的規(guī)劃理念?首先應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào),盡管經(jīng)歷了過去20、30年的體制動(dòng)蕩,對(duì)于倫敦的發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃思路還是保持了相當(dāng)程度的連續(xù)性。Abercrombie的許多關(guān)鍵原則和思想在今天仍然有意義并且適用。然而,在大倫敦市政府的戰(zhàn)略規(guī)劃的準(zhǔn)備中,還是明顯有一些新的重要方面,這些方面在相當(dāng)程度上正在整個(gè)英國(guó)的規(guī)劃中得到反映。戰(zhàn)略規(guī)劃重新作為一個(gè)重要的空間層

26、次的規(guī)劃出現(xiàn)。由于對(duì)全球化問題的日益關(guān)注,所有的利益相關(guān)者越來(lái)越認(rèn)為必須有區(qū)域性的戰(zhàn)略思考,以有效解決超越行政界限的問題。就倫敦而言,大倫敦議會(huì)被基于政治的考慮撤消之后,卻導(dǎo)致了非正規(guī)的體制保證區(qū)域性的決策仍然能夠通過某種形式的共識(shí)而存在。與此相聯(lián)系,越來(lái)越多的人意識(shí)到?jīng)Q策還應(yīng)當(dāng)分散化到合適的層次。從好多方面看,英國(guó)的規(guī)劃系統(tǒng)是高度集中化的,中央政府提出很強(qiáng)的政策建議然后在地方上得到應(yīng)用和實(shí)施;這個(gè)系統(tǒng)也很成熟,因?yàn)樗邪l(fā)展都得到有效調(diào)控,未經(jīng)規(guī)劃許可而能實(shí)現(xiàn)的項(xiàng)目大概絕無(wú)僅有。然而,為應(yīng)對(duì)急迫的政策議題,加上中央政府向蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭權(quán)力的下放,英格蘭已有越來(lái)越多的呼聲希望建立為選民

27、負(fù)責(zé)的更強(qiáng)有力的區(qū)域機(jī)構(gòu)以滿足相應(yīng)的需要,而倫敦只不過是呼聲最強(qiáng)的一個(gè)地區(qū)而率先成立了大倫敦市政府?？磥?lái)在不久的將來(lái)其他英格蘭區(qū)域也將獲得建立較強(qiáng)的區(qū)域政府的機(jī)會(huì),這是理解一個(gè)新的倫敦規(guī)劃會(huì)出現(xiàn)的一個(gè)重要背景。新的背景因素,可持續(xù)發(fā)展和歐盟議程,都是構(gòu)建倫敦發(fā)展戰(zhàn)略的重要元素?？沙掷m(xù)發(fā)展已經(jīng)成為制定規(guī)劃的一個(gè)框架,明確規(guī)定在英國(guó)國(guó)家的政策指引中,要求確保對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的整體考慮是制定所有新的規(guī)劃時(shí)的基本政策原則。有關(guān)指引不僅僅是簡(jiǎn)單的原則性陳述,而要求規(guī)劃必須經(jīng)過正式的評(píng)估以確認(rèn)每一個(gè)案是否都有助于可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo),以及政策是否是連續(xù)的、不矛盾的。首先會(huì)有獨(dú)立于規(guī)劃制定者的組織來(lái)進(jìn)行可持續(xù)

28、發(fā)展評(píng)估,之后交由公眾質(zhì)詢。另一個(gè)因素就是中央政府要求規(guī)劃制定者更好地分析和理解清楚區(qū)域之間的聯(lián)系和影響并對(duì)性質(zhì)上屬于跨境的問題提出針對(duì)性的解決機(jī)制與政策。這一議程受到歐盟的強(qiáng)烈推動(dòng),一段時(shí)間以來(lái)歐盟一直在提出,傳統(tǒng)的管理和國(guó)家邊界必須被認(rèn)為是可以滲透的,要采取措施加強(qiáng)區(qū)域間的互補(bǔ),同時(shí)縮小區(qū)域間因邊界相互滲透而產(chǎn)生的負(fù)面影響,比如盡可能避免在臨近區(qū)域處理廢棄物。體現(xiàn)戰(zhàn)略性的伙伴關(guān)系和規(guī)劃編制對(duì)多方利益的包容。在大倫敦議會(huì)被撤消之后,在各方包括私營(yíng)機(jī)構(gòu)中逐步增強(qiáng)的共識(shí)是,認(rèn)為需要對(duì)整個(gè)城市發(fā)展有一個(gè)戰(zhàn)略性認(rèn)識(shí)以合作、協(xié)調(diào)投資決策,私營(yíng)部門希望規(guī)劃可以為它們的投資提供一定程度的保障。最終人們都意

29、識(shí)到需要一個(gè)促進(jìn)合作的、被所有利益相關(guān)者同意的戰(zhàn)略,從某種意義上就是規(guī)劃的制定過程應(yīng)該盡可能包容、公開和透明。戰(zhàn)略規(guī)劃不是一個(gè)明確的藍(lán)圖,而要不斷發(fā)展并在持續(xù)的監(jiān)督下適時(shí)作出調(diào)整。如果承認(rèn)全球經(jīng)濟(jì)劇烈的動(dòng)態(tài)性,那么規(guī)劃就不能被當(dāng)成一件需要完成的產(chǎn)品,而是一個(gè)持續(xù)演變的過程。甚至可以加快規(guī)劃的編制,因?yàn)橛行﹩栴}和思路可以在今后考慮。這意味著脫離傳統(tǒng)的預(yù)測(cè)加計(jì)劃的規(guī)劃模式,必須不斷注意緊張而劇烈變化的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、人口和發(fā)展的壓力,而政策必須能夠適應(yīng)變化。最后的考驗(yàn)將是規(guī)劃是否能順利編制完成并發(fā)揮預(yù)期的作用,這當(dāng)然是富于挑戰(zhàn)的。但是如果沒有一個(gè)所有行為人都愿意遵守的清晰的戰(zhàn)略構(gòu)想,保持倫敦作為世界城

30、市的地位,無(wú)疑將是困難重重的。參考文獻(xiàn)CEC.1999.EuropeanSpatialDevelopmentPerspective.DETR.1998.Modernisingplanning:ApolicystatementbytheMinisterfortheRegions.RegenerationandPlanning,Gavron,N.2000.TheSpatialDevelopmentStrategyforLondon.ApaperpresentedattheEuropean CouncilofTownPlannersConference,Spatial PlanningandSpat

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33、apmanPublishing,Williams,G.1999.TheMetropolitanFrameworkforPlanningandGovernance.inRoberts,P.Thomas,KandWilliams,G.(edsMetropolitan PlanninginBritain:AComparativeStudy.Gibert,R.Stevenson,D.Giradet,HandStren,R1996.MakingCitiesWork:RoleofLocal AuthoritiesintheUrbanEnvironment.U R B A N P L A N N I N G

34、 O V E R S E A S No.5 2001AB S TR ACTSThe Spatial Re structuring of Contemporary Global Citie s By Zhao Yunwe i This paper firstly introduces the general impact of globalization on cities, scrutinizes the patterns of the spatial changes of global cities. Lastly, it exemplifies the specific aspects o

35、f the spatial restructuring within the three global cities, namely New York, London and Los Angeles.Ke y Words:Globalization; Global City; Urban Space; RestructuringDe ve lopme nt and Manage me nt of Ame rican Me tropolitan Districts By Zhang Jingxiang & Liu Rongze ng Metropolitan district is th

36、e spatial pattern of high-degree development of American urbanization, which also has important pre-exemplary meaning in the world. This paper, from the angle of urbanization process, briefly introduces the formation, development and defined standards of American metropolitan district, and expounds

37、the representative managing patterns commonly adopted in American metropolitan districts.Ke y Words: Development of Metropolitan District; Management; AmericanRe inve nting the Whe e l: the Importance of Effe ctive Gove rnance at the Metropolitan Scale By Dav e Shaw This paper examines the way that

38、one of Europe's mega-cities, namely London is responding to the challenges it faces at start of the 21st century as it tries to maintain its position as one of the truly global cities in Europe. The paper seeks to describe the way that planning and development for London has evolved in the final

39、 decades of the 20th century.Integrate De ve lopme nt in the Region Berlin and Brandburg By Wu We ijia After the re-unifying of Germany, the integrate development between the City Berlin and State Brandenburg has become one of the most important works to the city planning for the Capital Metropolis

40、Berlin. The paper gives a general review on the spatial strategies and developmental programs for the common space of Berlin and Brandenburg in the last 10 years. Such as the space pattern of de-centralized concentration for land-development, a common market of cooperation for regional economy growt

41、h, a sustainable development concerned with both development and re-utilization in land-use, and some efficient instruments on space development.Ke y Words:Regional Development; Lands-planning; City-and-Rural PlanningTransport Strate gy of World Me tropolis By Lu Ximing & Wang Xiang Analyzing tr

42、ansport strategies that world metropolis used to solve the four typical city problems _motorization, urbanization, information, environment that they encountered during their developing process. Give some typical examples, combine with analyzing of Shanghai urban transport planning. We hope this stu

43、dy give experience for big cities developing fast during the 21st century in China.Ke y Words:Motorization; Dominant Public Transport; Transport Strategy; Shanghai Urban Transport PlanningDiscussion on the Environmental Impact Revie w System of the United State s By Liang Jiang & Sun Hui This pa

44、per generalizes the legislative background, the contents and review process, and characteristics of the environmental impact review system of the United States. The paper also makes analysis and comments on the potential problems, which may be generated when China attempts to consider American exper

45、iences.Key Words: the United States; Environmental Review; EIS; PlanningToward to the21st Ce ntury City By L.V. Vavak in This paper summarizes the difficulties and discrepancies facing by contemporary urban planning in Russia. It gives suggestions on the most important problems based on the author&#

46、39;s understanding, with discussions on perspectives of future urban developments.Ke y Words: Urban Counstruction; Development; Planning; ArchitecturePlanning Appeals Syste m in UK By Fe ng Xiaoxing & Zhao Min The paper, based on the material of A Guide To Planning Appeals by The Planning Inspec

47、torate of UK, gives detailed explains of the planning appeals system in UK, and puts forward a few comments on the improvement of China's system of planning appeals.Key Words: Planning Appeals; Procedures; ReferencesA Re vie w of the Cooperation be twe en Kunming and Zurich in the Fie ld of City

48、 Planning and Re search By Liu Xue& Zhou JieSince the Kunming and the Zurich became friendship cities in 1982, both sides have been carrying out close cooperation in the aspects of city planning, city construction, cultural exchange, etc. Especially after 1994, both sides have been carrying out

49、fruitful cooperation in different aspects in the field of city planning. This paper discusses briefly the reasons, process and characteristics of the cooperation, and the major achievements that have been made. Its purpose is to present experiences to or to draw lessons from these experiences for other home cities carrying out similar cooperatio