論非營利組織誠信缺失治理

1、求 索/2005/5論非營利組織誠信缺失治理劉春湘 謝 鋒(劉春湘,中南大學政治學與行政管理學院副教授,博士/謝鋒,中南大學政治學與行政管理學院;湖南,長沙,410083)誠信是一種基本的社會規(guī)范,包括誠實與信用兩方面。首先,要求行為者 內(nèi)誠于心 ,在與他人或社會整體交往中具有真實誠懇的主觀意愿,進而通過具體行為表現(xiàn)出來,即 外信于人 ,最后,通過行為而獲得他人或社會的信任,實現(xiàn)社會的有序發(fā)展。非營利組織誠信表現(xiàn)為組織的宗旨與職能是否得以實現(xiàn),在實現(xiàn)組織宗旨的基礎上,非營利組織才能提高社會公信度,獲得社會的認可與支持。1998年,中國非營利組織的資金來源中,政府財政撥款收入占53.55%,企業(yè)

2、提供的資金占5.63%,公眾捐贈的資金僅占2.18%1利組織的長遠發(fā)展。2.外部監(jiān)管制度缺失。外部監(jiān)管制度缺失主要體現(xiàn)在以下幾個方面:首先,政府監(jiān)管制度不完善。政府對非營利組織采取 雙重管理 的體制。由于大多數(shù)地方的民政部門沒有專門的民間組織管理機構(gòu),民間組織成立以后,登記管理部門很少有能力監(jiān)管他們,而業(yè)務主管部門有自己的主業(yè),沒有過多的精力或不愿意管理民間組織的日?；顒?也很難起到監(jiān)督的作用。其次,外部評估制度不完善。外部評估包括政府部門進行的評估與獨立第三方進行的評估。政府部門的評估由于管理體制尚未理順,而且相關的法律不健全沒有得到好的實施,同時,我國目前尚缺乏由獨立第三方對非營利組織進行

3、評估。第三,問責制度不完善。第四,缺乏有效的公眾參與途徑。目前,只有一部分非營利組織出于自律而主動邀請公民參與,尚未形成制度化。最后,缺乏有效的信息公開渠道。非營利組織缺乏適當?shù)男畔⒐_渠道,導致公眾處于信息盲區(qū)。二 非營利組織誠信缺失的治理對策(一)加強非營利組織道德建設1.加強個體道德建設。應正確處理組織中角色與責任的關系。角色是人為設計的,不同的領域?qū)θ说慕巧笫遣煌?。責任是指個人在擔任不同的角色時所體現(xiàn)的不同義務要求。角色沖突源于維護公共利益與個人、組織利益之間的矛盾。處理角色沖突的倫理原則是:公共利益永遠優(yōu)先于組織和個人利益,這是由非營利組織的組織宗旨與目標決定的。當然,強調(diào)公共

4、利益優(yōu)先性并不是要否定組織和個人利益,而是要求個人在做出決策時,在保障公共利益的前提下,使公共利益與個人、組織利益保持一種讓人接受的平衡,實現(xiàn)理性和情感的完美結(jié)合。2.加強組織道德建設。根據(jù)集體行動理論,只有通過制度化的途徑使組織成員的個人需求與公共利益協(xié)調(diào)一致,才能引導組織成員最大程度地促進公共利益實現(xiàn)。良好的組織制度設計應與非營利組織道德的導向保持一致。通過訓練和職業(yè)性社會化過程可以培養(yǎng)和強化組織成員的價值觀,具體措施包括輔導、教育、訓練以及職業(yè)性社會化即感化,這種環(huán)境設計將有助于符合道德規(guī)范的行為行成。3.完善道德領域立法。波登海默認為: 那些被視為是社會交往的基本而必要的道德正義原則,

5、在一切社會中都被賦予了具有強大力量的強制性質(zhì)。這些道德原則的約束力的增強,是通過將它們轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則實現(xiàn)的。76,這表明公眾對非營利組織缺乏信任,不愿意進行捐助。我國非營利組織中,中國青少年發(fā)展基金會(以下簡稱中國青基會)被視為誠信建設的成功典范。但是,從 希望工程款失落 事件中可以看出,公眾對僅僅依靠自律、道德和使命感驅(qū)動的希望工程同樣表現(xiàn)出不信任。!南方周末揭露的胡曼莉事件2、付廣榮事件3以及最近曝光的國家自然科學基金會會計卞中貪污挪用基金案件,這一系列丑聞從另一側(cè)面佐證了我國非營利組織誠信現(xiàn)狀不容樂觀。如果不注重誠信建設,非營利組織將面臨生存與發(fā)展的危機。一 非營利組織誠信缺失的原因分析

6、(一)道德失范我國正處于社會轉(zhuǎn)型時期,這對非營利組織道德的影響主要表現(xiàn)在兩個方面:一方面,以計劃經(jīng)濟為主體的舊的價值體系已失去原有的社會效用,同時,以社會主義市場經(jīng)濟為主體的新的社會價值體系尚未健全,導致非營利組織道德缺失;另一方面,同質(zhì)社會向異質(zhì)社會的轉(zhuǎn)變,導致非營利組織道德缺失。在同質(zhì)社會,人們之間的信任是基于熟人之間的人情。進入異質(zhì)社會以后,來自不同地域的人們彼此陌生,不可能按熟人社會的方式進行交往,然而規(guī)范人們行為的契約性規(guī)定尚不健全,可能導致一種現(xiàn)象,即 一個人在他所生活的空間里可以是道德楷模,但一旦跨越這一生存空間,也許會成為江洋大盜。(二)制度缺失1.內(nèi)部治理制度缺失。內(nèi)部治理制

7、度缺失主要體現(xiàn)在以下幾個方面:首先,組織管理機構(gòu)不健全。從清華大學NGO研究所的調(diào)查結(jié)果看,非營利組織缺乏獨立的人事任免權,管理行為受制于政府部門。另外,我國有近一半的非營利組織尚缺乏正式的決策機構(gòu),缺乏民主決策的機制和制度上的保證。其次,財務制度不健全。現(xiàn)有的財務制度主要針對政府與企業(yè),非營利組織沒有專門的財務規(guī)范。再次,自我評估制度不健全。最后,組織成員的激勵制度不健全。非營利組織更多強調(diào)志愿、奉獻、愛心、公益等,但是這種建立在個人自我激勵基礎上的制度是不穩(wěn)定,不長久的。只有建立科學的激勵制度才能保障非營54道德法律化是將最重要、最基本的道德要求納入法律體系,將法律至上意識升華為更深層次的

8、道德義務要求,成為組織成員的自覺行為。(二)加強非營利組織制度建設111非營利組織制度建設包括完善非營利組織內(nèi)部治理制度與外部監(jiān)管制度,在加強具體管理制度建設的同時,要加強法律制度的建設,特別是在目前法律制度不完善的情況下,非營利組織應當以積極的方式進行制度創(chuàng)新,以促進非營利組織的發(fā)展。1.理順內(nèi)部治理制度。(1)完善非營利組織管理機構(gòu)。首先,應當建立、健全理事會與監(jiān)事會,選舉合適的理事與監(jiān)事,聘用有強烈事業(yè)心和工作能力的專職人員。其次,應當完善理事會決策制度,理事會負責對非營利組織重大事項的決策。決策的具體執(zhí)行由專職人員負責,同時完善理事會與專職人員之間的監(jiān)督管理體制,通過嚴格的審核和定期的

9、報告制度,實現(xiàn)非營利組織內(nèi)部管理。(2)健全非營利組織財務制度。財務管理應包括以下幾個方面:預算管理;收入管理;支出管理;定員定額管理;結(jié)余及其分配管理;專用基金管理;資產(chǎn)管理;負債管理;財務分析;財務監(jiān)督。由于缺乏法律規(guī)范,非營利組織可以制訂一系列內(nèi)部規(guī)章制度來規(guī)范其財務活動,并通過內(nèi)部管理制度保障其履行,在條件成熟的時候再上升為法律。(3)健全自我評估制度。自我評估包括使命與戰(zhàn)略規(guī)劃評估以及能力評估,使命與戰(zhàn)略評估主要包括需求評估指標、創(chuàng)新性評估與靈活性評估;組織能力評估包括有形能力評估(對組織的人員、資金、辦公場所、設備等有形資源的評估)與無形能力的評估(對組織的結(jié)構(gòu)與資源網(wǎng)絡、組織的能

10、力等的評估)。自我評估應由理事會進行,理事會建立健全相關的評估規(guī)則與程序,以加強非營利組織的自我評估制度。(4)健全激勵制度。對于志愿工作者而言,參與志愿活動并不是為了物質(zhì)報酬,所以非物質(zhì)性的精神激勵是關鍵。赫茨伯格認為非營利組織中除報酬之外最重要的五個激勵因素是:成就感;成就得到肯定;工作本身;責任感;個人的成長與進步的機會。同時,通過運用媒體宣傳、激發(fā)興趣、強化宗旨等手段,激發(fā)志愿者的光榮感、榮譽感、自豪感,并通過各種手段滿足志愿者需求的一種行之有效的方法。對于有酬員工而言,報酬是激勵員工的基本因素。非營利組織應當建立靈活科學的薪酬制度,在盡可能的范圍內(nèi)提高有酬員工的薪酬水平,并以此為契機

11、,吸收優(yōu)秀人才進入非營利組織,并形成良好的流動機制。1098美國于1918年成立的 全國慈善信息局 (NationalCharitiesIn formationBureau,NCIB)是一個獨立的民間評估機構(gòu),NCIB最主要的工作是對慈善組織的非營利性進行評估。在目前非營利組織整體誠信度低的情況下,強調(diào)由獨立的民間組織進行評估的條件尚不成熟,應在加強政府評估的基礎上,逐漸促進民間評估機構(gòu)的發(fā)展,在民間評估機構(gòu)的評估信譽與能力提高以后,再強化民間評估機構(gòu)的作用。同時,應當加強政府評估與獨立第三方評估制度方面立法,以法律保障評估的有效實施。(3)完善問責制度。非營利組織屬于公共組織,應當向它們的捐

12、贈者、志愿者、受益者和其他各種利益相關者負責。這些群體所代表的是作為整個社會的公共利益,因此,問責制度的核心是要保障和實現(xiàn)社會公共利益。首先,要實現(xiàn)非營利組織權責利的平衡,通過立法保障非營利組織的自治權力,明確政府管理部門職責與界限,防止政府部門的不正當干預行為。其次,要保障非營利組織的合法利益。最后,要明確非營利組織在道德與法律方面應該承擔的責任,建立必要的機構(gòu)與程序以實現(xiàn)非營利組織的公共責任。(4)健全公民參與途徑。要實現(xiàn)有效的公民參與,應當允許公民參與到?jīng)Q策制定、執(zhí)行和反饋環(huán)節(jié)中,并通過舉行公眾聽證會、特爾裴預測法、建設性團體交往、問題研討會和工作室等方式了解公眾的期望與需求,避免由于非

13、營利組織中的職業(yè)專門知識發(fā)展造成的假設,即我們知道什么是對公眾最好的。(5)完善信息公開渠道。首先,應當健全非營利組織對公眾的報告制度,以披露捐助資金的使用情況、組織行政費用的比例、項目實施情況、捐助對象狀況是否通過這種方式得以改善等方面。其次,應充分發(fā)揮新聞媒體的監(jiān)督作用。最后,應建立信用信息制度,非營利組織信用信息庫應當包括組織信用信息與個人信用信息。組織信用信息包括非營利組織從設立、變更到注銷整個過程的信息、組織在運轉(zhuǎn)過程中與工商、稅務、金融、保險、公安等部門的有關信息、政府評估部門與獨立第三方評估主體做出的評估信息等。個人信用信息包括個人的從業(yè)經(jīng)歷,有無不良社會記錄,有無重大過失或失職

14、行為導致組織不良后果等。2.完善外部監(jiān)管制度。(1)完善政府監(jiān)督制度。首先,要理順政府各監(jiān)督主體之間的關系。在現(xiàn)行的 雙重管理 體系中,存在的問題是監(jiān)督主體的多樣化與職責分工不明確,導致各主體間不協(xié)調(diào),影響了監(jiān)督的效率。應當加強政府監(jiān)督制度方面的立法,從政府監(jiān)督的實際出發(fā),應該建立一個以民政部門為主體,業(yè)務主管部門與其它政府部門起輔助作用的法律體系。以之來明確各主體之間的職責與權利義務關系,形成一個有機整體,發(fā)揮政府對非營利組織的監(jiān)督管理職能。其次,要變革政府監(jiān)督管理模式。一個方面是變革政府管理重審批,輕監(jiān)督的模式為輕審批,重監(jiān)督的模式。另一方面,變革以直接管理為主的模式為間接管理為主的模式,

15、政府注重于宏觀調(diào)控,運用以經(jīng)濟手段與法律手段為主,行政手段為輔的監(jiān)督模式。(2)完善外部評估制度。外部評估包括政府評估與獨立第三方進行評估的制度。由于政府是惟一具有法律權威對非營利組織進行監(jiān)督與評估的部門,因此,應加強政府評估制度。我國目前沒有專門的政府評估機構(gòu)與制度,可以考慮在民政部門中設立一個專門進行非營利組織評估的機構(gòu),開展評估工作。由于政府監(jiān)督的能力有限,而且當政府管制過大時容易限制遵紀守法的非營利組織的發(fā)展,因此,有必要建立獨立的第三方評估制度。例如,參考文獻:1文軍、王世軍:!非營利組織與中國社會發(fā)展,貴州人民出版社,2004年版,第347#348頁。24謝暉:!價值重建與規(guī)范選擇,山