提高行政立法質(zhì)量不斷推進(jìn)法治政府建設(shè)

1、提高行政立法質(zhì)量不斷推進(jìn)法治政府建設(shè)政法司 柳 偉一、建設(shè)法治國家要從建設(shè)法治政府開始一如何建設(shè)法治國家是當(dāng)前中國特色社會(huì)主義政治文明建設(shè)的重大課題從歷史的角度看，“法治國家或“依法治國作為一種制度選擇是從人治的對(duì)立面提出的。法治不是解決人類社會(huì)一切矛盾的萬能鑰匙，卻是目前為止人類社會(huì)在實(shí)踐中找到的弊端相對(duì)較少的一種實(shí)現(xiàn)自我管理的政治法律制度。建國以來,在社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐中我們黨最終選擇依法治國作為治國方略經(jīng)歷了曲折的過程,正反兩方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)都很深刻。當(dāng)前，建設(shè)法治國家已經(jīng)是寫進(jìn)憲法的治國方略和社會(huì)共識(shí)，而如何建設(shè)法治國家，怎樣加快建設(shè)法治國家是當(dāng)前我國有中國特色社會(huì)主義政治文明建設(shè)領(lǐng)域里的

2、一個(gè)重大課題。二依法行政是法治國家的重要標(biāo)志, 建設(shè)法治國家要從法治政府開始有人認(rèn)為法治就是指政府依法行政，雖然偏頗，但也反映了政府依法行政在建設(shè)法治國家中的重要性。近代以來，國家的行政職能有擴(kuò)大的趨勢，以適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、科技、政治與社會(huì)生活的開展和復(fù)雜多變。在我國，大約80%左右的法律法規(guī)要通過行政機(jī)關(guān)去具體貫徹實(shí)施。每個(gè)公民幾乎要天天與行政機(jī)關(guān)打交道，其利益與行政措施息息相關(guān)。因此政府依法行政是法治國家的重要標(biāo)志依法治國要求在法律調(diào)整的社會(huì)關(guān)系領(lǐng)域的每一個(gè)環(huán)節(jié)都實(shí)現(xiàn)依法行事，要求執(zhí)法者和守法者都有較高的法律意識(shí)和信仰，依法行事成為社會(huì)共識(shí)和價(jià)值取向和文化精神。理想的法治涉及到權(quán)利和權(quán)力的平衡

3、、權(quán)力之間的相互制約，社會(huì)根底的支撐和法治意識(shí)的培育和成熟，顯然實(shí)現(xiàn)這樣一種社會(huì)狀態(tài)需要漫長的時(shí)間。在我們這樣一個(gè)缺乏現(xiàn)代法治傳統(tǒng)的國家里，實(shí)現(xiàn)高水平的法治更是一個(gè)長期性的任務(wù),幾代甚至十幾代中國人不懈的努力和奮斗才是我們這個(gè)古老國家實(shí)現(xiàn)法治的唯一道路。因此建設(shè)法治國家與人人相關(guān)，其長期性更要求每個(gè)公民、全社會(huì)都要為此做出努力，尤其重要的是中國是沒有現(xiàn)代法治傳統(tǒng)的國家，政府能否依法行政，依法行政的水平如何，是在全社會(huì)樹立法治信仰，轉(zhuǎn)變社會(huì)觀念的關(guān)鍵。三建設(shè)法治政府是一個(gè)長期過程2004年國務(wù)院?全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要?提出要用10年左右的時(shí)間建成法治政府，我認(rèn)為建設(shè)法治政府沒有終極目標(biāo)，只有

4、階段性的成果，10年建成的也只能是較低層次的法治政府。此次席卷全球的金融危機(jī)說明西方法治環(huán)境下，政府市場監(jiān)管體系仍然有巨大的法律漏洞和盲點(diǎn)，再次證明政府法治之路沒有盡頭。因此我認(rèn)為在建設(shè)法治政府或政府依法行政的問題上，要認(rèn)識(shí)到這是一個(gè)長期過程，它的關(guān)鍵是如何不斷提高依法行政的水平，這比宣布何時(shí)建成一個(gè)法治政府更符合法治建設(shè)的自身規(guī)律。二、加強(qiáng)和完善政府立法工作是推進(jìn)依法行政的根底一有法可依是建設(shè)法治國家的起點(diǎn)社會(huì)主義法治國家與世界上所有實(shí)行法治的國家一樣，作為一種現(xiàn)代社會(huì)治理國家的模式和類型有其特定的內(nèi)涵和要求，比方法制完備、法律至上、權(quán)力制衡、人權(quán)保障、依法行政、司法獨(dú)立、黨要守法等。無疑，

5、建設(shè)法治國家就要在上述方面取得全面的進(jìn)展，但在中國這樣法治根底薄弱的國家，建設(shè)法治國家的初期，要在法律至上、權(quán)力制衡等問題上迅速取得進(jìn)展，難度是很大的，也不符合法治建設(shè)的規(guī)律。實(shí)踐證明，我們不顧法治建設(shè)的具體的環(huán)境，急于求成，直接引進(jìn)的一些西方興旺國家的法律制度，有的失敗了，有的效果并不好。我認(rèn)為，建設(shè)法治國家一方面要在相關(guān)領(lǐng)域全面建設(shè)，不能搞簡化版；同時(shí)在路徑選擇上，應(yīng)領(lǐng)先易后難，爭取在今后5到10年內(nèi)在一些根底較好領(lǐng)域取得突破性進(jìn)展，為其他難度較大的問題的解決準(zhǔn)備條件，以此推動(dòng)法治進(jìn)程的整體步伐。我認(rèn)為從立法工作或者說法律體系建設(shè)著手，在立法過程中充分發(fā)揚(yáng)民主,發(fā)動(dòng)民眾廣泛參與,培育社會(huì)對(duì)

6、法律的認(rèn)同和信仰，是推動(dòng)法治國家建設(shè)最直接、有效的途徑。有法可依是建設(shè)社會(huì)主義法治國家的前提。經(jīng)過多年不懈的努力，以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系根本形成。到2021年10月底,全國人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)已經(jīng)制定了231件現(xiàn)行有效的法律，涵蓋了全部七個(gè)法律部門；各法律部門中，對(duì)形成中國特色社會(huì)主義法律體系起支架作用的根本的法律，以及改革、開展、穩(wěn)定急需的法律，大多已經(jīng)制定出來。與法律相配套，國務(wù)院制定了近600件現(xiàn)行有效的行政法規(guī)，地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定了7600多件現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)，民族自治地方的人民代表大會(huì)制定了600多件現(xiàn)行有效的自治條例和單行條例。國務(wù)院有關(guān)部

7、門以及省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府制定的規(guī)章有20000余件。中國特色法律體系的初步形成，為全面建設(shè)法治國家奠定了根底，由此出發(fā)，通過這個(gè)體系的進(jìn)一步健全和完善，將推動(dòng)法治國家建設(shè)的方方面面，比方公民憲法權(quán)利的具體化、對(duì)政府權(quán)力行使的進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)、司法制度的進(jìn)一步改革和完善等。法制完備是建設(shè)法治國家的起點(diǎn),也是進(jìn)一步全面建設(shè)法治國家最好的切入點(diǎn)。尤其在我國這樣法治傳統(tǒng)缺失、封建社會(huì)歷史漫長，要建立起法治國家最核心的價(jià)值觀念法律至上的信仰，作好立法工作是最直接有效的途徑。一方面因?yàn)槊裰魇乾F(xiàn)代國家立法的天然特性，制定法律的機(jī)關(guān)只能是人民或人民選出的代表組成的立法機(jī)關(guān)，人民自己制定的法律才是

8、產(chǎn)生法治意識(shí)的土壤；另一方面正確反映客觀規(guī)律和人民根本利益的法律，才能得到民眾的認(rèn)可和信仰，而法律只有被信仰才真正構(gòu)成法治國家的根底。二政府立法工作對(duì)推進(jìn)依法行政的重要作用完備的法律體系是建設(shè)法治國家前提和推進(jìn)器，而政府立法工作或者叫行政立法那么是建設(shè)法治政府、推進(jìn)依法行政的根底和關(guān)鍵。首先，客觀上，在我國現(xiàn)行的法律體系中國務(wù)院制定的行政法規(guī)、有立法權(quán)的國務(wù)院組成部門和直屬機(jī)構(gòu)以及地方政府制定的行政規(guī)章在數(shù)量上遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過立法機(jī)關(guān)制定的法律和地方性法規(guī)。在行政執(zhí)法實(shí)踐中，由于法律對(duì)自身穩(wěn)定性的要求更高，因而不可能規(guī)定得過于具體，行政法規(guī)和規(guī)章在絕大多數(shù)情況下是行政執(zhí)法主體的直接執(zhí)法依據(jù)，行政立法的

9、狀況直接影響政府依法行政水平的上下。其次，由于行政立法的立法主體是政府自身，政府立法工作是也可以看作行政機(jī)關(guān)對(duì)自身行政行為的自我標(biāo)準(zhǔn)過程，這個(gè)過程能夠推動(dòng)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)審視自身依法行政的狀況，逐步樹立和強(qiáng)化依法行政意識(shí)。也就是說，行政立法的過程也是政府通過制度建設(shè)一步一步建立自我約束機(jī)制、政務(wù)公開機(jī)制、主動(dòng)接受群眾監(jiān)督機(jī)制和強(qiáng)化有限政府意識(shí)的過程。最后，由于行政管理的特點(diǎn)，行政機(jī)關(guān)一方面要對(duì)職責(zé)范圍內(nèi)的各種新出現(xiàn)的情況和突發(fā)事件及時(shí)反響和處理；另一方面又要符合法治國家政府依法行政的要求，面臨行政行為的司法審查。這種情況是行政機(jī)關(guān)經(jīng)常要面對(duì)的矛盾，由于立法機(jī)關(guān)制定法律的立法周期較長，先行就行政機(jī)關(guān)

10、職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)制定行政法規(guī)或規(guī)章是解決行政快速應(yīng)對(duì)與執(zhí)法依據(jù)缺乏的必要和有效途徑。當(dāng)代西方國家都存在大量的行政立法，這是現(xiàn)代政府行政的特點(diǎn)。由此可見，行政立法對(duì)推進(jìn)依法行政具有重要意義，離開行政立法，行政機(jī)關(guān)不僅無法作到依法行政，而且很可能是無法行政。反之，從完善行政立法入手，就抓住了推進(jìn)依法行政的關(guān)鍵，對(duì)上可以保證國家法律的有效實(shí)施，對(duì)下可以及時(shí)標(biāo)準(zhǔn)具體行政行為，是建設(shè)法治政府的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。三、當(dāng)前政府立法工作面臨的形勢和矛盾(一)政府立法工作重要性日益突出，但體制和機(jī)制需要進(jìn)一步改良由于行政立法對(duì)推進(jìn)政府依法行政的重要性，近幾年我國又面臨全面建設(shè)小康社會(huì)的新形勢，新的情況需要制定新的規(guī)那么

11、,同時(shí)現(xiàn)行的行政法規(guī)和規(guī)章又面臨修改和廢止的頂峰，政府立法工作面臨更高的工作要求和空前的工作壓力。面對(duì)這種形勢，政府法制部門在立法資源和立法機(jī)制方面都存在無法適應(yīng)全面建設(shè)法治國家和法治政府的要求的問題。突出的是兩個(gè)問題：一是政府法制部門立法資源嚴(yán)重缺乏，不適應(yīng)當(dāng)前的政府立法工作要求。以國務(wù)院法制辦為例，該辦財(cái)金司負(fù)責(zé)聯(lián)系發(fā)改委、財(cái)政部、人民銀行、海關(guān)等八、九個(gè)部門，每年各部門只能報(bào)1到2個(gè)一類立法工程當(dāng)年力爭完成的行政法規(guī)，而每年一類工程也很難保證一定能夠出臺(tái)；有的急需制定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)法的一類立法工程由于不是國務(wù)院當(dāng)年工作重點(diǎn)，連續(xù)幾年出不了臺(tái)；隨著國家宏觀經(jīng)濟(jì)政策的調(diào)整，一些行政法規(guī)的中規(guī)定已經(jīng)

12、不符合現(xiàn)實(shí)需要，企業(yè)反映強(qiáng)烈，亟需修改，但根本列不進(jìn)立法方案。 二是對(duì)行政立法的重要性認(rèn)識(shí)缺乏，導(dǎo)致在立法機(jī)制上不適應(yīng)建設(shè)法治政府的要求。由于長期以來的方案經(jīng)濟(jì)思維的利益導(dǎo)向影響，國務(wù)院各部門普遍存在著重視審批無視管理，熱衷具體的行政事務(wù)，起草法律、法規(guī)、規(guī)章和統(tǒng)籌規(guī)劃的能力不強(qiáng)，提交的法律文件送審稿質(zhì)量不高，立法程序中起草和審核工作在事實(shí)上都?jí)涸谠臼切惺沽⒎ūO(jiān)督職責(zé)的法制部門身上，導(dǎo)致各部委和局部直屬機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)管理和制度建設(shè)兩張皮的現(xiàn)象，行政立法在速度和質(zhì)量上很難兼顧。(二)公眾對(duì)行政立法的關(guān)注和參與意識(shí)增強(qiáng)，但政府立法工作的民主性表達(dá)的還不夠充分行政立法作為由行政部門制定規(guī)那么的活動(dòng)，在民

13、主性方面存在著先天缺乏，有必要通過完善民眾參與行政立法的程序加以制約?！俺绦虻膶?shí)質(zhì)是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制恣意、專斷和過度的裁量。從法治興旺國家的行政立法程序規(guī)定來看，雖然在具體的制度設(shè)計(jì)上存在著較大差異，但對(duì)一些根本制度的重要性的認(rèn)識(shí)是一致的，如行政立法草案的告知或公布，利害關(guān)系人在一定程度上和以一定方式參與行政立法過程，以及立法機(jī)關(guān)對(duì)立法內(nèi)容進(jìn)行理由說明等。在?立法法草案?的討論過程中，一些學(xué)者一再建議借鑒美國行政立法的程序經(jīng)驗(yàn)，將“通知評(píng)議的非正式程序規(guī)定在?立法法?中，以兼顧立法的效率和民主參與，可惜未能被采納。近幾年來，由于意識(shí)到這個(gè)問題的重要性，國務(wù)院從200

14、6年起連續(xù)發(fā)文要求行政法規(guī)和規(guī)章草案提交審議前原那么上應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開征求意見。在探索行政立法的公眾參與方面邁了一大步。近一個(gè)時(shí)期，隨著社會(huì)主義法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，人民群眾對(duì)于通過法律手段解決現(xiàn)實(shí)生活中各種矛盾和問題的期待和要求越來越多、越來越高。人們不僅關(guān)注法律是什么，而且關(guān)注為什么這么規(guī)定；不僅關(guān)注法律的形成結(jié)果，而且關(guān)注法律的形成過程；不僅關(guān)注法律的制定意圖，而且關(guān)注法律的執(zhí)行效果。目前公眾對(duì)行政立法的參與現(xiàn)狀顯然無法滿足這種要求，而無視這種公眾參與意識(shí)高漲的現(xiàn)實(shí)，不僅不利于增強(qiáng)社會(huì)對(duì)政府立法工作的認(rèn)同和行政法規(guī)、規(guī)章的執(zhí)行效果，也不利于樹立公民對(duì)法律的信仰。(三) 政府立法工作根本解決了

15、政府行政有法可依的問題，但要以提高立法質(zhì)量為工作重心，進(jìn)一步完善法律體系建設(shè)近10年來，尤其是2004年國務(wù)院?全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要?以下簡稱?綱要?出臺(tái)以來，法治政府建設(shè)的方方面面都取得了很大進(jìn)展，各級(jí)政府依法行政的水平和意識(shí)明顯增強(qiáng)。政府依法行政取得的進(jìn)展與中國特色法律體系的初步形成有很大關(guān)系，這幾年國家先后出臺(tái)了?立法法?、?行政處分法?、?行政許可法?和?行政復(fù)議法?等標(biāo)準(zhǔn)政府行政行為的法律。行政立法方面也出臺(tái)了大量的行政法規(guī)和規(guī)章，根本覆蓋了主要的行政執(zhí)法領(lǐng)域。以海關(guān)為例，截至2021年底，目前專門標(biāo)準(zhǔn)海關(guān)行政管理關(guān)系的法律有2件、與海關(guān)執(zhí)法相關(guān)的法律34件；專門標(biāo)準(zhǔn)海關(guān)行政管理

16、關(guān)系的行政法規(guī)15件，與海關(guān)執(zhí)法相關(guān)的行政法規(guī)86件。現(xiàn)行有效的海關(guān)規(guī)章共有101件，其他標(biāo)準(zhǔn)性文件近700件。根本覆蓋了海關(guān)的執(zhí)法領(lǐng)域，形成了以海關(guān)法為核心，以行政法規(guī)和規(guī)章為主體的海關(guān)執(zhí)法依據(jù)體系。這個(gè)體系的初步形成，全面推進(jìn)了海關(guān)依法行政的水平。目前的問題是隨著法律體系的初步建立，行政機(jī)關(guān)依法行政意識(shí)的提高，行政立法質(zhì)量的進(jìn)一步提高成為突出問題。原因主要有：一是我國改革開展面臨的新形勢，對(duì)立法工作提出了新課題，政府立法工作要符合更高的標(biāo)準(zhǔn)。我國正處于改革開展的關(guān)鍵時(shí)期，工業(yè)化、信息化、城市化、市場化、國際化的深入開展，使我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的開展呈現(xiàn)出一系列新的階段性特征。立法工作尤其是行政立法

17、工作必須更加自覺、更加主動(dòng)地回應(yīng)這些新課題，從法律制度上保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的開展符合科學(xué)開展觀的要求，符合和諧社會(huì)的要求，應(yīng)該說對(duì)行政立法工作的整體要求提高了，政府立法不僅要及時(shí)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的各種情況，還要統(tǒng)籌兼顧各方利益和需求，反映社會(huì)開展的客觀規(guī)律，符合又快又好的開展要求。二是長期以來行政立法工作存在注重立法數(shù)量和立法速度，無視立法質(zhì)量和立法技術(shù)的問題。建國以后，我們國家在法制建設(shè)中欠帳太多，改革開放以來，為了使經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的政府管理盡快實(shí)現(xiàn)法治化，首先解決法律的有無問題，我們?cè)诹⒎üぷ髦胁恢挥X貫徹了一條注重?cái)?shù)量和速度無視立法質(zhì)量和立法技術(shù)的立法工作思路。造成的后果是：行政立法工作程序

18、意識(shí)不強(qiáng)，很多業(yè)務(wù)部門把起草法律文件等同于一般的文件起草，沒有意識(shí)到立法調(diào)研和征求意見等工作是法律規(guī)定的立法程序的要求；不重視立法技術(shù)的作用，導(dǎo)致立法技術(shù)粗糙，法律用語不統(tǒng)一，法律文件法味不濃；一些部門片面追求立法數(shù)量，把制定行政法規(guī)、規(guī)章數(shù)量的多少當(dāng)成立法工作的主要成績。這些做法和認(rèn)識(shí)都與當(dāng)前立法工作已轉(zhuǎn)移到以質(zhì)量建設(shè)為重心的形勢有很大差距。三是中國特色法律體系目前只是初步形成，這個(gè)體系中，尤其是行政法規(guī)和規(guī)章中有很大一局部是改革開放初期到上個(gè)世紀(jì)90年代制定的，這些法律文件整體上雖然有效，但很多內(nèi)容和規(guī)定已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)開展的需要，需要及時(shí)進(jìn)行修訂。例如，改革開放以來，國家口岸工作取得了巨

19、大成績，截至目前全國共有對(duì)外開放口岸268個(gè)，適應(yīng)并推動(dòng)了我國對(duì)外貿(mào)易和對(duì)外交往的需要。但口岸管理的法律依據(jù)主要是1985年的?國務(wù)院關(guān)于口岸開放的假設(shè)干規(guī)定?(2007年國務(wù)院法規(guī)清理時(shí)明確為行政法規(guī)和1987年的?國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)口岸領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于地方口岸管理機(jī)構(gòu)職責(zé)范圍暫行規(guī)定的通知?2007年國務(wù)院法規(guī)清理時(shí)明確為行政法規(guī)等，其內(nèi)容與現(xiàn)實(shí)明顯滯后，局部規(guī)定帶有濃厚的方案經(jīng)濟(jì)特征。80年代以來，口岸經(jīng)濟(jì)的開展?fàn)顩r、當(dāng)前口岸工作面臨的目標(biāo)任務(wù)、口岸管理的體制和理念與當(dāng)時(shí)的狀況有了較大的變化，規(guī)定已明顯不符合現(xiàn)實(shí)的工作的需要，不僅難以適應(yīng)當(dāng)前口岸形式的開展和口岸管理工作的實(shí)際需要，更于依法治國

20、和依法行政的時(shí)代背景不相協(xié)調(diào)。從法律體系建設(shè)的角度看，行政立法還要處理好法律、行政法規(guī)和規(guī)章之間的配套實(shí)施問題。目前三者之間的關(guān)系在很多行政管理領(lǐng)域問題還很多，有的是重要的行政管理領(lǐng)域法律是空白，只靠行政法規(guī)和規(guī)章作為執(zhí)法依據(jù)；有的是法律制定出來很久了，配套的行政法規(guī)和規(guī)章仍然未出臺(tái)；有的是同一管理領(lǐng)域內(nèi)的法律、行政法規(guī)和規(guī)章之間配合的不理想，甚至存在潛在的沖突；至于橫向的法律與法律，行政法規(guī)與行政法規(guī)，規(guī)章與規(guī)章之間的不協(xié)調(diào)就更嚴(yán)重和常見了。這些問題的存在影響了法律的有效實(shí)施，給行政機(jī)關(guān)依法行政帶來很多問題，需要盡快加以改良。 四、堅(jiān)持科學(xué)民主立法，以提高立法質(zhì)量為重心，進(jìn)一步加強(qiáng)行政立法工

21、作，不斷推進(jìn)法治政府建設(shè)一提高對(duì)行政立法重要性的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步完善行政立法體制和機(jī)制目前政府立法工作存在的體制和機(jī)制上的問題，直接原因是對(duì)政府立法工作的重要性認(rèn)識(shí)缺乏，根源是政府轉(zhuǎn)變職能不到位。國務(wù)院?綱要?在列舉建設(shè)法治政府的幾大任務(wù)時(shí)，首先強(qiáng)調(diào)的是轉(zhuǎn)變政府職能和深化行政管理體制改革，提出行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)開展的需要，在方式上主要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律手段，方法上要充分運(yùn)用間接管理、動(dòng)態(tài)管理和事后監(jiān)督等手段對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，這種轉(zhuǎn)變是建設(shè)現(xiàn)代法治政府的前提。因此提出法律議案和地方性法規(guī)草案，制定行政法規(guī)、規(guī)章以及標(biāo)準(zhǔn)性文件等政府立法工作是表達(dá)政府轉(zhuǎn)變管理職能情況的重要指標(biāo)。因此，落實(shí)?立法法

22、?和國務(wù)院?綱要?的要求，改良目前的政府立法工作體制和機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府法制機(jī)構(gòu)主要承當(dāng)政府立法工作的組織協(xié)調(diào)，政府業(yè)務(wù)管理部門要意識(shí)到自身在政府立法工作中承當(dāng)?shù)慕巧訌?qiáng)起草法律文件的能力和水平，我認(rèn)為要從兩個(gè)方面入手：一是按照?立法法?的規(guī)定，政府立法權(quán)的行使主體是該級(jí)政府或部門，不能把政府立法工作當(dāng)成是政府法制機(jī)構(gòu)一個(gè)部門的事。國務(wù)院各部門、直屬機(jī)構(gòu)和省、直轄市人民政府內(nèi)設(shè)的各種經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)的管理部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法工作能力和水平，能夠承當(dāng)并高質(zhì)量地完成其管理領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)法律文件的草擬工作。起草部門立法水平的提高會(huì)減輕同級(jí)政府法制部門的工作壓力，使其工作重心能夠集中到對(duì)立法工作的監(jiān)督、指導(dǎo)和協(xié)調(diào)

23、上，使規(guī)章制定程序條例中規(guī)定的起草和審核環(huán)節(jié)能充分發(fā)揮各自的程序價(jià)值，保證立法質(zhì)量。二是政府法制機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)應(yīng)當(dāng)定位為該級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的政府法律事務(wù)的參謀機(jī)構(gòu)和負(fù)責(zé)立法、標(biāo)準(zhǔn)性文件制定的審查、指導(dǎo)。前一項(xiàng)工作的實(shí)質(zhì)是法律的解釋找法的過程，后者那么是協(xié)調(diào)、審查本部門法律和標(biāo)準(zhǔn)性文件的制定。此外，需要指出的是政府法制機(jī)構(gòu)的法律參謀作用要集中發(fā)揮在政府作為行政法律關(guān)系上的主體時(shí)產(chǎn)生的法律問題，而不應(yīng)當(dāng)包括政府作為平等民事主體時(shí)產(chǎn)生的法律糾紛，后者由政府聘請(qǐng)社會(huì)法律機(jī)構(gòu)解決更為妥當(dāng)。二堅(jiān)持民主立法，把保護(hù)和實(shí)現(xiàn)最廣闊人民群眾的根本利益作為政府立法工作的出發(fā)點(diǎn)。以人為本是科學(xué)開展觀的核心，也應(yīng)當(dāng)是政府立法

24、工作的宗旨。要始終把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、開展好最廣闊人民群眾的根本利益作為政府立法工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，正確處理好各種利益關(guān)系：一是要端正立法目的，在立法理念上，堅(jiān)持以人為本，堅(jiān)持一切從人民群眾的需要出發(fā)，以實(shí)現(xiàn)人民群眾的根本利益為立法目的，克服本位主義的狹隘意識(shí)。在行政法規(guī)和規(guī)章立法中，代擬和起草部門不能面強(qiáng)調(diào)本部門利益，單純追求立法數(shù)量和速度，各自建立相互割裂的法律體系，把立法當(dāng)成擴(kuò)大本部門權(quán)力的途徑。要賦予政府法制部門明確的立法協(xié)調(diào)權(quán)。對(duì)行政立法過程中有關(guān)部門意見分歧較大、長期協(xié)調(diào)不下來的行政法規(guī)和規(guī)章草案，政府法制部門有權(quán)提出處理意見提請(qǐng)本部門行政首長裁決。二是要加強(qiáng)政府立法過程的透明度，

25、提倡立法全過程的公眾參與。在工作方法和工作機(jī)制上，注重集中民智，反映民意，在積極征求行政相對(duì)人意見的根底上，探索擴(kuò)大社會(huì)各界參與行政立法的途徑、程序和方法。法律應(yīng)當(dāng)為多數(shù)人所認(rèn)同，這是法律標(biāo)準(zhǔn)得以實(shí)施，充分發(fā)揮其效能的社會(huì)根底。擴(kuò)大管理相對(duì)人和社會(huì)公眾參與政府立法過程，有利于法的實(shí)施，增加管理相對(duì)人的接受度和自覺遵守，減少法律糾紛，增進(jìn)社會(huì)和諧。行政法規(guī)和規(guī)章草案向社會(huì)公布征求意見，國務(wù)院法制辦近幾年已有明確的文件要求，存在的問題是一方面這個(gè)程序還不是法律程序，是否對(duì)社會(huì)公布立法草案不影響行政法規(guī)和規(guī)章的生效；另一方面，處理公眾意見的反響機(jī)制不完善。建議盡快將行政法規(guī)和規(guī)章審議前的草案公布列為

26、法定程序，進(jìn)一步完善行政立法的公眾參與機(jī)制。三實(shí)行科學(xué)立法，統(tǒng)籌兼顧，不斷提高立法水平，確保政府立法工作符合科學(xué)開展觀的要求。深入貫徹科學(xué)開展觀，要求國家經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)生活進(jìn)一步標(biāo)準(zhǔn)化、制度化，對(duì)依法治理有本質(zhì)的需求。更重要的是，科學(xué)開展觀要求法律體系更加完善、和諧和統(tǒng)一，這就對(duì)政府立法工作提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)，它要求法律制度不僅要準(zhǔn)確反映和表達(dá)法律所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系的客觀規(guī)律，同時(shí)又要遵循法律體系的內(nèi)在規(guī)律。1、立法工作是科學(xué)性、規(guī)律性和技術(shù)性很強(qiáng)的工作，要堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧，深入開展立法調(diào)研和科學(xué)論證。堅(jiān)持科學(xué)立法，要求政府立法工作要兼顧各方面的需要，妥善處理個(gè)人利益與集體利益、局部利益與整體利益、當(dāng)前利益和長遠(yuǎn)利益以及不同社會(huì)群體利益之間的關(guān)系，調(diào)動(dòng)各方面的積極性，更好地發(fā)揮行政立法在國家和社會(huì)生活中的重要作用。堅(jiān)持統(tǒng)籌兼顧關(guān)鍵是要廣泛征求意見，集中各方面的智慧和凝聚各方面的共識(shí)，使法律制定出來能夠調(diào)動(dòng)各方面的積極性，有利于建設(shè)和諧社會(huì)。立法要反響客觀規(guī)律，在正式立法前要做縝密的必要性和可行性研究，進(jìn)行科學(xué)測算和評(píng)估，把立法要標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)關(guān)系真正吃透；2、依法立法是保證科學(xué)立法的根本要求。