論具體行政行為

1、論具體行政行為之構成要件效力內(nèi)容提要：行政機關做出行政行為的直接目的就是為了實現(xiàn)行政權力對社會秩序 的管理效用，因而筆者從這種目的性價值入手，闡述了具體行政行為構成要件效 力的涵義和存在的意義。并通過對該效力與其他效力區(qū)別的剖析， 證明了構成要 件效力所起到的獨特作用是無法替代的、更是必須的，因此保證行政行為的適用 性就必須有被適用的內(nèi)容：即行政行為的認定事實、適用的法律法規(guī)。當然適用 的意義并不在于適用本身，而是為了確保行政機關法院合法有效的行使權力， 進 而推動整個行政法治的形成，從而證實構成要件效力的存在是必不可少的。關鍵詞：具體行政行為，構成要件，效力，權力分配，拘束效力進入市場經(jīng)濟發(fā)

2、展時期的中國，已經(jīng)打破了過去計劃經(jīng)濟時期的“大一統(tǒng)” 的行政管理模式，轉向以市場為基礎的資源配置方式。而這種體制的轉型迫切需 要良好的社會秩序和健全的行政功能為保障。 要推動這種合理經(jīng)濟秩序的形成就 必須要強調(diào)行政行為效力的統(tǒng)一性， 從而形成一種相對穩(wěn)定的管理體系。 然而目 前我國行政領域對這種行政行為效力的認定就缺乏統(tǒng)一性認識，不僅是行政機關內(nèi)部還包括司法機關。檢察機關都無法對有效行政行為之結果予以普遍認同，從而造成“一事多罰”、“不同行政機關對同一事實做出相互矛盾的定論”的混亂 局面，對相對人不僅無法實施有效的行政管理，而且會導致其合法權益受到侵害， 以致于不能起到很好的管理、保障的作用，

3、降低了行政工作效率和行政行為的威 懾力。所以為了保持行政機關在其權限范圍內(nèi)所實施之行政行為具有相對的穩(wěn)定 性，就必須強調(diào)行政行為的普遍拘束力。 相反，行政相對人只有在明確了解行政 行為的指涉內(nèi)容和執(zhí)行方式的前提下，才能很好的執(zhí)行行政機關的具體行政決 定。為此法律法規(guī)要求行政機關在做出的行政行為時必須包含一定合法、穩(wěn)定的效力因素，以促進整個行政法律體系的完善， 所以解決這種管理與被管理、適用 與被適用矛盾的唯一途徑就是充分的了解和運用行政行為的構成要件效力。一、構成要件效力概述就學術討論而言，中國大陸目前尚無構成要件范疇，實務和立法上也無相對 應之名詞。這一術語主要來源于德國行政法中的“構成要件

4、效果” (Tatbestandswirkung )，因行具體政行為既經(jīng)有權機關頒布后， 不僅處分對象、 本機關、甚至其他機關，皆應受到該行為內(nèi)容的拘束。例如：如果甲通過行政行 為入籍，任何法院和行政機關都應將甲看作德國公民， 即使它們懷疑移民的合法 性。因為行為的內(nèi)容即是一個“規(guī)范”的事項， 故具體行政行政行為的拘束力 亦稱之為具體行政行為之構成要件效力。確切來說所謂構成要件效力是指一個生效的既成行政行為，對作出該行政行為主體以外的其他行政主體以及法院具有同 樣的約束效力，更確切地說，其他國家機關有義務將該行政行為當作一個既定的 構成要件，或者說一個既成的事實予以承認、 接受，并充作其自身管轄

5、事務的決 定基礎。我國行政法學界雖暫無人探討，但隨著行政行為效力研究在我國的不 斷深入，構成要件效力的存在已經(jīng)成為行政法學中不容忽視的一部分。作為效力內(nèi)容它具有以下一些特征：首先，構成要件效力的基礎就是法律的明確規(guī)定， 即指該行政行為必須在 行政法律規(guī)范授權范圍內(nèi)進行才具備效力的成立因素。 而本文對“效力”概念的 探討只限于行政法所規(guī)范的狹義范圍內(nèi)。 有些著作中將法律效力理解為法律的效 力，認為據(jù)法律所做出的派生文件也屬于法律所認可的效力形式，因此提出“法律效力是在時間、地域、對象、事項四個維度所具有的同等強制作用”的結論。 而有些人則認為法律效力應作廣義理解，法律效力是“法律及其部分派生文件

6、、 文書所具有的，以國家強制力為保證的作用力之和”。綜合起來，我國行政法學上關于行政行為效力的觀點大都來自于日本行政法學界的相關論述。從行政主體角度來看，行政行為做出后就需要相對人在行動上對行政主體意志的完全 服從，行政相對人不可因對行政行為存有疑議而拒絕履行相應的義務。當行政相對人不執(zhí)行已生效的行政行為，行政主體就有權以國家強制力量來迫使相對人接 受并履行。換言之，行政行為一旦作出即受到相對人的懷疑而得不到落實，行政效率的提高和行政管理目標的實現(xiàn)將會遭受嚴重影響。 故通過法律規(guī)定來確認行 政行為的這種效力是非常必要的。 我國行政訴訟法第44條規(guī)定“訴訟期間， 不停止具體行政行為的執(zhí)行”，就是

7、對此原理的必要反映。因此筆者較為贊同后 者的看法，因為效力既然是法律上的概念，是法律所確認的力量，所以把“效力” 涵義定位于法律效力是符合行政行為的實際需要，只要是依據(jù)行政法律規(guī)范做 出一定的行政行為，就能產(chǎn)生相應的法律效力。其次，構成要件效力作為行政行為效力內(nèi)容之一， 就應當明確的與其他相關 的效力類型相區(qū)分，以達到深刻理解的目的，否則很容易將讀者帶入一個混沌的 認識怪圈中，無法正確理解構成要件效力在構建法治行政過程中所起到的作用。我國行政法學界中一般將行政行為效力分為公定力、 確定力、拘束力、執(zhí)行 力四種，而并無構成要件效力這一說。但在一些著作中，關于行政拘束力的廣義 解釋中已包含了對構成

8、要件效力的認定，女口： “廣義的拘束力可以與法律效力等 同”。所謂拘束力是指具體行政行為的內(nèi)容約束行政機關和行政相對人（包括具體行政法律關系對方當事人，也包括利害關系人），然而這種解釋方式容易混淆 行政行為做出機關與效力適用機關間的權利義務關系，從而導致過早的限定了構成要件效力的主體范圍，不利于發(fā)揮有效行政行為的存續(xù)能力。因而單獨提出構成要件效力概念并區(qū)別于其他效力類型，不僅是對行政行為拘束力內(nèi)容的鞏固、 充實，而且更是對拘束力作用能力的強調(diào)。1. 公定力與構成要件效力行政行為的公定力是指行政行為一經(jīng)做出，即對任何人都產(chǎn)生被推定為合法 有效而予以尊重的法律效力，與之相類似的提法就是將公定力稱為

9、先定力、 效 力先定特權。這類觀點大體來自法國行政法的效力先定特權的概念：它指“行政機關的決定一旦做出以后，就假定符合法律的規(guī)定，對行政機關本身和當事人以 及其他國家機關具有拘束力量?！倍毡拘姓▽W理論稱公定力為有效性推定 即行政行為即使違法在法律上仍然有效， 從而具有拘束有關人員的效力。從以上 幾種關于公定力不同的定義中可以發(fā)現(xiàn)一個共同點即與拘束力相，公定力的存在是以拘束效力的產(chǎn)生為內(nèi)容，拘束力的作用方式為其表現(xiàn)形式，而公定力則是建 立拘束力的前提。確切的說公定力的適用范圍與本文所闡述的構成要件效力的 適用范圍相互交融，但是公定力是一種在行政行為做出后為保證其嚴肅實施和有 效執(zhí)行而設定的效

10、力形式，它對行政行為的合法性只是作了保留性的假設，至于 該行政行為是否真的合法還需要一定的檢證過程。國家法律允許行政管理相對 人，對其認為違法的行政行為申請行政復議或提起行政訴訟，復議機關或法院對違法的行政行為（甚至不當?shù)木唧w行政行為）有權撤銷或變更。由此可見，行政 行為的公定力“是形式意義上的適法性之推斷而非實質(zhì)意義的適法性之推斷”。相反具備構成要件效力的行政行為必須是合法的有效行政行為，不具備公定力所包含的效力先定性特征，因為只有一個有效成立的行政行為才能引起相對人權 利、義務關系的變化，才能產(chǎn)生一定的法律效力以要求其他行政機關或法院在處 理相關行政案件時以其行為的效果為構成要件。 因此兩

11、者間明顯的區(qū)別就在于對 合法性的要求程度不同，正是這種區(qū)別的存在才使構成要件效力成為行政行為必 不可少的效力內(nèi)容。所以一旦具有構成要件效力的行政行為失去了合法性要求（包含假定合法）時，適用其行政行為結論的其他行政機關所作的裁決或法院依 據(jù)其行政行為結論所做出的判決就會造成行政相對人合法利益的損失，行政機關和法院的權威性遭到踐踏，甚至會破壞整個國家的正常行政管理秩序，如此下去 行政法律制度的構建意義就將不復存在。2. 確定力與構成要件效力行政行為的確定力系指行政行為一經(jīng)做出，非依法定原因和法定程序，任何 人不得隨意撤銷或變更，亦稱不可變更力。確定力意味著（一般而論）行政行 為對當事人具有的不可爭

12、執(zhí)性（形式上的確定力），以及約束力（實體上的確定 力），但行政機關始終是這一程序的主人，在具體情況下有權因存在錯誤或情事 變更而撤廢或變更行政行為。例如：1981年國務院發(fā)布的城市規(guī)劃條例第30條第4款明確規(guī)定：“城市總體規(guī)劃批準后，必須嚴格執(zhí)行，任何組織和 個人不得擅自改變。城市人民政府認為確需修改時，必須提交該城市人民代表大 會或其常務委員會審議后，報經(jīng)原批準機關同意?！币虼嗽撔姓袨榇_定力表現(xiàn) 出明顯的穩(wěn)定性，其強調(diào)的是非依法定原因和法定程序不得變更或撤銷行政行 為。確定力是保證已做出的行政行為存續(xù)并發(fā)生作用的要件，這方面的特點也是使有效行政行為具備構成要件效力的基礎， 試想行政機關撤廢

13、和變更已做出之行 政行為的權力無限制，就會導致確定力和由確定力所保證之權利穩(wěn)定性價值喪失 殆盡。當代行政程序法正是基于這一考慮，希望在權利穩(wěn)定性和行政合法性之間 能夠尋找出一個理想的解決方案，其中首先著眼于對信賴保護思想的實現(xiàn)。 然 而行政行為之確定力只是就某一具體特定的行為或人員才具備相應的功能，并不能同時泛指其他不同的幾個行政行為， 而行政行為之構成要件效力則不同。 它不 僅源于本行政行為的作用效果，且能夠將其產(chǎn)生的效果（即行政行為的具體內(nèi)容） 適用與之相的其他行政行為甚至是法院的裁決。從而表現(xiàn)出超強的延續(xù)性和較大 的效力范圍。3. 拘束力與構成要件效力構成要件效力就其性質(zhì)而言當屬拘束力范

14、疇， 但廣義解釋下的拘束力內(nèi)涵包 含了多種不同的主體所對應多種不同的效力形式，在區(qū)分兩者差別時很容易對構 成要件效力產(chǎn)生誤解，因而此處指涉的僅僅指狹義解釋下的拘束力。 拘束力是指 行政行為一經(jīng)做出，對行政相對人就有約束的效果，行政相對人不服從行政行為， 須承擔相應的法律責任。具備拘束力的行政行為應以運用行政權來設定相對人的 權利和義務為內(nèi)容，形成行政法上的法律關系，這點與成立構成要件效力的條件 相類似，不同的是兩者在對象范圍及效力時間上的界限具有明顯的區(qū)別。首先， 拘束力就其產(chǎn)生的約束、限制效力而言只針對本行政主體及特定相對人，而不涉 及“雙方當事人”和“第三人”以外的人， 然而構成要件效力的

15、適用范圍不僅包 括對本行政機關、特定相對人產(chǎn)生拘束效果，而且還涉及對行政機關、法院及第 三人的法律效用。其次拘束力是在行政行為生效以后發(fā)生的一種法律效力，一般在行政行為通知到相對人（包括已知、受領、規(guī)定之時）才能真正有效成立。 雖說構成要件效力的形成也應當在行為有效成立之后， 但真正發(fā)生作用的期間應 在其他行政機關、法院適用該行政行為于當前行為之時。而且其效力的作用時間 具有一定的延續(xù)性，隨著不斷的被適用而得到不斷的發(fā)展、 充實，既使該行政行 為的內(nèi)容和處理結果因一定期限的屆滿或廢止而不再有效，但又無新的行政行為 （針對相關事件）做出時，原行政行為仍對后發(fā)的事件具有拘束力。 因此對于 原先之行

16、政行為在被適用時是否已經(jīng)失效，并不影響后續(xù)行政行為的效力的存 在。二、構成要件效力之羈束內(nèi)容區(qū)分效力不同種類的目的是為了突出行政行為構成要件效力的特殊效用， 而 且該特殊效用的成就存在著一定的羈束范圍，而非泛指行政行為的任何內(nèi)容。以 下為筆者概括之羈束內(nèi)容：1. 行政行為的認定事實。行政行為確認的事實必須是行政機關經(jīng)過法定程序所核實的真實情況，且須經(jīng)終局審定的具有穩(wěn)定的合法的特征。行政行為為立于法規(guī)之下的行為，故其內(nèi) 容所適之法不僅指成文法且兼指習慣法。 其他行政機關在做出相關行政行為或法 院審理相關案件時，不得再就該事實的真實性提出質(zhì)疑， 而應據(jù)此事實為成立行 政行為或行政案件判決的既定內(nèi)容

17、。 此類事實即指引起行政法律關系的產(chǎn)生、 變 更、消滅的原因（包括事前行政機關與行政相對人之間的相互權利、義務狀況），認定的事實情況應于行政行為的主體部分加以詳細說明。2. 行政行為的主文。主文即為行政行為的結論，行政行為是否具有構成要件效力應以主文所標識、認定的內(nèi)容為標準，除了外在客觀表象具有直接拘束效力 的行政行為之外，得就主文所確定的行政法律關系為依據(jù)， 并以主文所載明的權 利、義務內(nèi)容及標的物的狀況，為判斷后續(xù)行政行為是否有效成立的標準。因而主文即行政行為的結論成就了行政行為的拘束效用， 所以承認行政行為結論具備 構成要件效力，可以促使前續(xù)行政行為能夠得到全面的認可和適用。3. 行政行

18、為之作出理由?！白鞒隼碛伞笔切姓袨楫a(chǎn)生、成立的前提條件，無論是主動抑或依申請而 做出的行政行為都須經(jīng)過調(diào)查和說明理由兩個步驟，因而“作出理由”便成為促成行政行為有效的堅實保障。在許多行政行為中，僅僅從言簡意略的行政行為的 主文出發(fā)是無法了解行為的形成過程以及行政行為的組成內(nèi)容，也就無法更好的延續(xù)行政行為的拘束效力，因此把行政行為做出的理由納入羈束內(nèi)容之內(nèi)， 可以 幫助其他行政機關、行政相對人及法院理解原行政機關做出該行政行為的主觀動 機和目的。4. 行政行為適用之法律法規(guī)。適用法律法規(guī)是行政行為所必須遵守的，因為有效的行政行為必是合法的行 政行為，只有合法的行政行為才具備被適用的能力， 因而

19、法律法規(guī)的內(nèi)容構建了 行政行為成立的框架，規(guī)制了行為成立的時間、方式等條件，體現(xiàn)了行政法治原 則要求。所以，前續(xù)行政行為在對事實的認定之后， 將其所依據(jù)的法律法規(guī)也歸 為構成要件效力內(nèi)容的范圍內(nèi)，當其他行政機關、法院就同一或相關事實做出行 政行為或判決時，應當以前續(xù)行政行為所適用的行政法律法規(guī)作為本案的參照或 直接加以援引。然而，對構成要件效力的羈束范圍的闡述并非局限于對行政行為效力組成部 分的簡單概括，而是為了進一步證明該羈束內(nèi)容具備成立構成要件效力因素的緣 由。構成要件效力的本質(zhì)在于確定該行為具有創(chuàng)設實體權利、義務的效果，如其行政行為內(nèi)容認定的權利、義務存在或不存在，與事實相符合，那么這種

20、行政行 為就具有證實既存行政法律關系存在與否的效果，即使該行為內(nèi)容認定的權利、 義務存在與不存在，與事實不符，也同樣會起到拘束其他行政機關、法院、行政 相對人的效果。因為行政行為依據(jù)行政法律、法規(guī)做出對某種行政法律關系狀 態(tài)的認定后，將會由于該行政行為的認定作用而發(fā)生產(chǎn)生改變當事人雙方實體權 利、義務內(nèi)容的結果，因此除了經(jīng)行政行為內(nèi)容所確定的實體權利、 義務狀態(tài)外， 沒有其他的真實狀態(tài)存在（針對相關事件而言）。這樣，其他行政機關、法院也 就只能受前續(xù)行政行為內(nèi)容的拘束，而不能提出別的主張。雖然，行政行為的構成要件效力是實體法效果在行政行為中最強烈的表現(xiàn)，但是不能否認構成要求效力對程序法所產(chǎn)生的

21、作用同樣也是十分明顯的。當行政機關做出有效的行政行為之后，在程序法上會產(chǎn)生一定的效應即具有命令后續(xù)行 政行為做出機關或法院不得做出與前續(xù)行政行為相背的判斷，從而使得構成要件效力能夠拘束行政機關及法院提出不同的判斷或主張。 也就是說杜絕了“一事再 罰”的惡性行政行為的出現(xiàn)，合理的利用國家的行政權力資源。 所以，有效行政 行為創(chuàng)設行政法律關系結果的絕對性是行政行為組成內(nèi)容產(chǎn)生構成要件效力的 根源。三、構成要件效力的確認如前所述現(xiàn)代行政法學普遍承認行政行為具有構成要件效力等特殊效力形 式，但是現(xiàn)行行政法中卻找不到明確的規(guī)定有關行政行為之構成要件效力的條 文，因此如何確認在實體法上的根據(jù)，便成為研究行

22、政行為效力的重要課題之一。1. 對其他行政機關的拘束效力臺灣土地法中第十三條規(guī)定：農(nóng)地所有權轉移時，其承受人以能自耕者為必 要條件。承受人持鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所開據(jù)的自耕能力證明（確認處分的一種），向地政機關辦理所有權轉移登記，行政機關不能質(zhì)疑該自耕能力證明的合法性， 而應將其 當作一個事實予以授受，充作決定許可轉移登記的根據(jù)，這是行政行為具有構成 要件效力的典型事例。筆者認為行政行為之效力來源于法律的賦予， 并蘊涵于 實際的行政行為之中，因而行政行為的構成要件效力等效力形式，均只有在適用 具體法律時才能體現(xiàn)出來（也既是說在執(zhí)行法律法規(guī)或具體行政決定或相關的法 律文書的過程中體現(xiàn)）。行政法律之所以賦予行政

23、行為構成要件效力，乃是出自 對行政機關權限分配尊重的考慮。相反，如果一個行政機關在其權限范圍內(nèi)所作 決定失去了約束其他行政機關的效力，隨時得為其他行政機關所質(zhì)疑、否認，那么國家設立不同行政部門和不同地域管轄范圍的規(guī)定就失去了存在的意義，而淪為一紙具文。所以行政法律設定構成要件效力的目的就在于保證有效行政行為能 夠為其他行政機關所認同，并以此為依據(jù)而形成新的關聯(lián)行政行為。行政行為合 法才能具備構成要件效力這是前提條件， 行政機關只有依法在其權限范圍內(nèi)實 施的行政行為才會產(chǎn)生法定的效力因素， 并促進行政管理的效率優(yōu)化，進而成為 行政法治的基礎?？傊畬嶓w法律規(guī)制的內(nèi)容是成立行政行為的前提， 明確的法

24、律 規(guī)定就是構成要件效力成立的根據(jù)和本原。當然，行政行為之構成要件效力只是要求原則上具有適用能力，并非完全的 沒有例外情況。廣義上講一切行政行為皆具有構成要件效力， 但在一定情況下也 會發(fā)生不成立構成要件效力的可能。 首先，無效的行政行為必然不發(fā)生構成要件 效力，無效行政行為是針對違法行政行為、 有重大瑕疵之行政行為而言，至于瑕 疵不明顯或屬于可撤銷的行政行為，只要該行為一日未經(jīng)法定程序撤銷而持續(xù)存 在、有效，就應仍具有構成要件效力。其次，不受行政行為拘束的其他行政機關 歸納起來大致上有兩種：第一種對該行政行為是否合法或合理擁有審查權的行政 機關（一般為原行政行為作出機關的上級，具有直接的領導

25、關系）。行政法律中規(guī)定上級行政機關對下級行政機關的行政行為有監(jiān)督、審查或糾正的權限，因而從各類行政工作的不同特點出發(fā)，賦予上級機關對下級行政機關的行政行為不受 構成要件效力約束的優(yōu)益權，能更切實的保證合法的行政行為得到執(zhí)行；另一種 則是因該行政行為的作成而侵害其合法權力的真正權責機關。非權責機關（無法律授權）所作出的行政行為是不能對有權機關產(chǎn)生拘束效力， 這一點是根據(jù)維護 權限分配秩序的合理運行而設立的，符合常理觀念和法理精神。比如外交部除準 予外國人延長居留的申請外，并允許其就業(yè)，該就業(yè)許可的決定與勞動主管部門 的權限相沖突，因此先前無權行政機關所作出的行政行為對有權機關不產(chǎn)生法律 上的拘束

26、效力。2. 對法院的拘束效力行政行為的成立不僅拘束其他行政機關，而且對法院審判行政案件作出的判 決同樣產(chǎn)生對應的拘束效力，也就是說對一個既成的行政行為，法院原則上只把 它當作一個既有的事實，予以承認并納為自身審判的一個基礎性構成要件，從而延續(xù)了該行政行為效力的作用范圍和持續(xù)時間。 行政行為之所以對法院亦擁有拘 束效力（確切的講是構成要件效力的理由遠不同于對其他行政機關拘束力的原 因），是因為行政機關權限分配秩序的存在，從而對不同的行政案件的審判產(chǎn)生 不同層次、不同方面的影響，法院出于對這種權限分配的尊重， 而承認行政行為 對其審判的構成要件效力。其次，行政權與審判權是相互分立的兩種不同的權力，

27、 互相約束、監(jiān)督，互相促進。從這種分立原則來講，構成要件效力內(nèi)容包含了行政的強制性權力，從而具備了要求行政行為的效用涉及法院相關判決的條件，形成行政權與審判權的制約、均衡的態(tài)勢，促進了特定行政目的的實現(xiàn)。相反權力 制衡的合理化，同樣要求法院對行政機關的行政行為進行合法性審查，通過獨立的行政訴訟程序來限制行政權力的無限擴張以及行政權的濫用，使其行為的結果（公共利益之實現(xiàn)）與個體利益達到一種平和的狀態(tài)。因此，法院在適當情況下 擁有對行政機關的行政行為審查權時，該行政行為之構成要件效力就不再對法院 產(chǎn)生拘束效力。我國行政訴訟法中明確規(guī)定法院對行政行為擁有一定的審查權（限于審判過程），女口：“人民法院

28、審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。” 但是我國法院對行政行為的審查權僅限于行政相對人訴訟的間接審查權，法院只有在行政相對人對行政機關的行政行為不服 （包括在申請行政復議后，對復議不 服的）提起訴訟后才有權依據(jù)行政訴訟法規(guī)定的程序進行審查并作出一定的裁 決。目前行政的社會功能日益加強同時， 行政權力管理范圍也日益擴張， 一旦出 現(xiàn)違法、瑕疵嚴重的行政行為時，行政相對人可能就無法積極主動的向法院提起 行政訴訟，或者當行政行為的作出對社會公共利益造成危害、 破壞，法院又無法 依據(jù)相關法律審查并主動進行糾正，所以說這也就是構成要件效力例外在行政法 中的缺陷。另外在此處值得提出的一點：行政機

29、關因相對人拒不執(zhí)行已生效的行政決定而據(jù)此作出有關處罰的行政行為 對法院的刑事審判是否仍同樣具有構成要件效力。在學術界大致有三種觀點：1, 認為行政行為對法院的審判具有構成要件效力，法院在審理刑事案件時無權 審查該行政行為的適法性，其目的在于維護國家的權力分配秩序和行政權威性。2, 主張法院審理刑事案件時不僅有權，而且有義務審查行政行為是否合法，理由是惟有合法行政行為才值得以刑事制裁的手段來保證其被有效執(zhí)行。 3,認為 某一行政行為是否具有構成要件效力應視其有無經(jīng)有權機關廢止而定 （包括相對 人是否提起行政救濟、法院有無就該行政行為作出否定性判決） 。綜上分析筆者認為第一種觀點獨重視國家權威與行

30、政秩序的構建和維護，卻不知一味以行政機關的嚴厲懲罰手段貫穿國家對違法的整個處理過程，對本應維護的社會公共利益及個體利益反而可能造成更大的傷害，故予以否定。第三種觀點要求以違法的行政行為事后是否被廢止作為處罰與否的前提，如此做法雖然保證了受違法行政行為損害的行政相對人獲得救濟的渠道， 但要求作為”弱者”方 的相對人主動提出行政救濟，以此成為行政處罰實行的條件是不符合無罪推定的 原則，也不利于控制違法行政行為不良影響的擴散，降低了行政救濟制度與行政訴訟制度的效用。第二種觀點，無論從實質(zhì)合法性的維護，還是從行政權保護的 立場出發(fā)，都能較好的體現(xiàn)設定構成要件效力的法定意圖。 但為能有效保護國家和個人免

31、受那些因相對人的拒絕執(zhí)行生效行政行為的影響而造成某些重大的、無法恢復或恢復有困難的各類損失。因此要求相對人無條件及時遵守行政機關的行 政行為，倘若不服從便將受到刑事處罰，這種強制執(zhí)行措施是對第二種觀點的極 好補充。充分實現(xiàn)構成要件效力的過程也就是法院對于該行政行為之合法性的認 可過程，并給予足夠的適用（即在合法性審查之后的適用，而肯定了行政行為對 刑事審判的拘束效力）。3. （是否刪除？）構成要件效力的救濟方式要實現(xiàn)法律設定構成要件效力的目的，就必須著重強調(diào)行政行為的合法性前 提在行政行為效力中所具有的決定性作用，否則新的行政行為如果適用違法或有 重大瑕疵的行政行為后會造成相對人的個人利益和社

32、會公共利益損失的擴大，這種錯誤的蔓延將嚴重損害的行政機關的威性，降低了行政效率。因而正確的適用 既成行政行為必定需要相應的救濟手段進行補充。 合法性的要求不僅僅存在于法 律條文的規(guī)定中，更重要的還是在相對人的監(jiān)督行為和控訴過程中，所以行政救濟的確立是行政行為之構成要件效力的重要組成部分。如果只規(guī)定了適用的可 能，而沒有監(jiān)督和補救措施的行政行為是無法具備真正的效力要件。所謂構成要件效力救濟，就筆者個人理解而言是指行政機關因不適用既成行政行為而作出違 法的行政行為時，法律賦予行政相對人向有權機關提請救濟的權利。在行政救濟中，筆者認為構成要件效力的救濟最為特殊， 其涉及的責任主體具有兩重性，不 僅包

33、括作出行為的行政機關，還應包闊包括適用該行政行為的其他行政機關和法 院，另外筆者還認為對該行政行為合法性問題擁有審查權限的行政機關也應成為行政救濟中責任主體， 因此從 救濟主體的不同來分，救濟方式類型大致可分為行政救濟、權力救濟、司法救濟。 1. 行政救濟我國主要是指行政主體的自力救濟和行政復議， 行政機關可就內(nèi)部因違反適 用構成要件效力的規(guī)定而產(chǎn)生的違法行政行為主動進行審查，并作出相應的處理行為，其中包括同級行政機關間的監(jiān)督、建議、批評，上級機關對下級機關的審 查，及作出該行政行為機關主動發(fā)現(xiàn)錯誤并予以糾正。以上所述之行政主體自力救濟范圍存在一定的界限，僅限于行政機關對行政行為的事后救濟。如

34、此界定是 因為就構成要件效力而言重點討論的是行為成立之后的拘束效用，對于在行為作出之前認定其是否具有構成要件效力、 或來討論該行為之構成要件效力內(nèi)容， 是 不符合實際的，而且文中再將事前救濟列出來討論也是不科學的。 其次，行政復議是指行政相對人（公民、法人、其他組織）不服行政主體的具體行政行為，依 據(jù)行政復議法向行政復議機關提出申訴，請求重新審查并糾正原具體行政行 為，行政復議機關據(jù)此對原具體行政行為是否合法、適當進行審查并作出決定。 。將此概念引入構成要件效力的論證范圍后該行政復議就只能針對因認為行政 機關違背了構成要件效力的規(guī)定而不服其具體行政行為，而對該行政行為提請的重作或予以糾正的要求

35、。行政復議法出臺后，作為救濟方式之一的行政復議 更加的規(guī)范化，行政相對人通過這種方式能更好的保護了自己的合法權益同時， 也促進了行政機關工作效用的提高和合法行政行為效力的延續(xù)。2. 權力救濟主要指的人民代表大會是擁有立法權的權力機關， 全國人民代表大會在我國 國家機構體系中居于最高地位，而其他國家機關都由全國人民代表大會產(chǎn)生并受 其監(jiān)督。“因而都不能超越于全國人民代表大會之上， 也不能和它并列”，所 以各級人民代表大會可就行政機關因不適用既成行政行為而導致其行為違法之 事實主動進行監(jiān)督或依行政相對人的要求，向有關行政機關提出質(zhì)疑、詢問，并有權要求其糾正錯誤。3. 司法救濟英國行政法上的司法救濟

36、不僅指“公民權益受到行政機關行為的不法侵害 而向法院請求救濟”而且還包括了 “司法審查”即法院主動審查有關行政行 為的合法性，從而決定該行政行為的效力狀態(tài)。我國行政訴訟法中雖然未具體明 確規(guī)定行政相對人是否可以就行政機關否定前續(xù)行政行為的構成要件效力為由 提起訴訟，但根據(jù)行政訴訟法總則第一條和第二條規(guī)定所表明的立法目的-即保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監(jiān)督行政機關依法行使職權， 因此 我們可以認定：只要行政機關違背適用責任要求作出行政行為， 且該行為侵害了 行政相對人的合法權益時，行政相對人就有權向法院提請訴訟。 另外，行政行為 構成要件效力的拘束對象中還包括法院的行政審判和裁決，

37、因而對法院在其審判過程中對與本案有關聯(lián)并足以產(chǎn)生相應的法律后果的行政行為，不予以適用或未正確適用的，當事人或利害關系人也可以就該審判行為提起上訴。合法成立的行政行為必然具有構成要件效力，對其他行政機關之行政行為及 法院之判決自然產(chǎn)生拘束效力，當然效力的具備是就已作出的行政行為本身而言 的，法律賦予其特定的效用相對人于其他行政機關和法院就有一定適用之義務， 不履行該義務同樣會產(chǎn)生法律上的責任。本文所討論的具體行政行為一般指行政法律行為， 因為行政法律行為與行政 行為效力是相互關聯(lián)不可分割的概念， 單就行政行為的構成要件效力而言， 討論行政法律行為對行政實踐更具指導意義，行政法律行為會引起行政相對人在法律 上權利、義務的產(chǎn)生、變更、消滅而行政事實行為的本身并不具有明確的法律關 系內(nèi)容，其效力的成立條件也不確定，當然就更談不上如何去拘束其他行政機關、 法院的實際工作，所以本文將具體行政行為限定于法律行為是符合設定行政行為 構成要件效力的目的的。 德哈特穆特。毛雷爾：行政法學總論，高家偉譯，法律出版社 20XX 年11月版，第269頁。我國中華人民共和國森林法實施條