次貸危機后美國金融監(jiān)管制度改革方案評析――從《現(xiàn)代金融監(jiān)管結(jié)

1、次貸危機后美國金融監(jiān)管制度改革方案評析 從 現(xiàn)代金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)藍皮書到金融改革框架源于美國的次貸危機從開始至今已經(jīng)有一年半了。 危機從美國的金融市場開始, 迅速波及全 球,并造成自上世紀 30年代大蕭條以來最大的全球經(jīng)濟衰退。鑒于金融體系在美國經(jīng)濟發(fā)展中 的重要地位,布什政府領(lǐng)導(dǎo)下的財政部在 2008年 3月發(fā)布了現(xiàn)代金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)藍皮書 (以 下簡稱藍皮書 ,奧巴馬政府領(lǐng)導(dǎo)下的財政部則在 2009年 3月制定了金融改革框架 (以 下簡稱框架 。兩份文件的目標都是幫助美國盡快走出次貸危機,保持金融體系穩(wěn)定,促進 美國經(jīng)濟增長,但彼此卻有著不同的側(cè)重點。金融監(jiān)管體制改革的原因在美國,商業(yè)銀行、參加保

2、險存款的儲蓄機構(gòu)、保險公司、從事證券和期貨交易的公司、財 務(wù)公司以及部分政府設(shè)立的專業(yè)公司都向市場提供金融服務(wù), 它們與金融市場的中介機構(gòu)、 交易 場所等一起構(gòu)成了美國金融體系。 通過這些金融機構(gòu)的活動, 美國的資本市場可以有效地發(fā)揮資 源配置的功能, 使得不同性質(zhì)的資金根據(jù)各自的特性發(fā)揮作用, 促進美國經(jīng)濟的發(fā)展。 美國金融 監(jiān)管制度一直努力按照金融市場的要求, 做到既能反映或發(fā)揮金融市場功能, 又有效控制和防范 風險,從而實現(xiàn)資本市場資源有效配置的功能。國內(nèi)原因雖然美國目前的金融監(jiān)管制度在不同時期有過多次修改和完善, 但其基本結(jié)構(gòu)卻形成于許多 年前。比如對存款機構(gòu)的監(jiān)管制度起始于 1863

3、年的國家銀行憲章。 1913年美國成立了聯(lián)邦儲備系統(tǒng), 隨后的經(jīng)濟大蕭條又促成建立了聯(lián)邦存款保險系統(tǒng)和專業(yè)存款機構(gòu), 如信用聯(lián)合組織等。 從總體上來看,美國 20世紀 30年代形成的法律制度基本上形成了目前美國對銀行、證券業(yè)和 期貨業(yè)進行分別監(jiān)管的體系,以及美國聯(lián)邦和州政府監(jiān)管機關(guān)各司監(jiān)管職責的現(xiàn)狀。盡管存在著監(jiān)管權(quán)限不一、政出多門等現(xiàn)象, 美國的金融市場和體系一直發(fā)展相對順利,并 很快成為世界上最有活力的金融中心。 得益于這種金融領(lǐng)先和統(tǒng)治地位, 美國金融機構(gòu)一直可以 在其金融監(jiān)管制度存在種種問題時依然保持相當強勁的發(fā)展勢頭。 雖然金融監(jiān)管制度的隱患曾在 美國歷史上造成多次金融危機, 但沒有

4、一次如次貸危機般后果嚴重。 次貸危機使得美國財政部認 為金融監(jiān)管體制改革已經(jīng)迫在眉睫,如果不進行改革,美國的金融市場將無法繼續(xù)持續(xù)發(fā)展。國際原因在國際上,隨著世界各國的經(jīng)濟發(fā)展,其國內(nèi)金融市場也在不斷完善。受益于 “ 后發(fā) ” 優(yōu)勢, 這些國家的金融體制的發(fā)展十分符合現(xiàn)代金融市場需求, 并變得有能力與美國的金融市場進行競 爭。而美國的金融市場則受限于有關(guān)金融監(jiān)管法律制度的制約,金融發(fā)展出現(xiàn)了 “ 瓶頸 ” 。而且, 由于金融全球化的影響, 在國外產(chǎn)生的金融風險很容易被傳到美國本土市場, 美國的金融監(jiān)管制 度如果無法適應(yīng)這種國際化的影響,必將對美國的金融市場甚至是經(jīng)濟發(fā)展造成負面后果。為應(yīng)對上述

5、競爭、風險等各方面的挑戰(zhàn),美國的金融機構(gòu)不斷進行業(yè)務(wù)整合, 并借助現(xiàn)代信 息技術(shù)手段,發(fā)展出各種復(fù)雜的金融工具, 這些工具可以為創(chuàng)制者分散風險、 增加流動性、 增強 競爭力, 但同時也可能造成市場參與者難以合理評估這些金融工具所隱藏的風險, 比如資產(chǎn)證券 化產(chǎn)品。 由于金融市場的機構(gòu)化和復(fù)合化程度越來越高, 金融機構(gòu)的金融工具不再局限于某個特 定市場,而經(jīng)常具有證券、保險、期貨以及銀行業(yè)務(wù)等綜合性特征。這些新的挑戰(zhàn)使得美國 70多年前建立的金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)和制度已經(jīng)很難適應(yīng)新的環(huán)境,金融監(jiān)管制度改革勢在必行。2008年藍皮書的改革內(nèi)容布什政府領(lǐng)導(dǎo)下的美國財政部在 2008年 3月發(fā)布了藍皮書,提出

6、了一系列短期、中期 和長期的監(jiān)管改革建議,以改善美國金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)。短期建議內(nèi)容第一,擴大總統(tǒng)金融市場工作組的協(xié)調(diào)職能。 藍皮書建議將總統(tǒng)金融市場工作組的工作 范圍擴大至包括減輕系統(tǒng)性風險, 提高金融市場的健全運作, 促進消費者和投資者保護等諸多方 面; 同時建議將總統(tǒng)金融市場工作組的組成成員擴大至聯(lián)邦存款保險公司、 存貸機構(gòu)監(jiān)管辦公室 等其他監(jiān)管機關(guān)。第二,成立按揭發(fā)放委員會。為解決次貸危機所暴露的按揭貸款制度缺陷, 藍皮書建議 成立一個新的聯(lián)邦監(jiān)管機關(guān) 按揭發(fā)放委員會, 統(tǒng)一美國的按揭貸款評估和市場準入制度, 并 確定何種類型的按揭貸款可以被證券化。第三,美國聯(lián)邦儲備委員會對非存款機構(gòu)提供流

7、動性支持的過程應(yīng)透明、謹慎并附有條件。 鑒于聯(lián)邦儲備委員會在提供流動性方面發(fā)揮著舉足輕重的作用, 藍皮書 建議美聯(lián)儲在向非存 款機構(gòu)提供資金時, 要準確和明晰地了解機構(gòu)的真實情況, 要通過現(xiàn)場檢查或者其他手段加強對 這些機構(gòu)的了解。中期建議內(nèi)容在中期監(jiān)管改革建議中,藍皮書的主要內(nèi)容是提高金融監(jiān)管的工作效率。 藍皮書提 出了五方面的改革建議。第一,取消儲蓄協(xié)會憲章。 1933年,美國國會制定了聯(lián)邦儲蓄協(xié)會憲章,目的是為住房按 揭貸款提供穩(wěn)定的資金來源, 但隨著時間的推移, 聯(lián)邦儲蓄協(xié)會憲章的管轄范圍與國民銀行憲章 發(fā)生重合。 藍皮書建議在今后一到兩年內(nèi),由國民銀行憲章吸收聯(lián)邦儲蓄協(xié)會憲章內(nèi)容,同

8、 時撤銷儲蓄機構(gòu)監(jiān)理局,將監(jiān)督存貸款機構(gòu)的職能移交給負責監(jiān)督商業(yè)銀行的財政部貨幣監(jiān)理 署。第二, 確定州注冊銀行的聯(lián)邦監(jiān)管機關(guān)。 參加聯(lián)邦存款保險的美國州注冊銀行受到聯(lián)邦和州 層面的雙重監(jiān)管。為此,美國財政部建議簡化參加聯(lián)邦存款保險的州注冊銀行的聯(lián)邦監(jiān)管機關(guān), 或選擇美聯(lián)儲或選擇聯(lián)邦存款保險公司作為其主要監(jiān)管機關(guān),避免監(jiān)管重復(fù)。第三,由美聯(lián)儲監(jiān)督支付與結(jié)算體系。 在美國有多種支付及結(jié)算系統(tǒng), 如大額和零售支付的 結(jié)算系統(tǒng)、 證券和其他金融工具的結(jié)算系統(tǒng)等。 由于一直沒有一個統(tǒng)一的、 專門針對支付和結(jié)算 系統(tǒng)的法律制度及對應(yīng)的監(jiān)管機關(guān),支付與結(jié)算體系存在風險隱患。 藍皮書建議應(yīng)以美聯(lián)儲 作為重要

9、的支付結(jié)算系統(tǒng)的主要監(jiān)管機關(guān)。第四,設(shè)立聯(lián)邦保險監(jiān)管機關(guān)。為了提高金融監(jiān)管的效率, 財政部建議設(shè)立一個聯(lián)邦的保險 監(jiān)管機關(guān),來規(guī)范目前保險業(yè)基本不受聯(lián)邦政府監(jiān)管的情況。第五,合并期貨與證券監(jiān)管。現(xiàn)代社會中,期貨產(chǎn)品和證券產(chǎn)品經(jīng)常具有相似的特征,將期 貨市場與證券市場分立監(jiān)管,不利于現(xiàn)代金融產(chǎn)品的創(chuàng)新和發(fā)展, 藍皮書 建議合并證券交易 委員會和商品期貨交易委員會,以便于對期貨與證券業(yè)務(wù)進行統(tǒng)一監(jiān)管。長期建議內(nèi)容美國財政部重新評估了美國金融監(jiān)管的功能,認為功能監(jiān)管存在下述問題。首先,功能監(jiān)管模式依然導(dǎo)致監(jiān)管分立的現(xiàn)象,比如商業(yè)銀行受貨幣監(jiān)理署、 聯(lián)邦存款保險 公司等監(jiān)管機關(guān)的直接監(jiān)管, 商業(yè)銀行控

10、股公司則受美聯(lián)儲監(jiān)管, 證券經(jīng)紀交易商受美國證券交 易委員會監(jiān)管, 商品和期貨行業(yè)則受美國商品期貨交易委員會監(jiān)管, 保險公司一般由各州的保險 監(jiān)管局負責監(jiān)管,但對于投資銀行控股公司, 卻沒有直接監(jiān)管者。 金融業(yè)的專業(yè)性很強,即使是 采取功能監(jiān)管模式,依然會存在監(jiān)管真空。其次, 目前功能監(jiān)管的實踐在事實上造成沒有任何一個監(jiān)管機關(guān)能夠獲取金融市場和金融機 構(gòu)的所有信息, 因而無法判斷和預(yù)防潛在的系統(tǒng)性風險, 對于一些具有潛在重大系統(tǒng)性影響的事 件 (如雷曼兄弟的破產(chǎn) 也無法及時評估其系統(tǒng)性影響。最后,功能監(jiān)管還存在一個監(jiān)管協(xié)調(diào)問題。 在功能監(jiān)管的模式下, 各機構(gòu)的監(jiān)管重點都集中 在各自的功能范圍之

11、內(nèi), 對于功能之外的事件無法協(xié)調(diào), 對功能以內(nèi)的事件又有可能出現(xiàn)多個監(jiān) 管機關(guān)爭奪監(jiān)管權(quán)限的問題。藍皮書還設(shè)計了一個目標監(jiān)管模型。在這個模型下,金融監(jiān)管結(jié)構(gòu)也是三個,分別是市 場穩(wěn)定監(jiān)管機關(guān)、審慎金融監(jiān)管機關(guān)和商業(yè)行為監(jiān)管機關(guān)。 藍皮書 認為通過確定合適的監(jiān)管 目標, 金融監(jiān)管機關(guān)可以更好地適應(yīng)多變的市場環(huán)境以及鼓勵創(chuàng)新和企業(yè)家精神, 但同時強調(diào)目 標監(jiān)管模式旨在展開關(guān)于美國監(jiān)管架構(gòu)及其目標的討論, 并非意圖立即改變當前各監(jiān)管機關(guān)的權(quán) 限。2009年框架的改革內(nèi)容時隔一年, 2009年 3月 26日奧巴馬政府領(lǐng)導(dǎo)下的財政部重新對美國金融監(jiān)管框架提出了改 革,并且第一次對金融體系的系統(tǒng)性風險防范

12、進行了具體建議。 與 藍皮書 中對金融監(jiān)管改革 所采取的相對保守態(tài)度不同, 新任財政部長蓋特納表示美國的金融監(jiān)管體系需要進行全面的整體 改革,而不是小修小補。四大改革內(nèi)容為全面改革金融監(jiān)管體系,框架提出了四大改革內(nèi)容。第一,關(guān)注系統(tǒng)性風險。次貸危機表明,對于大型金融機構(gòu)的監(jiān)管不僅不能放松,而且還必 須以更保守的方式加強監(jiān)管。 金融監(jiān)管當局對金融機構(gòu)的經(jīng)營失敗問題不能僅從市場的優(yōu)勝劣汰 角度來考慮,也需要從市場穩(wěn)定性的角度來考慮。第二, 保護投資者或消費者利益。 陽光是最好 的殺蟲劑,金融市場需要有更透明的信息披露制度, 以防止市場操縱或者欺詐等行為。 另外, 加 強法律執(zhí)行也是保護投資者和消費

13、者利益的重要手段。 第三, 消除監(jiān)管結(jié)構(gòu)中的漏洞。 美國的金 融監(jiān)管結(jié)構(gòu)相對比較復(fù)雜, 既有聯(lián)邦層面, 也有地方州層面的:并且由于部分法律對金融機構(gòu)的 監(jiān)管權(quán)力進行了限制, 出現(xiàn)了對有些新型金融產(chǎn)品進行監(jiān)管權(quán)限爭斗, 而對有些產(chǎn)品卻又無人監(jiān)管的尷尬情形。 第四, 促進金融監(jiān)管的國際合作。 金融業(yè)務(wù)的國際化使得美國政府意識到美國的 金融市場規(guī)則必須保持國際化, 金融監(jiān)管標準也是如此。 美國政府將對審慎監(jiān)管、 避稅天堂以及 在監(jiān)管較弱國家和地區(qū)進行洗錢等問題進行國際協(xié)商與合作。特別強調(diào)系統(tǒng)性風險的防范和控制為增加美國金融監(jiān)管體制對系統(tǒng)性風險的識別和防范能力, 框架建議成立一個對具有重 要系統(tǒng)性影響

14、力機構(gòu)以及重要支付和結(jié)算系統(tǒng)進行獨立監(jiān)管的機關(guān)。 監(jiān)管機關(guān)對具有重要系統(tǒng)性 影響力機構(gòu)的資本充足率計算應(yīng)采取更為保守和穩(wěn)健的做法。 在風險控制方面, 監(jiān)管機關(guān)將對具 有重要系統(tǒng)性影響力的機構(gòu)提出更為嚴格的流動性風險、交易對手風險以及信用風險管理要求, 比如要求被監(jiān)管機構(gòu)在數(shù)小時內(nèi)就計算出機構(gòu)范圍內(nèi)的所有交易對手的風險暴露程度。 在具有重 要系統(tǒng)性影響力機構(gòu)出現(xiàn)可能破產(chǎn)或倒閉的情形下,監(jiān)管機關(guān)還將被賦予直接接管的權(quán)力。對部分具有資金優(yōu)勢對沖基金的投資顧問進行登記是框架明確提出的立法要求。 美國目 前對私募基金的監(jiān)管態(tài)度是:除了從事商品衍生品交易的基金需要在商品期貨交易委員會登記 外,其他基本不需

15、要向任何聯(lián)邦監(jiān)管機關(guān)進行登記 (自愿登記的除外 。因此美國監(jiān)管當局一直不 清楚美國私募基金對整個金融體系的影響程度。 1998年長期資產(chǎn)管理公司的經(jīng)營失敗曾一度威 脅到美國的金融體系穩(wěn)定。 2009年爆發(fā)的麥道夫欺詐案件更是使得美國財政部下決心建議:只 要私募基金 (包括對沖基金、風險投資基金和私募股權(quán)投資基金等 超過一定資金規(guī)模,其投資顧 問就必須向美國證券交易委員會進行登記, 并披露其交易對手風險, 遵守投資者保護的規(guī)定。 美 國證券交易委員會則必須與系統(tǒng)風險監(jiān)管機關(guān)分享這些信息?？蚣苓€要求建立場外衍生品市場的監(jiān)管、投資者保護以及信息披露等綜合性監(jiān)管框架。 次貸危機所暴露的金融衍生品風險

16、(如信用違約互換等 表明由于缺乏透明性, 包括對手風險在內(nèi) 的一系列風險都未被監(jiān)管機關(guān)以及金融市場的參與者所認識和警覺, 因此 框架 建議加強對場外衍生品市場的監(jiān)管, 所有參與場外衍生品交易的交易商都將被歸類為可能造成系統(tǒng)性風險的金 融機構(gòu), 所有標準的場外衍生品交易合約都必須通過指定的中央交易對手進行, 而非標準的場外 衍生品交易合約則都必須向指定的托管機構(gòu)進行匯報, 遵守更為嚴格的文件歸檔、 交易確認、 凈 額結(jié)算、抵押、保證金以及交易終結(jié)的監(jiān)管要求。框架 建議成立一個問題機構(gòu)救助和接受機關(guān), 以防止復(fù)雜機構(gòu)的倒閉對金融系統(tǒng)造成過 大沖擊。美國金融監(jiān)管體制改革方案比較雖然 2008年與 2

17、009年的改革方案不盡相同,但是有些內(nèi)容是美國前后兩屆政府都反復(fù)強 調(diào)的。首先,金融監(jiān)管體制改革勢在必行。其次,必須減少監(jiān)管重復(fù),減少監(jiān)管真空。最后,美 聯(lián)儲穩(wěn)定金融體系的作用被反復(fù)強化。內(nèi)容上的差異比起 2008年藍皮書的改革措施,框架更為直接地針對造成次貸危機的制度和監(jiān)管 原因,并且以防范系統(tǒng)性風險作為金融監(jiān)管的首要目標?？蚣苁状我?“ 具有重要系統(tǒng)性影響力機構(gòu) ” 的概念,將系統(tǒng)性風險的防范鎖定在重要機 構(gòu)上, 這使得金融穩(wěn)定監(jiān)管的范圍可以包括諸多非銀行金融機構(gòu), 而不局限于商業(yè)銀行。 特別值得注意的是, 框架 還首次確定將對沖基金等傳統(tǒng)不受監(jiān)管的私募基金納入到了系統(tǒng)性風險監(jiān) 管范圍內(nèi)

18、?？蚣苊鞔_要求需成立一個能獨立對系統(tǒng)性風險總體進行把關(guān)的監(jiān)管機關(guān)。當然,框架中也存在著許多不確定因素,比如如何定義具有重要系統(tǒng)性影響力的機構(gòu), 如何確定這些機構(gòu)的杠桿率水平,以及它們對短期資金的依賴程度等。此外, 框架對保護投 資者利益、 消除監(jiān)管漏洞以及促進國際監(jiān)管合作等方面還未立即進行詳細闡述。 鑒于目前美國整 體經(jīng)濟形勢不佳, 金融改革的成功與否會在很大程度上影響美國現(xiàn)任政府的公信力, 因此 框架 的改革方案必然會更多地集中在可以立竿見影的短期措施上, 而不會按照 藍皮書 的思路對改 革措施進行短期、中期、長期分類,暫時也不涉及改革金融監(jiān)管模式的內(nèi)容。監(jiān)管理念上的差異從監(jiān)管理念的角度來看,框架比藍皮書顯示出更多的從嚴監(jiān)管思路