深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革的實(shí)踐與思考

1、深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革的實(shí)踐與思考 縣級財(cái)政困難，財(cái)力上需要統(tǒng)一調(diào)配，所以選擇了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的模式。（一）模式之一 ：“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)管” 賬戶設(shè)置、技術(shù)支撐和規(guī)程制訂是改革成功的關(guān)鍵。因此，在改革初期， 試點(diǎn)地區(qū)重點(diǎn)推進(jìn)整理財(cái)政銀行賬戶、 疏通資金支付渠道、強(qiáng)化信息技術(shù)支撐 以及完善操作規(guī)程等方面工作，并取得 積極成效。1. 整理財(cái)政銀行賬戶。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)未 設(shè)國庫的實(shí)際，試點(diǎn)地區(qū)繼續(xù)保留了財(cái) 政所開設(shè)在代理銀行的財(cái)政總賬戶，并 在財(cái)政總賬戶下設(shè)置財(cái)政零余額賬戶 和清算賬戶進(jìn)行結(jié)算，而預(yù)算單位全部 采用直接支付的方式付款，暫不開設(shè)單 位零余額賬戶。具體來說 ：（1）財(cái)政總 賬戶，即財(cái)政所開設(shè)在代理

2、銀行的基本 賬戶，用于記錄、核算和反映納入預(yù)算 管理的財(cái)政收入和支出活動(dòng) ；（2）財(cái)政 零余額賬戶，用于財(cái)政直接支付，并與 財(cái)政清算賬戶進(jìn)行清算，做到零余額管 理 ；（3）財(cái)政清算賬戶，與財(cái)政零余額 賬戶及財(cái)政總賬戶進(jìn)行清算，做到零余 額管理，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有金庫情況下完 成一體化體系清算的問題。2. 疏通資金支付渠道。按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)行 政管理、業(yè)務(wù)條塊、專項(xiàng)功能規(guī)范資金 收繳和支付，財(cái)政資金原則上全部實(shí)行 直接支付，小額零星經(jīng)費(fèi)由用款單位在 保留的實(shí)有賬戶中以支付備用金的方式 報(bào)支，實(shí)現(xiàn)沉淀資金集中于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政， 有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)一調(diào)配，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金 不足、調(diào)控能力差的難點(diǎn)。3. 強(qiáng)化信息技術(shù)支撐。依托

3、縣財(cái)政原有基礎(chǔ)，構(gòu)架集中管理服務(wù)器，將縣 級國庫集中支付系統(tǒng)整體平移至鄉(xiāng)鎮(zhèn)平 臺，數(shù)據(jù)庫、應(yīng)用、通訊服務(wù)部署在虛 擬化平臺上，實(shí)現(xiàn)與縣級系統(tǒng)同步升級 維護(hù)，確保網(wǎng)絡(luò)安全，解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)無技 術(shù)支持進(jìn)行集中支付的難點(diǎn)。4. 制訂操作規(guī)程?？h級層面出臺鄉(xiāng) 鎮(zhèn)財(cái)政國庫集中支付管理暫行辦法，對 國庫單一賬戶體系設(shè)立使用管理、預(yù)算 指標(biāo)管理、用款計(jì)劃管理、財(cái)政直接支 付程序、財(cái)政授權(quán)支付程序等作出規(guī)定。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套制定賬戶管理、操作流程、辦 理程序等相關(guān)辦法，實(shí)現(xiàn)規(guī)范化運(yùn)作。（二）模式之二 ：“鄉(xiāng)財(cái)縣管” “鄉(xiāng)財(cái)縣管”模式最大的特點(diǎn)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政弱小，縣級財(cái)政困難，需要進(jìn) 行財(cái)力的統(tǒng)一調(diào)配。因此，實(shí)行“鄉(xiāng)財(cái)縣

4、管”模式的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中支付改革，主要考 慮財(cái)政資金的集中管理和各項(xiàng)財(cái)政制度 的統(tǒng)一執(zhí)行。在預(yù)算管理上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算 視同部門預(yù)算管理。在制度的建設(shè)上， 鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)行部門集中支付管理辦法、會計(jì) 核算辦法和資金清算辦法。但與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政府， 有其自身的特點(diǎn)，不能完全按照部門的 模式實(shí)行改革 ：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出除鄉(xiāng)鎮(zhèn)政 府經(jīng)常性支出外，單獨(dú)的項(xiàng)目支出不多， 多為縣級部門項(xiàng)目的實(shí)施單位，因此制 度執(zhí)行上和縣級部門的要求不一樣 ；二 是要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共財(cái)政服務(wù)平臺的建 設(shè)，考慮區(qū)分鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級經(jīng)費(fèi)和涉農(nóng)支出， 將涉農(nóng)支出的申請、審核、撥付等流程趙利明 童光輝經(jīng)過十多年的持續(xù)推進(jìn)，我國已建立起較為成熟的現(xiàn)代國庫管理制

5、度，構(gòu) 建了財(cái)政資金運(yùn)行管理的全新機(jī)制和統(tǒng) 一框架，財(cái)政資金的調(diào)控調(diào)度能力、運(yùn) 行效率和透明度得到了根本性提高。然 而，由于改革的面廣量大、情況復(fù)雜等， 國庫集中支付制度尚未完全覆蓋到所有 鄉(xiāng)鎮(zhèn)和預(yù)算單位，所以，以鄉(xiāng)級為主攻 方向，加快推進(jìn)改革，使國庫集中支付 制度真正成為所有預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理核 心基礎(chǔ)性制度，成為下一階段國庫管理 工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。本文以東部某 ?。ㄒ韵潞喎Q Z ?。┑母母镌圏c(diǎn)地區(qū)為 調(diào)研對象，總結(jié)各地在推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集 中支付制度的主要做法、成效和問題， 并在此基礎(chǔ)上提出全面深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集 中支付制度改革的幾點(diǎn)思考。一、不同財(cái)政管理體制下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度總的來說，我

6、國現(xiàn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管 理體制主要有兩種模式 ：“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)管” 和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”。由于不同管理體制下鄉(xiāng) 鎮(zhèn)財(cái)政的基本定位、權(quán)限范圍和管理辦 法等方面都存在著較大差異，所以，國 庫集中支付制度在設(shè)計(jì)操作辦法時(shí)也做 相應(yīng)的調(diào)整和變通。Z 省在試點(diǎn)地區(qū)的 選擇上也充分考慮到了這一點(diǎn)，J 縣和 X 縣試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力較為充足，建制完 整，按照“鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)管”的模式來推行改 革 ；S 縣試點(diǎn)地區(qū)由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政弱小，CHINA STATE FINANCE 調(diào)查報(bào)告和平臺功能對接 ；三是根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)遠(yuǎn)離城區(qū)，交通不便的實(shí)際情況，盡量簡化審 批手續(xù)和業(yè)務(wù)流程，允許保留一定備用 現(xiàn)金，同時(shí)為了減少資金安全風(fēng)險(xiǎn)，對 鄉(xiāng)鎮(zhèn)授權(quán)支付統(tǒng)一

7、推行網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)。除了一般預(yù)算收入外，還有相當(dāng)規(guī)模的政府性基金收入、非稅收入和各種項(xiàng)目 資金、涉農(nóng)補(bǔ)貼資金。在實(shí)行國庫集中 支付制度改革之前，資金分散管理的問 題比較突出，既影響了財(cái)政資金的安全 性，也不利于財(cái)政資金的集中優(yōu)化配 置。鑒于此，各試點(diǎn)地區(qū)按照財(cái)政國庫 管理制度改革的要求，梳理和整頓了財(cái) 政及單位的銀行賬戶，建立起一個(gè)包括 “國庫單一賬戶（國庫集中支付清算賬戶）”、“其他財(cái)政性資金賬戶”、“財(cái)政零余額賬戶”、“單位零余額賬戶”及“涉 農(nóng)資金專戶”等諸多賬戶在內(nèi)的國庫單 一賬戶體系。當(dāng)然，由于管理體制等方 面的差異，各試點(diǎn)地區(qū)在國庫單一賬戶 體系的設(shè)置上略有差異，但改革方向是 一致的

8、，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有財(cái)政性資金均通過 國庫單一賬戶體系統(tǒng)一存儲、支付和清 算，使得原先分散在各賬戶上的財(cái)政資 金統(tǒng)一到國庫支付賬戶上，由財(cái)政部門 統(tǒng)一調(diào)度和管理，在保障資金安全性的 基礎(chǔ)上，提高了資金使用的可控性，增 強(qiáng)了財(cái)政資金的調(diào)度調(diào)控能力。（二）強(qiáng)化預(yù)算管理意識和預(yù)算約 束力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革明顯 強(qiáng)化了財(cái)政及單位的預(yù)算管理意識和預(yù) 算約束力，促進(jìn)預(yù)算管理從“軟約束”向 “硬約束”轉(zhuǎn)變。首先，在預(yù)算指標(biāo)的管 理上，以部門預(yù)算為基礎(chǔ)，分月、分類編 制用款計(jì)劃，如基本支出、項(xiàng)目支出和 政府采購用款計(jì)劃均分別編制，確定單 位支出指標(biāo)，嚴(yán)格預(yù)算追加減和指標(biāo)調(diào) 整。實(shí)行指標(biāo)、額度雙控制，指標(biāo)確定資

9、 金用途，額度控制資金結(jié)存，從單純的 “資金流”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸笜?biāo)流”、“額度流”， 維護(hù)了預(yù)算管理的嚴(yán)肅性。其次，在預(yù) 算支出的審核上，財(cái)政部門按照預(yù)算確 定的資金性質(zhì)和用途，對單位請款的使 用科目逐筆進(jìn)行審核、支付，該糾錯(cuò)的 事項(xiàng)及時(shí)與單位溝通，該拒付的事項(xiàng)嚴(yán) 格執(zhí)行，確保了預(yù)算支出的合規(guī)性。（三）提高資金運(yùn)行效率和使用效 益。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國庫集中支付改革進(jìn)一 步規(guī)范資金撥付渠道，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行力 度，簡化工作流程，降低運(yùn)行成本，解 決財(cái)政資金層層下?lián)?、分散支付的?題，縮短資金周轉(zhuǎn)時(shí)間，提高財(cái)政資金 的使用效益。（四）加強(qiáng)財(cái)政資金的監(jiān)管力度。推 行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政國庫集中支付改革，要求鄉(xiāng) 鎮(zhèn)對每筆支出都必須

10、事前申請，事前審 核，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管窗口前移，從制度上堵塞二、試點(diǎn)地區(qū)取得的積極成效（一）增強(qiáng)財(cái)政資金的調(diào)度調(diào)控能 力。在現(xiàn)階段，特別是部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地 區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的資金來源較為多元化，52中國財(cái)政 2014.16 半月刊總第 669 期監(jiān)管漏洞。發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政就近就地監(jiān)管的優(yōu)勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政由過去的事后監(jiān)管 變?yōu)楝F(xiàn)在的事前、事中、事后的全過程 監(jiān)管，監(jiān)管力度明顯加強(qiáng)，切實(shí)保證了 資金所承載政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。（三）信息化管理程度不高，系統(tǒng)維護(hù)壓力大。作為財(cái)政信息化管理工作的 薄弱地帶，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政辦公條件較差， 計(jì)算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用范圍還十分有 限，縣級財(cái)政業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)終端還不能完全 覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。以試點(diǎn)

11、地區(qū)為例，由 于自行配置對信息人員技術(shù)要求較高， 國庫集中支付制度所需的運(yùn)行軟件是在 縣系統(tǒng)的基礎(chǔ)上簡化配置而成的。若是 全面推開后，這種簡化配置只能是一種 權(quán)宜之計(jì)，沒有充分考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的 實(shí)際情況，需要進(jìn)一步的改革和完善。展的需要，建議二、三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政工作人員一般不少于 3 人，一類鄉(xiāng) 鎮(zhèn)不少于 5 人。同時(shí)，要科學(xué)設(shè)置崗位， 提倡一人多崗，又相互交叉監(jiān)管。再次， 加強(qiáng)內(nèi)部控制規(guī)范建設(shè)。建立規(guī)范、行 之有效的內(nèi)部控制體系，覆蓋單位所有 經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的始終，同時(shí)，按照制衡性等 原則實(shí)行定崗定責(zé)，確保不同部門或崗 位之間權(quán)責(zé)分明，相互制約，相互監(jiān)督。（二）完善部門預(yù)算，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān) 督。財(cái)

12、政國庫集中支付改革要與部門預(yù) 算改革相互配套、相互銜接，不斷完善 部門預(yù)算，進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算編制，使所 有財(cái)政性資金的支付建立在明晰的預(yù)算 基礎(chǔ)上。完善基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫、預(yù)算定 額體系、費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)對編制、 人員、資產(chǎn)、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的動(dòng)態(tài)管理，強(qiáng) 化支出標(biāo)準(zhǔn)和項(xiàng)目庫建設(shè)，規(guī)范資產(chǎn)配 置、使用、處置等環(huán)節(jié)的管理，夯實(shí)預(yù) 算基礎(chǔ)管理。在預(yù)算編制、審核和執(zhí)行 過程中引入民主監(jiān)督機(jī)制，使整個(gè)預(yù)算 過程真正具備公共預(yù)算的概念，提高預(yù) 算編制的科學(xué)性、預(yù)算審核的嚴(yán)肅性和 預(yù)算執(zhí)行的均衡性。（三）加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政信息化建設(shè)，建 立動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系?？h級財(cái)政要依托金財(cái) 工程和數(shù)字財(cái)政建設(shè)，針對鄉(xiāng)財(cái)鄉(xiāng)管、 鄉(xiāng)財(cái)縣管等管理

13、方式和財(cái)政資金撥付程 序，統(tǒng)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān) 督等業(yè)務(wù)流程，加快開發(fā)、推廣應(yīng)用鄉(xiāng) 鎮(zhèn)財(cái)政管理軟件，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理水 平。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)建設(shè)，建立穩(wěn)固 的信息平臺，整合優(yōu)化系統(tǒng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)傳 遞，健全以財(cái)政資金支付實(shí)時(shí)監(jiān)控為中 心、以現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為支撐、以國 庫集中支付系統(tǒng)和動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)為手 段、以內(nèi)控管理和外部監(jiān)督制度為基礎(chǔ) 的財(cái)政國庫集中支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控體系，對 國庫集中支付過程進(jìn)行全面監(jiān)控。（作者單位 ：浙江省財(cái)政廳 浙江財(cái)經(jīng)大學(xué)）責(zé)任編輯 張蕊三、當(dāng)前推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革面臨的問題（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)建設(shè)相對滯后。 健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理機(jī)構(gòu)是構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫 集中收付制度的前提

14、和基礎(chǔ)。然而，Z 省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)仍在恢復(fù)重建的過程 中，截至 2012 年底，Z ?。ú缓?jì)劃單 列市，下同）尚有 1/3 的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還沒建立 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所（局、辦），一半以上的市、 縣（市、區(qū)）財(cái)政局還沒設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管 理科（處）。另外，人員配備也無法滿足 基本業(yè)務(wù)開展的需要，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政 管理人員平均 23 人，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只 設(shè) 1 個(gè)兼職的報(bào)賬員崗位，不相容崗位 之間的混崗現(xiàn)象較為普遍，使得定崗定 責(zé)的內(nèi)部控制體系不能得到有效實(shí)施。（二）預(yù)算編制管理有待規(guī)范。一是 預(yù)算編制的范圍不完整。從全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù) 算編制內(nèi)容看，除少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，其預(yù)算 僅限于預(yù)算內(nèi)收支部分，大量資金游離 于預(yù)算之外，造成

15、鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算不完整，不 能反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收支全貌，削弱了鄉(xiāng) 鎮(zhèn)財(cái)政的調(diào)控能力。而且，即便是實(shí)行 了綜合預(yù)算的少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，也僅為簡單的 疊加匯總，預(yù)算內(nèi)外分別編制。二是預(yù) 算編制的隨意性較強(qiáng)。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算 對收入的安排是按照上年實(shí)際執(zhí)行數(shù)， 加上一定的增量來測算，執(zhí)行起來往往 相差甚遠(yuǎn)。在安排支出時(shí)，只對基本支 出進(jìn)行較為詳細(xì)的測算，而對項(xiàng)目支出 幾乎只是隨意估算，沒有細(xì)化到具體項(xiàng) 目。三是編制程序簡單，預(yù)算編制大多 閉門造車。據(jù)調(diào)查，有超過半數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)， 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會召開的前幾天，才由財(cái)政 總會計(jì)編制鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算，由于時(shí)間緊，不 可能掌握全部情況。四、推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫集中支付制度改革的政策建議（一）推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政機(jī)構(gòu)規(guī)范化建 設(shè)。首先，規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置。由于不同鄉(xiāng) 鎮(zhèn)之間自然條件、人文條件及經(jīng)濟(jì)發(fā)展 和財(cái)政收支管理水平差異極大，建議根 據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際情況，將不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃分為 三個(gè)類型 ：一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、財(cái) 政收支規(guī)模大、集聚和輻射作用明顯的 鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要包括小城市培育試點(diǎn)鎮(zhèn)和省 級中心鎮(zhèn) ；二類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即經(jīng)濟(jì)發(fā)展中等、 政府可用財(cái)力能基本滿足政府基本支出 需要的鄉(xiāng)鎮(zhèn) ；三類鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、 財(cái)政收入規(guī)模小、主要依靠上級補(bǔ)助來 維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。一類鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以構(gòu) 建“一體兩