呂國華律師系列講座之征地補償款分配

1、律師辦理征地補償款分配案件實務(wù)指引作者：呂國華律師 北京市億嘉律師事務(wù)所隨著城市建設(shè)的開展，征地以每年遞增的態(tài)勢進行著。征地矛盾 頻發(fā)，形成了可觀的法律服務(wù)市場。征地矛盾的焦點之一在于征地補 償款分配問題。今天，我們主要探討一下律師如何辦理征地補償款分 配案件。征地補償?shù)挠行Х梢?guī)范：征地補償?shù)幕驹瓌t一一按照被征土地的原用途給予補償。剪刀 差。征地補償?shù)臉藴室灰话凑毡徽魍恋厍叭昶骄戤a(chǎn)值的若干倍數(shù) 計算。不得低于原有生活水平。使得被征地農(nóng)民的長遠生計有保障， 生活水平不降低。征地補償項目一一五項：土地補償費、安置補助費，土地附著物 補償費、青苗補償費，社會保障費。土地附著物補償費的權(quán)利主體

2、是被征地農(nóng)民；青苗補償費補償費的權(quán)利主體是被征地農(nóng)民；土地補償費的權(quán)利主體是被征地集體經(jīng)濟組織（讓渡土地所有權(quán) 的對價）；安置補助費的權(quán)利主體是征地后需要安置的人員（讓渡土地使用 權(quán)的對價）；社會保障費1986 年 6 月 25 日土地管理法： “除被征用土地上的屬于個人 的附著物和青苗的補償費支付給本人外， 其他各項補償費和安置補助 費均屬農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，不允許私分。 ”1995 年 1 月 16 日最高人民法院關(guān)于土地被征用所得的補償費 和安置補助費應(yīng)歸被征地單位所有的復(fù)函法經(jīng)【 1995 】13 號：“農(nóng) 村和城市郊區(qū)的土地，原以生產(chǎn)隊為核算單位的，歸村民小組農(nóng)民集 體所有，由村民

3、小組農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或村民小組經(jīng)營、管理；土地 被征用所得的補償費、安置補助費歸被征地單位所有，由被征地單位 集中管理，列專戶儲存，縣級或鄉(xiāng)級人民政府監(jiān)督指導(dǎo)使用，由被征 地單位用于發(fā)展生產(chǎn)和安排因土地被征用而造成的多余勞動力的就 業(yè)和不能就業(yè)人員的生活補助，不得分給個人、移作他用或平調(diào)。 ”1994 年 12 月最高人民法院關(guān)于王翠蘭等六人與廬山十里鄉(xiāng)黃 山嶺村六組土地征用費分配糾紛一案的復(fù)函： “當(dāng)事人為土地征用 費的處理發(fā)生爭議，不屬于法院受理案件的范圍，應(yīng)向有關(guān)機關(guān)申請 解決。”2001 年 7 月 9 日最高人民法院研究室對廣東省高院的答復(fù) （法研 【 2001 】51 號）： “農(nóng)

4、村集體經(jīng)濟組織與其成員之間因收益分配產(chǎn)生 的糾紛，屬平等主體之間的糾紛。當(dāng)事人就該糾紛起訴到人民法院， 只要符合民事訴訟法第 108 條規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)受理。 ”2001 年 12 月 31 日最高人民法院研究室法研 【2001 】116 號答復(fù) 中指出： “農(nóng)村村民因土地補償費、安置補助費問題與村民委員會發(fā) 生糾紛的，人民法院可以參照法研【 2001 】51 號答復(fù)辦理。 ”2002 年 8 月 19 日最高人民法院立案庭對浙江省高院的批復(fù) （【 2 002 】民立他字第 4 號）：“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟組 織因土地補償費發(fā)生的爭議， 不屬于平等民事主體之間的民事法律關(guān) 系，

5、不屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。對此類爭議，人民法院依 法不予受理。 對于不需要不需要由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置人員的安置 補助費和地上附著物、青苗補償費發(fā)生的爭議，屬于平等民事主體之 間的民事權(quán)利義務(wù)爭議，屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。 ”2003 年 2 月全國法院立案工作會議上最高人民法院立案庭指出： 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織， 因征地補償費發(fā)生的爭 議，不屬于平等主體之間的民事法律關(guān)系，不屬于人民法院受理民事 案件的范圍，人民法院不予受理，應(yīng)由行政部門協(xié)調(diào)解決。張文秀等 163 人與貴陽市黔靈鄉(xiāng)東山村村民委員會、貴陽市黔靈 鄉(xiāng)人民政府侵權(quán)糾紛上訴案的終審判決中，最高人民法

6、院認為： “征 地補償費、安置補助費屬于農(nóng)民集體所有。對于征地補償費及安置補 助費的安排和使用屬于行使行政管理權(quán)的行為。 因征地產(chǎn)生的征地補 償費及安置補助費引起的爭議，不屬于平等主體之間的民事糾紛，不 應(yīng)當(dāng)由人民法院作為民事案件受理。 ”2005 年最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋法釋【 2005 】6 號第一條 下列涉及農(nóng)村土地 承包民事糾紛，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：（一）承包合同糾紛；（二）承包經(jīng)營權(quán)侵權(quán)糾紛；（三）承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛；（四）承包地征收補償費用分配糾紛；（五）承包經(jīng)營權(quán)繼承糾紛。集體經(jīng)濟組織成員因未實際取得土地承包經(jīng)營權(quán)提起民事訴訟 的，人民法

7、院應(yīng)當(dāng)告知其向有關(guān)行政主管部門申請解決。集體經(jīng)濟組織成員就用于分配的土地補償費數(shù)額提起民事訴訟 的，人民法院不予受理。第二十四條 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村民小組， 可以依照法律規(guī)定的民主議定程序， 決定在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部分配 已經(jīng)收到的土地補償費。 征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng) 濟組織成員資格的人，請求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持。但已報全國 人大常委會、國務(wù)院備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方 政府規(guī)章對土地補償費在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部的分配辦法另有規(guī) 定的除外。最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村集體土地行政案件若干問題的 規(guī)定法釋 2011 20 號第十條 土地權(quán)利人對

8、土地管理部門組織實施過程中確定的土地 補償有異議，直接向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理，但應(yīng) 當(dāng)告知土地權(quán)利人先申請行政機關(guān)裁決。第十二條 征收農(nóng)村集體土地時涉及被征收土地上的房屋及其他 不動產(chǎn)的， 土地權(quán)利人可以請求依照物權(quán)法第四十二條第二款的規(guī)定 給予補償。征收農(nóng)村集體土地時未就被征收土地上的房屋及其他不動產(chǎn)進行 安置補償，補償安置時房屋所在地已納入城市規(guī)劃區(qū)，土地權(quán)利人請 求參照執(zhí)行國有土地上房屋征收補償標準的，人民法院一般應(yīng)予支 持，但應(yīng)當(dāng)扣除已經(jīng)取得的土地補償費。關(guān)于完善征地補償安置制度的指導(dǎo)意見 土地補償費和安置補 助費的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)， 應(yīng)按照保證被征地農(nóng)民原有生活水平不降

9、低 的原則 ，在法律規(guī)定范圍內(nèi)確定； 按法定的統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)計算的征 地補償安置費用， 不能使被征地農(nóng)民保持原有生活水平， 不足以支付 因征地而導(dǎo)致無地農(nóng)民社會保障費用的， 經(jīng)省級人民政府批準應(yīng)當(dāng)提 高倍數(shù) ；土地補償費和安置補助費合計按 30 倍計算，尚不足以使被 征地農(nóng)民保持原有生活水平的， 由當(dāng)?shù)厝嗣裾y(tǒng)籌安排， 從國有土 地有償使用收益中劃出一定比例給予補貼。 經(jīng)依法批準占用基本農(nóng)田 的，征地補償按當(dāng)?shù)厝嗣裾嫉淖罡哐a償標準執(zhí)行。按照土地補償費主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補償費應(yīng)在農(nóng) 村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部合理分配。具體分配辦法由省級人民政府制定。土地被全部征收，同時農(nóng)村集體經(jīng)濟組

10、織撤銷建制的，土地補償費應(yīng) 全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置。（五）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置。征收城市規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)民集體土地，應(yīng)當(dāng) 通過利用農(nóng)村集體機動地、承包農(nóng)戶自愿交回的承包地、承包地流轉(zhuǎn) 和土地開發(fā)整理新增加的耕地等， 首先使被征地農(nóng)民有必要的耕作土 地，繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。（六）重新?lián)駱I(yè)安置。應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，向被征地農(nóng)民提供 免費的勞動技能培訓(xùn)，安排相應(yīng)的工作崗位。在同等條件下，用地單 位應(yīng)優(yōu)先吸收被征地農(nóng)民就業(yè)。征收城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民集體土地， 應(yīng)當(dāng)將因征地而導(dǎo)致無地的農(nóng)民，納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，并建立社會保 障制度。（七）入股分紅安置。對有長期穩(wěn)定收益的項目用地，在農(nóng)戶 自愿的前提下，被征地農(nóng)村集體

11、經(jīng)濟組織經(jīng)與用地單位協(xié)商，可以以 征地補償安置費用入股，或以經(jīng)批準的建設(shè)用地土地使用權(quán)作價入 股。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶通過合同約定以優(yōu)先股的方式獲取收益O（八）異地移民安置。本地區(qū)確實無法為因征地而導(dǎo)致無地的 農(nóng)民提供基本生產(chǎn)生活條件的， 在充分征求被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織 和農(nóng)戶意見的前提下，可由政府統(tǒng)一組織，實行異地移民安置。關(guān)于做好被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障工作的指導(dǎo)意見保障基本生活和長遠生計。各地要從實際出發(fā)，采取多種方式保 障被征地農(nóng)民的基本生活和長遠生計。對城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的被征地農(nóng) 民，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和被征地農(nóng)民不同年齡段，制定保持基 本生活水平不下降的辦法和養(yǎng)老保障辦法。

12、對符合享受城市居民最低 生活保障條件的，應(yīng)按規(guī)定納入城市居民最低生活保障范圍。已開展 城市醫(yī)療救助制度試點的地區(qū)， 對符合醫(yī)療救助條件的要按規(guī)定納入 救助范圍。有條件的地區(qū)可將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、 失業(yè)等社會保險參保范圍，通過現(xiàn)行城鎮(zhèn)社會保障體系解決其基本生 活保障問題。對城市規(guī)劃區(qū)外的被征地農(nóng)民，凡已經(jīng)建立農(nóng)村社會養(yǎng) 老保險制度、開展新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度試點和實行農(nóng)村最低生活保 障制度的地區(qū)，要按有關(guān)規(guī)定將其納入相應(yīng)的保障范圍。沒有建立上 述制度的地區(qū)，可由當(dāng)?shù)厝嗣裾鶕?jù)實際情況采取多種形式保障被 征地農(nóng)民的基本生活，提供必要的養(yǎng)老和醫(yī)療服務(wù)，并將符合條件的 人員納入當(dāng)?shù)氐纳?/p>

13、會救助范圍。落實就業(yè)培訓(xùn)和社會保障資金。開展 被征地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)所需資金從當(dāng)?shù)刎斦兄?；社會保障所需資金從當(dāng)?shù)卣鷾侍岣叩陌仓醚a助費和用于被征地農(nóng)戶的土地補償費中 統(tǒng)一安排，兩項費用尚不足以支付的，由當(dāng)?shù)卣畯膰型恋赜袃斒?用收入中解決。有條件的地區(qū)，地方財政和集體經(jīng)濟要加大扶持力度， 支持和引導(dǎo)被征地農(nóng)民參加城鄉(xiāng)社會保險。被征地農(nóng)民社會保障資金籌集辦法，由各省、自治區(qū)、直轄市人民政府制定。政府承擔(dān)的被征 地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)和社會保障所需資金由當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門在征地過程中 統(tǒng)一劃撥。各地政府要嚴格執(zhí)行各項財務(wù)管理規(guī)定，加強資金監(jiān)督和 管理，確保資金的安全和增值，任何單位和個人不得擠占、截留或挪 用

14、。關(guān)于切實做好被征地農(nóng)民社會保障工作有關(guān)問題的通知 被征 地農(nóng)民社會保障所需資金，原則上由農(nóng)民個人、農(nóng)村集體、當(dāng)?shù)卣?共同承擔(dān)，具體比例、數(shù)額結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H確定。根據(jù)國辦發(fā) 29 號文 件和國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知 （國辦發(fā) 2006 100 號，以下簡稱國辦發(fā) 100 號文件）規(guī)定，被 征地農(nóng)民社會保障所需資金從當(dāng)?shù)卣鷾侍岣叩陌仓醚a助費和用 于被征地農(nóng)戶的土地補償費中統(tǒng)一安排，兩項費用尚不足以支付的， 由當(dāng)?shù)卣畯膰型恋赜袃斒褂檬杖胫薪鉀Q； 地方人民政府可以從土 地出讓收入中安排一部分資金用于補助被征地農(nóng)民社會保障支出， 逐 步建立被征地農(nóng)民生活保障的長效機

15、制。各市縣征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合地價公布實施前，被征地 農(nóng)民社會保障所需資金的個人繳費部分，可以從其所得的土地補償 費、安置補助費中直接繳納；各市縣征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標準和區(qū)片綜合 地價公布實施后，要及時確定征地補償安置費用在農(nóng)民個人、農(nóng)村集 體之間的分配辦法， 被征地農(nóng)民社會保障個人繳費部分在農(nóng)民個人所 得中直接繳納。土地補償費 支付給享有被征用土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織， 用于發(fā)展生產(chǎn)；土地補償費應(yīng)主要用于被征土地的農(nóng)民生產(chǎn)生活需 要。 2005 年以后新增土地補償費的分配比例省級人民政府已有明確 規(guī)定的，按照規(guī)定執(zhí)行；沒有明確分配比例的，要按照國務(wù)院規(guī)定抓 緊明確。安置補助費必須專款

16、專用，不得挪作他用。 2004 年以前的 土地補償費，沒有分配的，仍歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理使用，原則上 不得用于個人分配留歸被征地農(nóng)民部分的土地補償費歸農(nóng)民個人所 有，要充分尊重被征地農(nóng)民的意愿，不得強迫農(nóng)民參加商業(yè)保險；留 歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地補償費屬農(nóng)民集體資產(chǎn)， 應(yīng)當(dāng)用于發(fā)展生 產(chǎn)、增加積累、集體福利、 公益事業(yè)等方面， 不得用于發(fā)放干部報酬、 支付招待費用等非生產(chǎn)性開支。土地補償費的分配、使用預(yù)算方案要 經(jīng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員大會或成員代表大會批準， 事后要將土地補 償費的實際開支、 管理情況向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員大會或成員代表 大會報告。征地補償費用的收取、支出、用途等情況均應(yīng)向

17、本集體經(jīng) 濟組織成員公布，以接受監(jiān)督，防止出現(xiàn)營私舞弊行為。安置補助費 根據(jù)不同安置途徑，依照法律規(guī)定支付給負責(zé)安置的 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或單位；不需要統(tǒng)一安置的，可發(fā)放給被安置人， 由其自謀職業(yè)。土地補償費、安置補助費統(tǒng)一安排使用的，應(yīng)征得農(nóng) 村集體經(jīng)濟組織三分之二以上成員同意。地上附著物及青苗補償費 歸地上附著物及青苗的所有者所有。地 上附著物及青苗補償費根據(jù)征地補償?shù)怯洠?依照征地補償安置方案確 定的標準支付給地上附著物及青苗的所有者；對土地被全部征用，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織被撤銷建制，實行 “農(nóng)轉(zhuǎn)非 ” 的，其 征地費用 應(yīng)全部用于轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口人員的生產(chǎn)和生活安置?？h級以上地方人民政府要采取

18、切實措施，使 被征地農(nóng)民生活水平 不因征地而降低。 要保證依法足額和及時支付土地補償費、 安置補助 費以及地上附著物和青苗補償費。依照現(xiàn)行法律規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使被征 地農(nóng)民保持原有生活水平的， 不足以支付因征地而導(dǎo)致無地農(nóng)民社會 保障費用的， 省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)批準增加安置補助費。土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征 地農(nóng)民保持原有生活水平的， 當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂?收入予以補貼。土地出讓總價款必須首先按規(guī)定足額安排支付土地補償費、安置 補助費、地上附著物和青苗補償費、拆遷補償費以及補助被征地農(nóng)民 社會保障所需資金的不足， 其

19、余資金應(yīng)逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和 農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重， 以及用于廉租住房建設(shè)和完善國有土地使 用功能的配套設(shè)施建設(shè)。關(guān)于加強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織征地補償費監(jiān)督管理指導(dǎo)工作的意見2005 年以后新增土地補償費的分配比例省級人民政府已有明確規(guī) 定的，按照規(guī)定執(zhí)行；沒有明確分配比例的，要按照國務(wù)院規(guī)定抓緊 明確。土地補償費應(yīng)主要用于被征土地的農(nóng)民生產(chǎn)生活需要。 留歸被 征地農(nóng)民部分的土地補償費歸農(nóng)民個人所有， 要充分尊重被征地農(nóng)民 的意愿， 不得強迫農(nóng)民參加商業(yè)保險； 留歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地 補償費屬農(nóng)民集體資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)用于發(fā)展生產(chǎn)、增加積累、集體福利、 公益事業(yè)等方面， 不得用于發(fā)放干部報酬、

20、 支付招待費用等非生產(chǎn)性 開支。地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。 安置補助費必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。 2004 年以前的土地補償 費，沒有分配的，仍歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織管理使用，原則上不得用于 個人分配。土地管理法第 47 條 征收土地的，按照被征收土地的原用途 給予補償。征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上 附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前 三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置 的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地數(shù)量 除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計算。 每一個需要安

21、 置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標準， 為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值 的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過 被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標準，由省、自治 區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標準，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納 新菜地開發(fā)建設(shè)基金。依照本條第二款的規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不 能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人 民政府批準，可以增加安置補助費。但是，土地補償費和安置補助費 的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高 征收耕地的土地補償費和安置補助費的標準。土地承包法第十六條承包方享有下列權(quán)利：（一）依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的 權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品；（二）承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補 償；