農(nóng)村土地三權(quán)分置改革的背景及內(nèi)涵要義

1、一、一、“三權(quán)分置三權(quán)分置”辦法出臺背景辦法出臺背景（一）我們所處的時代（一）我們所處的時代城鎮(zhèn)化中后期城鎮(zhèn)化中后期 我們是誰，從哪里來，到哪里去？ 從傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村來（以宗族聚居，日出而作、日落而息，少小離家老大回,落葉歸根、告老還鄉(xiāng)，數(shù)千年的輪回） 到哪里去：到城鎮(zhèn)去,2015年底農(nóng)民工總量超過2.6億。 熊培云一個村莊里的中國：誰人故鄉(xiāng)不淪陷？ 十年砍柴進城走了十八年：離鄉(xiāng)路上的那些風景，是永遠消逝的耕讀文明。只有記憶依舊年輕，在鋼筋水泥叢林里綻放。（一）我們所處的時代城鎮(zhèn)化中后期農(nóng)村人才的流動：青壯年走了，2億多農(nóng)戶變“老”了(2015年城鎮(zhèn)化率56%,按2008年以來每年2個百分點計算,

2、2023年將超過70%.)農(nóng)村土地的流動：大量的農(nóng)田變?yōu)榻ㄔO(shè)用地了，大量的承包地粗放經(jīng)營，愛土惜土的農(nóng)民終于愿意流出承包地(2015年底流轉(zhuǎn)比例33%,按2008年以來每年3.4個百分點計算,2023年將超過60%)問題也來了：進城農(nóng)戶的地如何辦?留下的地誰來種、以什么形式經(jīng)營？不同主體的不同需求不同主體的不同需求農(nóng)民集體農(nóng)民集體 集體經(jīng)濟薄弱、公共服務(wù)能力不足；集體經(jīng)濟薄弱、公共服務(wù)能力不足；承包農(nóng)戶承包農(nóng)戶 一部分轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)，需要體現(xiàn)土地作為財產(chǎn)性資一部分轉(zhuǎn)移到二三產(chǎn)業(yè)，需要體現(xiàn)土地作為財產(chǎn)性資 產(chǎn)屬性；產(chǎn)屬性；經(jīng)營主體經(jīng)營主體 穩(wěn)定經(jīng)營預(yù)期，保護投資；穩(wěn)定經(jīng)營預(yù)期，保護投資；如何回應(yīng)

3、這些需求如何回應(yīng)這些需求所有權(quán)所有權(quán) 如何做如何做“實實”（強化管理、監(jiān)督及最終處分，是否允許（強化管理、監(jiān)督及最終處分，是否允許收回）收回）承包權(quán)承包權(quán) 注重公平（起點、分配、調(diào)整、退出）注重公平（起點、分配、調(diào)整、退出）經(jīng)營權(quán)經(jīng)營權(quán) 提升效率（提升地力、改良土壤，建設(shè)配套、附屬等設(shè)施）提升效率（提升地力、改良土壤，建設(shè)配套、附屬等設(shè)施）（二）處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系是我國農(nóng)村土地政策的（二）處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系是我國農(nóng)村土地政策的主線主線 在小崗村大包干等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制基礎(chǔ)上形成的以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我們黨農(nóng)村政策的基石。 新形勢下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好

4、農(nóng)民和土地的關(guān)系。 最大的政策，就是必須堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，堅持農(nóng)村土地集體所有，堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，堅持穩(wěn)定土地承包關(guān)系。6堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的“魂魂”。堅持家庭經(jīng)營基礎(chǔ)性地位，不論承包經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)，集體土地承包權(quán)都屬于農(nóng)民家庭。要不斷探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實現(xiàn)形式，落落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。 （三）全面深化農(nóng)村改革的必由之路（三）全面深化農(nóng)村改革的必由之路現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度

5、改革，順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行，對于培育新型經(jīng)營主體、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)意義重大，是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后農(nóng)村改革又一重大制度創(chuàng)新，是農(nóng)村基本經(jīng)營制度的自我完善。8十三五規(guī)劃綱要十三五規(guī)劃綱要明確藍圖明確藍圖 穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，完善土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置辦法，依法推進土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，通過代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種、土地托管、股份合作等方式，推動實現(xiàn)多種形式的農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營。 維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，并支持引導(dǎo)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。 扶持發(fā)展種

6、養(yǎng)大戶和家庭農(nóng)場，引導(dǎo)和促進農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展，培育壯大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，大力培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民，打造高素質(zhì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者隊伍。農(nóng)村土地集體所有權(quán)農(nóng)村土地集體所有權(quán)是社會主義公有制的重要部分：所有權(quán)是所有制的具體體現(xiàn)，是社會主義公有制的重要部分：所有權(quán)是所有制的具體體現(xiàn)，所有制是所有權(quán)的基本屬性。所有制是所有權(quán)的基本屬性。農(nóng)村土地集體所有即集體成員所有，其具體實現(xiàn)形式，即本農(nóng)村土地集體所有即集體成員所有，其具體實現(xiàn)形式，即本集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶通過家庭承包方式，占有、使用承包地集體經(jīng)濟組織的農(nóng)戶通過家庭承包方式，占有、使用承包地并獲得收益。（排除集體以外人員）并獲得收益。（排除集體以外人員）

7、問題：問題：一方面一方面，是要避免成為部分村內(nèi)強勢力量的，是要避免成為部分村內(nèi)強勢力量的“私產(chǎn)私產(chǎn)”，必須健全民主議事程序；必須健全民主議事程序；一方面一方面，又要避免虛置，給與一定，又要避免虛置，給與一定自主權(quán)，加強監(jiān)督、管理，賦予適度調(diào)整自主權(quán)，加強監(jiān)督、管理，賦予適度調(diào)整、處分。處分。農(nóng)戶承包權(quán)農(nóng)戶承包權(quán)過去，承包農(nóng)戶就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，提出占有、使過去，承包農(nóng)戶就是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，提出占有、使用、收益，自主組織生產(chǎn)經(jīng)營。用、收益，自主組織生產(chǎn)經(jīng)營?，F(xiàn)在，承包農(nóng)戶發(fā)生分化，對流轉(zhuǎn)、抵押（擔保融資）、現(xiàn)在，承包農(nóng)戶發(fā)生分化，對流轉(zhuǎn)、抵押（擔保融資）、繼承等權(quán)能提出要求，要求強化其財產(chǎn)屬

8、性。繼承等權(quán)能提出要求，要求強化其財產(chǎn)屬性。 可能出現(xiàn)大量可能出現(xiàn)大量“不在地不在地主主”增加鄉(xiāng)村治理及農(nóng)增加鄉(xiāng)村治理及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。業(yè)生產(chǎn)成本。可能導(dǎo)致城鎮(zhèn)化可能導(dǎo)致城鎮(zhèn)化速度減緩，兼業(yè)速度減緩，兼業(yè)農(nóng)戶長期存在，農(nóng)戶長期存在，規(guī)模經(jīng)營難以發(fā)規(guī)模經(jīng)營難以發(fā)育。育。穩(wěn)定、靈活、有效穩(wěn)定、靈活、有效農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)農(nóng)戶經(jīng)營權(quán)經(jīng)營主體在一定期限內(nèi)，占有、耕作，并取得相應(yīng)收益的經(jīng)營主體在一定期限內(nèi)，占有、耕作，并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。從土地承包經(jīng)營權(quán)中派生而來。權(quán)利。從土地承包經(jīng)營權(quán)中派生而來。權(quán)屬性質(zhì)是難點：現(xiàn)階段，債權(quán)屬性更加明顯；長遠看，權(quán)屬性質(zhì)是難點：現(xiàn)階段，債權(quán)屬性更加明顯；長遠看，物權(quán)化保護是方

9、向。物權(quán)化保護是方向。經(jīng)營權(quán)的取得方式：依流轉(zhuǎn)合同取得、融資擔保、繼續(xù)承包經(jīng)營權(quán)的取得方式：依流轉(zhuǎn)合同取得、融資擔保、繼續(xù)承包經(jīng)營、入股經(jīng)營、入股 經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容經(jīng)營權(quán)的具體內(nèi)容：法律賦予的，包括為發(fā)展農(nóng)法律賦予的，包括為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所應(yīng)該具備的基本權(quán)業(yè)生產(chǎn)所應(yīng)該具備的基本權(quán)能內(nèi)容；還包括具備物權(quán)性能內(nèi)容；還包括具備物權(quán)性質(zhì)的權(quán)能，例如允許融資擔質(zhì)的權(quán)能，例如允許融資擔保；到期后優(yōu)先續(xù)租。保；到期后優(yōu)先續(xù)租。依合同取得的，經(jīng)承包依合同取得的，經(jīng)承包農(nóng)戶同意，可改良土壤、農(nóng)戶同意，可改良土壤、提升地力、建設(shè)農(nóng)業(yè)生提升地力、建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施；產(chǎn)、附屬、配套設(shè)施； “三權(quán)分置”是指農(nóng)村

10、的土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶的承包權(quán)、土地的經(jīng)營權(quán)這“三權(quán)”分置并行。 在這個框架下，農(nóng)村土地的集體所有權(quán)歸集體所有，是土地承包權(quán)的前提。農(nóng)戶享有的承包經(jīng)營權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中又派生出經(jīng)營權(quán)，集體所有權(quán)是根本，農(nóng)戶承包權(quán)是基礎(chǔ)，土地經(jīng)營權(quán)是關(guān)鍵，這三者統(tǒng)一于農(nóng)村的基本經(jīng)營制度。三、三、“三權(quán)分置三權(quán)分置”要解決的問題及意義要解決的問題及意義 （一）（一）“誰來種地誰來種地”、“地怎么種好地怎么種好”？ （二）如何正確處理農(nóng)民和土地的關(guān)系？（二）如何正確處理農(nóng)民和土地的關(guān)系？ （三）如何推動土地適度規(guī)模經(jīng)營？（三）如何推動土地適度規(guī)模經(jīng)營？ （四）三權(quán)之間的邊界及相互關(guān)系（四）三權(quán)之間的邊界及相互關(guān)系(一一

11、)“誰來種地誰來種地”、“地怎么種好地怎么種好”？ 在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的推動下，大部分農(nóng)民向城市轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村“空心化”，耕地拋荒，產(chǎn)量下降，土地產(chǎn)出效益銳減； 種植大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型經(jīng)營主體看到了農(nóng)村廣闊的市場和耕地的價值投身農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。各種社會化服務(wù)組織也應(yīng)運而生，土地托管、代耕代種、聯(lián)耕聯(lián)種、聯(lián)管聯(lián)營等新型服務(wù)方式讓“地怎么種好”的問題迎刃而解。（二）如何正確處理農(nóng)民和土地的關(guān)系？（二）如何正確處理農(nóng)民和土地的關(guān)系？ 一是明確嚴格保護承包權(quán)，強調(diào)維護好承包農(nóng)戶使用、流轉(zhuǎn)承包地的各項權(quán)益，任何組織和個人都不能取代農(nóng)民家庭的土地承包地位，任何組織和個人都不得強迫或者限制其

12、流轉(zhuǎn)土地。 二是加快放活土地經(jīng)營權(quán)，賦予新的經(jīng)營主體在流轉(zhuǎn)土地上，享有占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利，穩(wěn)定經(jīng)營預(yù)期，使其放心投入、培肥地力、完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，這樣才能推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。（三）如何推動土地適度規(guī)模經(jīng)營？（三）如何推動土地適度規(guī)模經(jīng)營？ 一是明確了經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵。一是明確了經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵。明確土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有一定期限內(nèi)的占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。強調(diào)在保護集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)的基礎(chǔ)上，平等保護經(jīng)營主體以流轉(zhuǎn)合同取得土地經(jīng)營權(quán)。 二是明確了經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。二是明確了經(jīng)營權(quán)的權(quán)能。經(jīng)營主體有權(quán)使用流轉(zhuǎn)土地自主從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營并獲得相應(yīng)收益，有權(quán)在流轉(zhuǎn)合同到期后按照同等條件

13、優(yōu)先續(xù)租承包土地，經(jīng)過承包農(nóng)戶同意，經(jīng)營主體可以依法依規(guī)，改善土壤、提升地力、建設(shè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)附屬配套設(shè)施。還可以經(jīng)承包農(nóng)戶同意，向農(nóng)民集體備案后再流轉(zhuǎn)給其他主體，或者依法依規(guī)設(shè)定抵押。流轉(zhuǎn)土地被征收時，可以按照合同獲得地上的附著物和青苗的補償費。 三是鼓勵創(chuàng)新方式。三是鼓勵創(chuàng)新方式。鼓勵采用土地入股、土地托管、代耕代種，通過多種方式來發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，探索更有效的放活經(jīng)營權(quán)的途徑。（四）三權(quán)之間的邊界及相互關(guān)系（四）三權(quán)之間的邊界及相互關(guān)系 土地集體所有權(quán)人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利； 土地承包權(quán)人對承包土地依法享有占有、使用和收益的權(quán)利； 土地經(jīng)營權(quán)人對流轉(zhuǎn)土地依法享有在一定期限內(nèi)占有、耕作并取得相應(yīng)收益的權(quán)利。 完善