農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題及對策探析

1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題及對策探析發(fā)表日期：2010年2月12日  出處：中國農(nóng)經(jīng)信息網(wǎng)  作者：中共湖南省委直屬機關(guān)黨校法學(xué)副教授 嚴 永所謂土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)營組織的行為。土地流轉(zhuǎn)并不是一項新生事物，早在1984年的中央1 號文件中就提出了鼓勵耕地向種田能手集中；1993年11號文件，決定土地承包15年到期后再延長到30年，同時允許農(nóng)民依法、自愿、有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)；2002年全國人大常委會通過農(nóng)村土地承包法，有整整一節(jié)12個條款是規(guī)定如何依法、自愿、有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)農(nóng)村的土地承包經(jīng)營

2、權(quán)。中央總結(jié)了各地實踐中的經(jīng)驗，在黨的十七屆三中全會文件中提出：建立健全“一個流轉(zhuǎn)市場”、肯定了“5種流轉(zhuǎn)形式”（轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作）、提倡發(fā)展“3 種規(guī)模經(jīng)營主體”（專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社），初步形成了一套較為完整的流轉(zhuǎn)模式，為加強土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)指明了方向。    一、影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的難點分析    隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化不斷推進，大批農(nóng)村富余勞動力逐步進入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)量必定逐步加大，是農(nóng)業(yè)邁上規(guī)模經(jīng)營的必然趨勢。30多年來，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多是在一種自發(fā)的狀態(tài)下進行的，

3、雖然對農(nóng)業(yè)的集約化、規(guī)?；l(fā)展起到了一定的促進作用，然而由于對其缺乏制度化的規(guī)范，因此在實踐過程中還暴露出以下一些值得認真思考的問題。    1在土地流轉(zhuǎn)過程中存在沒有充分考慮農(nóng)民意愿的現(xiàn)象。一些地方政府沒有充分考慮農(nóng)民的意愿，將作為土地主人的農(nóng)民視為可有可無的角色，只是熱衷于從自身的政績或其他利益出發(fā)， 制定各種土地流轉(zhuǎn)方案，甚至采取強迫的方式，擅自改變土地用途，轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，從而將土地經(jīng)營范圍從城市國有土地擴大到鄉(xiāng)村集體土地，借以獲得更多的土地財政收入。嚴重損害農(nóng)民利益，影響流轉(zhuǎn)順利進行。    2對農(nóng)村剩余勞動力可能帶來的經(jīng)濟和

4、社會壓力認識不足。土地流轉(zhuǎn)，尤其是規(guī)?；?jīng)營導(dǎo)向的土地流轉(zhuǎn)，必定會提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集中度和機械化程度，從而無法避免地產(chǎn)生大量的農(nóng)村剩余勞動力，這對城市消化農(nóng)業(yè)人口的能力是一個嚴峻的考驗。 一些地方對這一問題的嚴重性認識不足，在沒有認真研究城鄉(xiāng)一體化進程和農(nóng)村剩余勞動力就地安置問題的情況下，倉促地進行規(guī)?；?jīng)營導(dǎo)向的土地流轉(zhuǎn)，這有可能帶來一系列的經(jīng)濟和社會問題。     3農(nóng)村土地很大程度上擔(dān)負著農(nóng)民的社會保障功能，從而影響土地流轉(zhuǎn)。在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的農(nóng)民，盡管其主要收入來源不是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但其絕大部分的工作處于不穩(wěn)定狀態(tài)，隨時面臨失業(yè)的風(fēng)險。進城務(wù)工的農(nóng)民在失業(yè)之后又不

5、能享有和城市居民同等的失業(yè)補償和再就業(yè)保障措施，農(nóng)民在失去工作后只能重新務(wù)農(nóng)。在農(nóng)村社會保障體系缺乏的情況下，農(nóng)民視土地為最后的退路。因此，這些農(nóng)民一般不愿意完全脫離土地，不從根本上消除農(nóng)民的顧慮，土地流轉(zhuǎn)難以推行。    4土地流轉(zhuǎn)缺乏明確統(tǒng)一的法律規(guī)范，影響流轉(zhuǎn)效果。當(dāng)前我國發(fā)生的土地流轉(zhuǎn)，多是民間自發(fā)進行的，絕大多數(shù)農(nóng)戶間采用口頭協(xié)議的形式，私下進行土地流轉(zhuǎn)而并未簽訂書面法律合同；少數(shù)雖簽有合同，但合同雙方責(zé)、權(quán)、利不明確。同時，我國法律對流轉(zhuǎn)時限和回收條款等土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵性要素還沒有進行明確統(tǒng)一的規(guī)定。這就容易發(fā)生糾紛，對土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生一定的負面影響。在農(nóng)村

6、土地流轉(zhuǎn)中，還存在一種隱形土地市場。這主要是在一些城鄉(xiāng)結(jié)合部和一些發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，農(nóng)地變成非農(nóng)用地時其價值和價格猛增，以致一些人無視土地所有權(quán)的公有性質(zhì)，違法進行私人土地交易，缺乏必要的管理和合法程序，成為土地流轉(zhuǎn)中的焦點問題。此外，物權(quán)法對非本集體經(jīng)濟組織成員受讓集體土地承包經(jīng)營權(quán)進行了非常嚴格的限制，這種受讓主體身份限制造成土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的封閉性，給土地資源的合理配置帶來很大的障礙。    5信息不暢，承租人難找，制約土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息不暢通，農(nóng)戶有轉(zhuǎn)出土地意向卻找不到合適的承租人，需要土地的人又找不到中意的土地，進而影響了土地資源的合理流動和有效配置。由

7、于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然風(fēng)險和市場風(fēng)險較大，同樣的土地，投資辦工業(yè)要比搞農(nóng)業(yè)項目的比較效益高。業(yè)主對投資農(nóng)業(yè)開發(fā)極為慎重，即便是農(nóng)民自愿流轉(zhuǎn)土地，也未必有許多投資者和種養(yǎng)大戶來承包土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)，尤其在偏遠山區(qū)，更是無人問津。    二、推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策思考    農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作是新時期我國農(nóng)村改革成敗的關(guān)鍵所在，關(guān)系到我國經(jīng)濟和社會穩(wěn)定的大局，在各地的具體實踐過程中，必須嚴格按照黨的十七屆三中全會規(guī)定的三個基本原則，即不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益，規(guī)范有序地推進。為此，對照我國土

8、地流轉(zhuǎn)中存在的問題，應(yīng)主要從以下幾個方面著手工作：    1切實保護承包農(nóng)戶的主體地位。首先，在推進土地流轉(zhuǎn)中，堅持農(nóng)戶是土地流轉(zhuǎn)的主體。早在2001年，中央18號文件明確強調(diào)，農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包農(nóng)戶，之所以強調(diào)這是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的前提，是因為土地承包法已經(jīng)賦予承包農(nóng)戶長期而有保障的土地使用權(quán)，土地的流轉(zhuǎn)權(quán)是這個權(quán)利束中最重要的權(quán)利，只有堅持了農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)的主體地位，才能形成穩(wěn)定有序的承包權(quán)流轉(zhuǎn)市場，才能既保護土地承包者的權(quán)益，也能穩(wěn)定承租戶的投資預(yù)期和合約關(guān)系。其次，必須由農(nóng)戶與土地接包者簽訂合同。十七屆三中全會提出，要完善農(nóng)地承包權(quán)的權(quán)能，充分保障農(nóng)民承包地

9、的占有、使用、收益等權(quán)利。既然土地承包權(quán)屬于農(nóng)戶，土地的流轉(zhuǎn)必須要由承包農(nóng)戶與土地接包者直接簽訂合同，村委會甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府切不可為了土地流轉(zhuǎn)的便利和效率，替代承包農(nóng)戶與接包者簽訂合同。再次，土地流轉(zhuǎn)的地租歸農(nóng)戶。地方政府對轉(zhuǎn)包農(nóng)戶的長期地租收益負有保護責(zé)任。由于土地的承包經(jīng)營權(quán)屬于承包農(nóng)戶，土地承包法規(guī)定的土地流轉(zhuǎn)的有償原則，就應(yīng)該明確是承包農(nóng)戶有收租的權(quán)利，土地出租的地租只能由農(nóng)戶與承租者協(xié)商決定，而且地租只能歸土地出租農(nóng)戶。不僅承包農(nóng)戶對轉(zhuǎn)出土地有足額收租權(quán)，而且未來地價提升以后，原承包農(nóng)戶也有權(quán)按一個合同期限和地價上升幅度獲取一定比例的級差地租。鑒于農(nóng)戶在談判和合約執(zhí)行中的弱勢地位，地方政

10、府負有保護承包農(nóng)戶公平合理地獲取長期地租的責(zé)任。    2盡快制定或完善相關(guān)法律法規(guī)，對土地流轉(zhuǎn)進行明確統(tǒng)一的法律規(guī)范。首先，應(yīng)對物權(quán)法等相關(guān)法律進行修訂，放寬其對土地流轉(zhuǎn)主體的限制，讓更多的利益主體能夠參與土地流轉(zhuǎn)過程，更好地促進土地資源的合理配置；其次，應(yīng)對流轉(zhuǎn)時限和回收條款等土地流轉(zhuǎn)過程中的關(guān)鍵要素進行法律上的統(tǒng)一約定，保證流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。當(dāng)然，可以進一步規(guī)定在經(jīng)濟危機等重大風(fēng)險發(fā)生時的例外條款，以便更好地保障作為弱勢群體的農(nóng)民一方的權(quán)益；再次，根據(jù)要按照十七屆三中全會強調(diào)的“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理”的原則，進一步完善農(nóng)村土地管理制度。各

11、級政府要強化農(nóng)村土地管理，穩(wěn)步推進農(nóng)村集體建設(shè)用地節(jié)約集約利用，嚴禁擅自以各種形式將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地。要在堅持尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益原則下，依法盤活利用農(nóng)村集體建設(shè)用地。按規(guī)劃穩(wěn)妥開展農(nóng)村集體建設(shè)用地整理，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。針對一些地方存在違反農(nóng)村集體建設(shè)用地管理法律和政策規(guī)定，各級政府必須堅決遏制并依法糾正亂占農(nóng)用地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的行為；改革征地制度，嚴格界定公益性和經(jīng)營性用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制。同時，各級政府要抓緊研究和積極探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、按照同地同價原則依法征收農(nóng)村集體土地等問題，完善相關(guān)法律法規(guī)和配套政策。  

12、0; 3建立嚴密的土地流轉(zhuǎn)監(jiān)控體系。由于土地流轉(zhuǎn)是事關(guān)全局的重大問題，因此建議中央成立專門機構(gòu)，統(tǒng)一負責(zé)全國土地流轉(zhuǎn)工作的監(jiān)督和指導(dǎo)。重點監(jiān)控土地流轉(zhuǎn)是否為農(nóng)民意愿的真實反映，土地流轉(zhuǎn)過程中是否出現(xiàn)改變耕地用途、進行商業(yè)開發(fā)的現(xiàn)象，進而嚴防地方政府在利益驅(qū)動下的短期行為，堅決制止侵害農(nóng)民土地權(quán)益的違法行為，確保土地流轉(zhuǎn)行為的“依法自愿有償” 和土地流轉(zhuǎn)價格的“公平合理”，更好地保障農(nóng)民的利益，確保我國 18 億畝耕地的糧食安全底線。    4建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，為有條件流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶搭建一個公開、公正的流轉(zhuǎn)平臺?，F(xiàn)在多數(shù)地方缺乏這樣的平臺，仍然是處于自發(fā)狀

13、態(tài)，即轉(zhuǎn)出戶自找接受對象、自議流轉(zhuǎn)價格，往往是只有口頭協(xié)議，沒有規(guī)范的流轉(zhuǎn)手續(xù)，給日后埋下不少糾紛或煩惱。還有一些轉(zhuǎn)出戶一時找不到接受對象，或因流轉(zhuǎn)價格不合心意，暫時在那里拖著，或臨時請親朋代耕，甚至拋荒，不利生產(chǎn)發(fā)展。這一切，皆因沒有流轉(zhuǎn)市場為他們提供交易信息、價格評估、辦理具有公信力的流轉(zhuǎn)手續(xù)等服務(wù)所致，這是當(dāng)前影響正常流轉(zhuǎn)的一個重要因素。因此，要解決流轉(zhuǎn)市場的缺位問題就應(yīng)打造程序規(guī)范、操作公開的交易平臺。首先，應(yīng)出臺有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性合同文本，引導(dǎo)農(nóng)戶履行必要的手續(xù)、程序， 簽定土地流轉(zhuǎn)的書面合同；其次，逐步建立起公開、透明的土地流轉(zhuǎn)信息平臺，降低交易信息成本，使土地供求雙方知己知彼，

14、自愿、高效、公平地進行土地流轉(zhuǎn)的協(xié)商和交易；考慮到業(yè)主（工商企業(yè)、個體戶等）到農(nóng)村承租農(nóng)戶土地搞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營，有可能因缺乏技術(shù)、經(jīng)驗不足導(dǎo)致經(jīng)營虧損，無法兌現(xiàn)農(nóng)戶租金，造成農(nóng)民基本生活無著落，引發(fā)農(nóng)民上訪和農(nóng)村社會不穩(wěn)定。所以，一方面要創(chuàng)造良好、寬松的外部環(huán)境，積極引導(dǎo)和鼓勵夠條件、有能力的專業(yè)大戶和公司承包、租賃農(nóng)村土地，從事農(nóng)業(yè)開發(fā)；另一方面要謹慎對待業(yè)主承租農(nóng)戶土地，實行業(yè)主準(zhǔn)入制度。為防止損害農(nóng)民利益行為發(fā)生，鎮(zhèn)鄉(xiāng)政府和農(nóng)業(yè)承包合同管理機構(gòu)必須對業(yè)主等的生產(chǎn)經(jīng)營能力、資金實力、信譽等資質(zhì)情況進行嚴格審查，必要時可按租賃年限或面積留置復(fù)耕保證金和租賃保證金，交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理機構(gòu)代

15、管。再次，考慮到目前農(nóng)戶在交易地位、土地信息、法律知識等方面明顯處于不利地位，要以提高農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的談判能力為核心，建立專業(yè)服務(wù)機構(gòu)或培育社會中介機構(gòu)，免費為農(nóng)戶開展有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的信息、法律、政策等咨詢服務(wù)；最后，應(yīng)采取財政補貼、稅費減免等方式，對農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)進行資金上的鼓勵和支持。    5制定強有力的政策，鼓勵和支持有條件接受流轉(zhuǎn)土地者，實施規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。承包地有人愿意轉(zhuǎn)出，又有人愿意轉(zhuǎn)入，才能形成土地流轉(zhuǎn)的良性狀態(tài)。長期以來，農(nóng)業(yè)比較效益一直偏低，不利于調(diào)動務(wù)農(nóng)者的積極性，也不利于調(diào)動地方的積極性，許多農(nóng)業(yè)大縣至今沒有擺脫“財政窮縣”的困境

16、。社會上從事不同產(chǎn)業(yè)的勞動者都能取得社會平均利潤率，各行各業(yè)才能協(xié)調(diào)發(fā)展。要使農(nóng)業(yè)這個基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)興旺發(fā)達，使種地者愿意種地，愿意多種地，必須下決心解決業(yè)比較效益偏低的問題。黨的十七屆三中全會通過的推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定，是解決這個問題的希望，是有利于土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的喜訊。應(yīng)當(dāng)依據(jù)三中全會的有關(guān)規(guī)定，制定具體有力的扶持專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體的各項優(yōu)惠政策，鼓勵和支持他們多種地、種好地。    6加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，積極為農(nóng)民工創(chuàng)造融入城鎮(zhèn)的條件。加快小城鎮(zhèn)發(fā)展，讓部分農(nóng)民遷入小城鎮(zhèn)，從事二、三產(chǎn)業(yè)，使農(nóng)民有基本的生活來源，農(nóng)民

17、才有可能自愿放棄承包地。一切事物都不是孤立的，是相互聯(lián)系、相互作用的。土地流轉(zhuǎn)在農(nóng)村，流轉(zhuǎn)條件在城鎮(zhèn)，這是一個城鄉(xiāng)聯(lián)動的問題。沒有城鎮(zhèn)的配合，農(nóng)村的承包土地是流轉(zhuǎn)不起來的。我們常講的轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力，其實質(zhì)在于真正轉(zhuǎn)移出去。現(xiàn)在1.3 億離家外出打工的農(nóng)民，多數(shù)是游移在城鄉(xiāng)之間，過著兩棲生活，以后年齡大了，打工打不動了，又葉落歸根，回到了農(nóng)村，結(jié)果沒有轉(zhuǎn)移出去，農(nóng)村人口沒有減少，這不是我們的目的。我們的目標(biāo)是，讓更多的農(nóng)民工能在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)立身，在城鎮(zhèn)安家，既有利于國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，又可以使農(nóng)村承包土地流轉(zhuǎn)起來，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的基本條件是：在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的職業(yè)、比較高的

18、收入、固定的居所、可靠的社會保障。有了這些基本條件，農(nóng)民工才能自愿離開土地。我們要想使農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移出去，使土地流轉(zhuǎn)起來，就要集中精力創(chuàng)造農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)的基本條件，而不是其他。當(dāng)然，也有一些農(nóng)民工雖然不具備融入城鎮(zhèn)的條件，因家里沒有勞動力，采取不同方式把承包土地流轉(zhuǎn)出去了，不否認這種必要的過渡，但這種流轉(zhuǎn)關(guān)系很不穩(wěn)定，遇到像當(dāng)前的金融風(fēng)暴，有些企業(yè)減員、倒閉，因此失業(yè)后還是離不開家里的承包土地。從長遠考慮，應(yīng)當(dāng)把著眼點放在積極為農(nóng)民工創(chuàng)造融入城鎮(zhèn)的條件上。    7加強農(nóng)村社會保障體系建設(shè)。 當(dāng)前，我國農(nóng)村社會保障體系尚未建立，對于大多數(shù)參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民來說， 失去土地，投身于城市化、工業(yè)化進程將面臨很大的風(fēng)險。 因此，地方政府應(yīng)當(dāng)在開展土地流轉(zhuǎn)工作的過程中，可以采取地方政府、失地農(nóng)民和土地受讓方各拿一點的方式，積極推進失地農(nóng)民的社會保障體系建設(shè)。首先，對于農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度和最低生活保障制度，在做到全覆蓋的條件下，不斷提高政府補助標(biāo)準(zhǔn)。有條件