農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度淺析

1、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度淺析        農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)包括農(nóng)用地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)和集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。農(nóng)用地承包權(quán)流轉(zhuǎn)早已由農(nóng)村土地承包法明文規(guī)定，其合法流轉(zhuǎn)受到法律保護(hù)。相比之下，現(xiàn)行土地管理法則規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。”集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的途徑，由此被擠壓。    與農(nóng)用地承包權(quán)將可“以多種方式流轉(zhuǎn)”不同，農(nóng)村土地改革中的另一核心環(huán)節(jié)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，推行得不是很通暢。2004年，國(guó)務(wù)院下發(fā)關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定，對(duì)集體土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題進(jìn)行了第一

2、次界定：在符合規(guī)劃的前提下，村莊集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)。隨后一些試點(diǎn)地區(qū)或綜改地區(qū)開(kāi)始進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的個(gè)案推廣，但在全國(guó)卻難以遍地開(kāi)花。國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)的關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知便嚴(yán)厲地指出：“任何涉及土地管理制度的試驗(yàn)和探索，都不能違反國(guó)家的土地用途管制制度。”    本文認(rèn)為，集體用地流轉(zhuǎn)一直處在地方實(shí)踐熱情勃發(fā)和中央立法相對(duì)空白的尷尬之中。所以，已經(jīng)醞釀多年的新一輪土地管理法修改，也一度為外界打開(kāi)過(guò)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的想象空間。    國(guó)土濟(jì)源部將在近期下發(fā)“農(nóng)村集體建設(shè)

3、用地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓辦法”，目前該辦法正在征求意見(jiàn)，所以在此探討研究集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度，無(wú)疑就具有了極大的現(xiàn)實(shí)意義。    一、集體建設(shè)用地的概念    依據(jù)現(xiàn)行土地管理法及有關(guān)條例的規(guī)定，所謂集體建設(shè)用地，是指農(nóng)民集體所有的、一般是地處農(nóng)村的、并經(jīng)依法批準(zhǔn)使用的興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村民建住宅用地、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村建設(shè)公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地。也稱之為“農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地”，或簡(jiǎn)稱為“農(nóng)村建設(shè)用地”。在我們國(guó)家，集體土地向國(guó)有土地的“流轉(zhuǎn)”只能通過(guò)國(guó)家征收這一種渠道實(shí)現(xiàn)，而國(guó)家征收實(shí)際上是改變了集體土地的所有權(quán)主體，因此，本文所探討的集

4、體土地流轉(zhuǎn)，僅僅局限于集體土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和流通。    二、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的正面意義第一，集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，是我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的必然要求。土地置換使農(nóng)村居民向中小城鎮(zhèn)聚集，集中建設(shè)農(nóng)村居民住宅，不僅可以將舊村莊復(fù)耕，有效增加耕地面積，還可加大對(duì)中小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，從而推動(dòng)了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。第二，有利于城鄉(xiāng)土地統(tǒng)一規(guī)劃的制定與實(shí)施。把城鄉(xiāng)土地納入一體，在統(tǒng)一的制度架構(gòu)下，通過(guò)建設(shè)用地供應(yīng)總量控制、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地用途分區(qū)管制，可以確保保護(hù)耕地的基本國(guó)策的實(shí)施。從我國(guó)國(guó)情看，耕地的相對(duì)稀缺和建設(shè)用地的巨大需求的矛盾十分突出，集體建設(shè)用地通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，將大大提

5、高利用率，使土地資源得到有效配置，可大大減緩國(guó)有建設(shè)用地需求對(duì)農(nóng)用地的壓力。    第三，有利于農(nóng)民集體土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。集體土地是農(nóng)民的最重要的財(cái)產(chǎn)，通過(guò)建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，不僅使農(nóng)民集體能夠利用土地資產(chǎn)參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)，同時(shí)農(nóng)民也能獲取地租收益，保障了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。    三、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的負(fù)面影響    第一，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的大閘一旦打開(kāi)，無(wú)疑將掀起新一輪到農(nóng)村圈地的運(yùn)動(dòng)，目前已經(jīng)稀缺的農(nóng)用地將面臨極大的威脅，很難保證耕地不被建設(shè)用地吞噬。    第

6、二，地方政府基于地方利益，地方官員基于個(gè)人政績(jī)，地方財(cái)政基于財(cái)政收入，無(wú)疑將會(huì)助長(zhǎng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)大的苗頭。    第三，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)開(kāi)啟后，農(nóng)民未必是這頓盛宴的最大獲益者，一旦失去了土地，子孫后代的生存將失去了依托，那將給和諧社會(huì)建設(shè)帶來(lái)潛在的大隱患。    四、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的疑慮    人們可能會(huì)關(guān)心這樣一個(gè)問(wèn)題：允許集體建設(shè)用地入市會(huì)不會(huì)影響城鎮(zhèn)供地體制？本文認(rèn)為，影響肯定會(huì)有，但這種影響是積極的，由集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)所引起的城鎮(zhèn)用地結(jié)構(gòu)的變化，將更加有利于優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局。在建設(shè)用地總量控制下

7、，通過(guò)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，特別是長(zhǎng)期閑置或沒(méi)有得到充分利用的土地，吸引第二產(chǎn)業(yè)向城鎮(zhèn)郊區(qū)聚集，一方面可以置換出原有產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)中的土地，用于高價(jià)值的商業(yè)、金融業(yè)、服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展或城鎮(zhèn)生態(tài)環(huán)境的改善；另一方面可以解決大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的就業(yè)問(wèn)題，縮小城鄉(xiāng)差別，保持社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)方式的規(guī)?；⒓s化和市場(chǎng)化，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。    人們可能還會(huì)擔(dān)心另外一個(gè)問(wèn)題：允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是否會(huì)與耕地保護(hù)產(chǎn)生矛盾？有人提出農(nóng)民是保護(hù)耕地的主體，因?yàn)檗r(nóng)民對(duì)土地有天生的感情，土地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，除了生產(chǎn)資料還有社會(huì)保障的功能。但我們也要看到，農(nóng)民也是最大的現(xiàn)實(shí)主義者

8、，他們也懂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，一旦發(fā)現(xiàn)“種”房子比種莊稼賺錢(qián)的話，肯定會(huì)“種”房子，而舍去種莊稼。保護(hù)耕地在當(dāng)前中國(guó)的情況下還得依靠政府，各地將會(huì)陸續(xù)出臺(tái)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理辦法，在法律的架構(gòu)下規(guī)范集體建設(shè)用地的取得與流轉(zhuǎn)等問(wèn)題，這利于我國(guó)耕地保護(hù)國(guó)策的實(shí)施。    但是，真正能夠消除人民疑慮，擴(kuò)大積極意義并控制負(fù)面影響的，是制定出科學(xué)有效地流轉(zhuǎn)制度，并堅(jiān)決貫徹落實(shí)。    五、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的制度構(gòu)建    本文認(rèn)為，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度必須在保持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，在農(nóng)民享有長(zhǎng)期承包土地權(quán)利的前提下

9、，通過(guò)賦予農(nóng)民交易土地使用權(quán)的權(quán)利，允許農(nóng)民在承包期內(nèi)，根據(jù)國(guó)家有關(guān)政策有償轉(zhuǎn)讓其土地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)土地優(yōu)化配置，提高土地經(jīng)營(yíng)效率。    （一）流轉(zhuǎn)的條件和范圍    對(duì)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的范圍和條件，當(dāng)前國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)界主要有四種觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照城市規(guī)劃區(qū)進(jìn)行區(qū)分，城市規(guī)劃區(qū)外的集體建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn)，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地則不允許流轉(zhuǎn)，應(yīng)通過(guò)征地制度改革解決。第二種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)按照是否為新增建設(shè)用地進(jìn)行區(qū)分，現(xiàn)有非農(nóng)集體建設(shè)用地可以流轉(zhuǎn)，新增非農(nóng)集體建設(shè)用地則不允許流轉(zhuǎn)。第三種觀點(diǎn)認(rèn)為只要符合土地利用總體規(guī)劃的集體土地均可

10、以流轉(zhuǎn)。第四種觀點(diǎn)認(rèn)為，流轉(zhuǎn)范圍應(yīng)當(dāng)是符合土地利用總體規(guī)劃并經(jīng)依法批準(zhǔn)的集體建設(shè)用地。    根據(jù)土地管理法，農(nóng)業(yè)建設(shè)用地屬于農(nóng)用地范疇，不屬于集體建設(shè)用地。因此，本文認(rèn)為，對(duì)于集體建設(shè)用地，應(yīng)當(dāng)按照土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制制度進(jìn)行嚴(yán)格管理，只要是符合土地利用總體規(guī)劃并經(jīng)依法批準(zhǔn)的集體建設(shè)用地，均可依法使用和流轉(zhuǎn)，不應(yīng)分“圈內(nèi)”“圈外”區(qū)別對(duì)待，也不應(yīng)按是否屬于公益性質(zhì)來(lái)區(qū)分。    為此，應(yīng)明確規(guī)定，可流轉(zhuǎn)的集體建設(shè)用地是指符合土地利用總體規(guī)劃，已經(jīng)依法批準(zhǔn)為建設(shè)用地的農(nóng)民集體所有土地；明確各級(jí)人民政府土地行政主管部門(mén)要嚴(yán)格執(zhí)

11、行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃，嚴(yán)格控制新增集體建設(shè)用地；使用集體建設(shè)用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，要納入所在地市、縣人民政府的供地計(jì)劃。同時(shí)，土地是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)，在符合規(guī)劃和依法批準(zhǔn)的前提下，土地所有者對(duì)其所有的建設(shè)用地有占有、使用、收益和處分的權(quán)利，有權(quán)決定是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的形式；土地使用者依法取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)，可以依照合同約定使用和流轉(zhuǎn)。    （二）流轉(zhuǎn)的方式    對(duì)于集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方式，目前主要有三種意見(jiàn)。第一種意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)首先明確集體土地所有權(quán)人和使用權(quán)人之間的首次流轉(zhuǎn)關(guān)系，這是土地使用權(quán)的來(lái)源和前提，其次才

12、是土地使用權(quán)人之間的再流轉(zhuǎn)關(guān)系。第二種意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括出讓、租賃、作價(jià)出資(入股)、聯(lián)營(yíng)和轉(zhuǎn)讓、出租等形式，并應(yīng)分別明確各種形式的定義、操作程序等。第三種意見(jiàn)認(rèn)為出讓方式有特定含義，應(yīng)主要規(guī)范土地使用者轉(zhuǎn)讓、作價(jià)出資(入股)或租賃土地使用權(quán)的行為。    集體建設(shè)用地使用和流轉(zhuǎn)確實(shí)包括土地所有者、土地使用者之間以及土地使用者之間兩個(gè)層次的關(guān)系，前者屬于土地所有者將土地使用權(quán)確定給單位或者個(gè)人使用，使用和流轉(zhuǎn)的具體方式有作價(jià)出資、入股、聯(lián)營(yíng)等多種方式，今后實(shí)踐中可能還會(huì)出現(xiàn)新的方式，有無(wú)必要規(guī)定具體的使用和流轉(zhuǎn)方式，各地意見(jiàn)不完全一致。  

13、60; （三）流轉(zhuǎn)后的用途    對(duì)于土地用途，主要有四種意見(jiàn)。第一種意見(jiàn)認(rèn)為只要符合規(guī)劃，沒(méi)必要對(duì)用途作特別限制。第二種意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)限制不得用于經(jīng)營(yíng)性用途。第三種意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)明確經(jīng)營(yíng)性土地使用權(quán)使用和流轉(zhuǎn)應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式。第四種意見(jiàn)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)商品住宅開(kāi)發(fā)加以必要限制。    本文認(rèn)為，集體建設(shè)用地使用和流轉(zhuǎn)首先必須嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上，還應(yīng)當(dāng)對(duì)集體建設(shè)用地用于商品房開(kāi)發(fā)加以限制。如果允許使用集體建設(shè)用地進(jìn)行商品住宅開(kāi)發(fā)，在現(xiàn)實(shí)情況下難以實(shí)現(xiàn)控制房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)總量的要求，同時(shí)，由于產(chǎn)權(quán)形式復(fù)雜，也難

14、以保證商品住宅交易的安全。為此，應(yīng)給以相應(yīng)限制，加強(qiáng)規(guī)劃管理，明確集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，必須符合土地利用總體規(guī)劃，在城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的，還必須符合城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃。不符合土地利用總體規(guī)劃確定的用途的建筑物、構(gòu)筑物，不得重建、擴(kuò)建，集體建設(shè)用地使用權(quán)也不得流轉(zhuǎn)。應(yīng)明確規(guī)定嚴(yán)禁使用集體建設(shè)用地用于商品住宅開(kāi)發(fā)，用于商品住宅開(kāi)發(fā)的必須征為國(guó)有。    （四）流轉(zhuǎn)后的使用年期    對(duì)于使用年期，各地有不同規(guī)定。既然允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，作為一種規(guī)范的用地方式，就應(yīng)當(dāng)考慮到取得土地使用權(quán)的開(kāi)發(fā)建設(shè)和長(zhǎng)期利用，具體

15、年期由土地所有者與土地使用者協(xié)商確定，期限不宜過(guò)短；同時(shí)，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的年期也應(yīng)與國(guó)有土地使用權(quán)出讓最高年期相銜接，應(yīng)當(dāng)加以必要限制。因此，應(yīng)規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)年限，參照中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例執(zhí)行，最高年限不得超過(guò)同類國(guó)有土地使用權(quán)出讓的最高年限。    （五）政府的角色定位和管理內(nèi)容    政府土地行政主管部門(mén)在國(guó)有土地使用權(quán)出讓、租賃、作價(jià)出資(入股)等活動(dòng)中具有雙重角色，既是國(guó)有土地的產(chǎn)權(quán)代表，又是管理者。但在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理中，所有者是農(nóng)民集體組織，政

16、府土地行政主管部門(mén)不再具有產(chǎn)權(quán)代表身份，只是流轉(zhuǎn)活動(dòng)的管理者和服務(wù)者。因此，在集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府土地行政主管部門(mén)必須準(zhǔn)確界定自身的角色和職能，不宜介入確定使用者、簽訂合同等應(yīng)屬于產(chǎn)權(quán)人的事務(wù)，應(yīng)簡(jiǎn)化管理程序，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，加強(qiáng)監(jiān)管。    根據(jù)政府的職能和行政審批制度改革的要求，對(duì)于使用集體建設(shè)用地，應(yīng)明確以使用許可代替項(xiàng)目審批，明確使用集體建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)?jiān)S可，取得使用許可文件后即自行確定土地使用者，并與土地使用者簽訂土地使用合同，辦理土地登記。對(duì)于依照規(guī)定取得的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的，明確可以直接辦理土地變更登記，無(wú)須再辦理許可和審批。&#

17、160;   （六）流轉(zhuǎn)中的土地收益分配    流轉(zhuǎn)中的土地收益分配，關(guān)系到集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度運(yùn)作的利益機(jī)制，是規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理的關(guān)鍵問(wèn)題。政府包括土地部門(mén)應(yīng)從土地收益中拿一部分，并以政府有基礎(chǔ)配套設(shè)施投入、土地部門(mén)有管理成本等作為分享土地收益的理由。在收益分配上必須考慮公平與效率兼顧以及依法原則，收益的首次分配應(yīng)當(dāng)是基于產(chǎn)權(quán)。對(duì)于集體建設(shè)用地使用和流轉(zhuǎn)，土地所有者或者土地使用者處置屬于自己的財(cái)產(chǎn)時(shí)，政府和土地管理部門(mén)作為管理者，無(wú)權(quán)直接分享產(chǎn)權(quán)人的處置價(jià)款。各級(jí)政府在集體建設(shè)用地上確實(shí)有基礎(chǔ)設(shè)施配套等投入，但提供道路等基礎(chǔ)設(shè)施應(yīng)當(dāng)是公民、法人依法納稅后政府應(yīng)盡的職責(zé)，同時(shí)現(xiàn)階段在土地利用和開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，土地使用者還要另行支付基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)和相關(guān)稅費(fèi)，政府的這部分投入已有了回報(bào)，不宜再直接從集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)收益中分享。為體現(xiàn)公平原則，政府可以通過(guò)適當(dāng)?shù)呢?cái)稅機(jī)制進(jìn)行