我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)淺議

1、我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)淺議                        摘要：隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，如今包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地隱性入市的現(xiàn)行已屢見不鮮，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中存在很多矛盾。本文根據(jù)我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的問題，分析其原因，進而提出完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計。 關(guān)鍵詞：農(nóng)村；宅基地；

2、使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；制度設(shè)計 2008年10月l2日通過的中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定指出：土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度。2008年12月31日發(fā)布的中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見再次指出：要建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。可見規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為當(dāng)前農(nóng)村工作的重中之重。 在計劃經(jīng)濟和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的大背景下，農(nóng)民與土地在經(jīng)濟上的不可分割性決定了他們沒有也不可能將擁有的宅基地投入流轉(zhuǎn)，而發(fā)育不充分的市場也沒有消化農(nóng)村宅基地的能力和胃口。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的大規(guī)模轉(zhuǎn)移，包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地隱性入市的

3、現(xiàn)象已屢見不鮮，農(nóng)村宅基地使用制度的改革和完善勢在必行。 一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀 （一）大量閑置情況嚴(yán)重 按照現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，除國家征收征用、集體收回空閑宅基地外，農(nóng)村宅基地只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部之間進行流轉(zhuǎn)，不得出租、轉(zhuǎn)讓給本集體以外的成員。法律、政策對宅基地流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制，造成了宅基地的嚴(yán)重閑置和大量的非法流轉(zhuǎn)。長久以來，我國農(nóng)村數(shù)目巨大的宅基地被排斥在土地市場之外，并不作為市場要素，合法進入市場流轉(zhuǎn)。宅基地閑置的類型有多種，主要有建新房不拆舊型、老宅基地過剩型、繼承宅基地閑置型、遷出地宅基地閑置型、儲備宅基地閑置型等。1據(jù)有關(guān)資料表明，目前全國2.4億畝村莊建設(shè)用地中，“空心村

4、”內(nèi)老宅基地閑置面積占10%-15%。全國大約有1200萬份宅基地和地上房產(chǎn)處于可轉(zhuǎn)讓但不能轉(zhuǎn)讓的閑置狀態(tài)。2而且，據(jù)我國城市化進程的分析資料估計:今后20年全國每年有1200多萬農(nóng)村人口要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)。而以目前我國農(nóng)村居民點人均用地153平方米計算，今后20年，每年將有18.36億平方米農(nóng)村宅基地可能閑置不用。這是數(shù)量巨大的社會資源。如何節(jié)約社會資源，使閑置的宅基地在一定條件下通過流轉(zhuǎn)得到充分利用，已成為急需研究解決的重大問題。 （二）非法流轉(zhuǎn)相當(dāng)普遍近年來，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，特別是市場經(jīng)濟體制發(fā)展和城市化進程的加快，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實踐已突破法律和政策的限制，全國性的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

5、己相當(dāng)普遍，并且愈演愈烈。無論是經(jīng)濟發(fā)達(dá)地區(qū)還是經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)地區(qū)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都已大量存在，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要區(qū)域。這種流轉(zhuǎn)主要通過非正常的宅基地隱形市場，主要表現(xiàn)形式有；買賣住宅連同宅基地使用權(quán)一同買賣，地租包含在房價中；單獨買賣宅基地使用權(quán)；出租住宅連同宅基地使用權(quán)一同出租，地租包含在房價中；單獨出租宅基地使用權(quán)；以地易物，以地易房而轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)；以宅基地使用權(quán)進行聯(lián)營聯(lián)建，實際上是以宅基地使用權(quán)入股，建成后按一定比例分配房屋或聯(lián)營加工；以住宅抵押債務(wù)、貸款連同宅基地使用權(quán)一同抵押；因贈與而轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)?！? （三）流轉(zhuǎn)態(tài)勢 現(xiàn)實中大量存在著宅基地交易或變相

6、交易的地下市場，目前宅基地的流轉(zhuǎn)主要呈現(xiàn)出以下態(tài)勢：一是發(fā)生的地域，主要是與城鎮(zhèn)相鄰近的農(nóng)村以及風(fēng)景秀麗、交通便利的地區(qū)，經(jīng)濟落后交通不便的地區(qū)鮮有發(fā)生。二是受讓者主要為非本集體成員，轉(zhuǎn)讓者為集體成員，集體成員出賣、租賃、贈與等方式占用集體給予本成員的宅基地資源。三是以租代讓形式多元。隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，土地逐漸減少，農(nóng)村的宅基地也日顯珍貴。尤其是在一些工業(yè)較為發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)，很多村民將房屋建成后，將房屋出租給外來人員或剛開始工作收入不高的上班族，以及附近的小商販。            &

7、#160;                二、農(nóng)村宅基地土地流轉(zhuǎn)原因 （一）現(xiàn)行法律規(guī)定的缺陷 法律規(guī)定的缺陷主要表現(xiàn)在兩個方面，一是有關(guān)宅基地使用權(quán)的立法規(guī)范少，立法層次低；二是有關(guān)宅基地使用權(quán)的規(guī)范還存在著計劃經(jīng)濟烙印，規(guī)范不夠完善。目前我國涉及宅基地使用權(quán)的有效法律規(guī)范大多停留在部門規(guī)章層面，還沒有上升到法律層面，立法層次低，而且規(guī)范的內(nèi)容主要集中于農(nóng)村宅基地的行政管理方面，農(nóng)民所享有的權(quán)利和權(quán)益規(guī)定甚少。 （二）現(xiàn)行制度背離了用

8、益物權(quán) 現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)表現(xiàn)出很強的人身依附性和行政管理色彩，這種強調(diào)宅基地使用權(quán)嚴(yán)格人身限制性的結(jié)果便是確立農(nóng)村宅基地使用權(quán)的不可讓與性。同時物權(quán)作為私權(quán)，卻過多地受到公法的干預(yù)?，F(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度缺陷的本質(zhì)在于以歸屬為核心，不符合物權(quán)發(fā)展社會化、價值化的趨勢。4宅基地資源的有限和稀缺性，宅基地的動態(tài)合理利用更顯重要。 （三）流轉(zhuǎn)中的侵權(quán)隱患較大 潛在的房產(chǎn)和宅基地使用權(quán)一起交易的隱性市場已經(jīng)客觀形成，私下、變相的轉(zhuǎn)讓大量存在，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)秩序混亂。由于農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)受到法律規(guī)定的限制，制約了權(quán)利雙方的權(quán)利確認(rèn)，這不僅嚴(yán)重?fù)p害了國家、集體利益，導(dǎo)致了土地利用的混亂，影響了土地

9、市場的正常秩序，而且造成了土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，不利于對農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的保護，給農(nóng)村的穩(wěn)定帶來了隱患。 三、完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計 （一）通過改革實現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)有條件流轉(zhuǎn) 宅基地隱形流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實和法律政策滯后的矛盾在城鄉(xiāng)一體化步伐加快的今天已經(jīng)越來越不容忽視?，F(xiàn)階段必須結(jié)合實際情況規(guī)定宅基地流轉(zhuǎn)的法定條件，有條件有步驟的放開宅基地的流轉(zhuǎn)。 一是政府的角色與管理方法的調(diào)整。政府土地行政主管部門不再具有產(chǎn)權(quán)代表身份，只是流轉(zhuǎn)活動的管理者和服務(wù)者。就調(diào)整范圍來說，宅基地管理權(quán)應(yīng)從私權(quán)利調(diào)整領(lǐng)域撤退，把曾經(jīng)越俎代庖的事務(wù)還給私權(quán)利去規(guī)范；就調(diào)整方法來說，應(yīng)改變過去故意限制和約束權(quán)利的做法，

10、樹立“服務(wù)行政”的現(xiàn)代行政理念，為宅基地使用權(quán)制度的和諧運轉(zhuǎn)提供有效保障。 二是明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件。必須符合土地利用總體規(guī)劃和城市、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃；必須已經(jīng)依法批準(zhǔn)作為建設(shè)用地或已經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；要權(quán)屬合法，納入流轉(zhuǎn)的宅基地，應(yīng)已依法確權(quán)，界址清楚，權(quán)屬無爭議，且依法辦理了土地登記，領(lǐng)有土地權(quán)屬證書；要符合用途管制要求，不得擅自改變宅基地原用途搞商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)；宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不改變“一戶一宅”原則，農(nóng)民出賣、出租住宅后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。5三是確定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍和方式。宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)與國有建設(shè)用地使用權(quán)一樣可以自由流轉(zhuǎn)，包括向農(nóng)村集體組織以外的主體流轉(zhuǎn)。宅基

11、地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式可以采用轉(zhuǎn)讓、租賃、作價出資(入股)和抵押等方式，還可以采用土地置換的方式。 （二）建立與宅基地流轉(zhuǎn)相適應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)制度 產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)是規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，土地流轉(zhuǎn)的過程實際上就是土地產(chǎn)權(quán)運行的過程，也就是土地產(chǎn)權(quán)不斷流動以實現(xiàn)資源配置得以合理的過程。 一是完善宅基地所有權(quán)制度。首先從源頭上理清宅基地所有權(quán)的確切歸屬，權(quán)利主體問題直接關(guān)系使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式的確定、效力和權(quán)益的分配，是規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和前提。其次明確宅基地所有權(quán)的代表與執(zhí)行機構(gòu)，宅基地集體所有也必須有一定的組織機構(gòu)，以決定如何共同利用土地。 二是完善宅基地使用權(quán)制度。首先建立完善的宅基地使用權(quán)登記制度：

12、應(yīng)當(dāng)對現(xiàn)有的宅基地使用權(quán)進行全面清查、登記造冊；確立新申請宅基地使用權(quán)及轉(zhuǎn)讓取得宅基地使用權(quán)的登記要件主義；宅基地的分配實行有償與無償相結(jié)合的有期限制度。其次確定宅基地使用權(quán)為有期限物權(quán)，宅基地使用權(quán)應(yīng)該是有期限限制的，可將無期限變?yōu)橛衅谙尴拗撇⑤o以期滿續(xù)展。                             三

13、是健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律法規(guī)。改革目前的土地管理法，突破對農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的限制，對現(xiàn)有的法律條款進行修改，保證農(nóng)村宅基地直接入市流轉(zhuǎn)這一做法本身的合法性，實現(xiàn)城鎮(zhèn)國有土地和農(nóng)村集體建設(shè)用地“同地、同價、同權(quán)”，堅持規(guī)劃控制和用途管制，確保農(nóng)民的土地權(quán)益和長遠(yuǎn)生計，在法律和政策上進一步規(guī)范政府征地的行為。 四是完善農(nóng)村社會保障制度。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的物權(quán)重構(gòu)，應(yīng)當(dāng)以健全的農(nóng)村社會保障制度為其前提條件。農(nóng)村土地不再直接負(fù)擔(dān)農(nóng)民的生存保障功能，用一種新的農(nóng)村社會保障制度體系替代現(xiàn)行的農(nóng)村土地保障制度，是農(nóng)村宅基地使用權(quán)物權(quán)重構(gòu)不能回避的問題。 參考文獻： 1黃奕妙,樊永康等.資源經(jīng)濟學(xué)(上冊).北京:北京農(nóng)業(yè)大學(xué)