我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)淺議

1、我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)淺議                        摘要：隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移，如今包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地隱性入市的現(xiàn)行已屢見不鮮，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中存在很多矛盾。本文根據(jù)我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的問題，分析其原因，進(jìn)而提出完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)。 關(guān)鍵詞：農(nóng)村；宅基地；

2、使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；制度設(shè)計(jì) 2008年10月l2日通過的中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定指出：土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度。2008年12月31日發(fā)布的中共中央國務(wù)院關(guān)于2009年促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收的若干意見再次指出：要建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)?？梢娨?guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為當(dāng)前農(nóng)村工作的重中之重。 在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的大背景下，農(nóng)民與土地在經(jīng)濟(jì)上的不可分割性決定了他們沒有也不可能將擁有的宅基地投入流轉(zhuǎn)，而發(fā)育不充分的市場也沒有消化農(nóng)村宅基地的能力和胃口。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)業(yè)人口向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的大規(guī)模轉(zhuǎn)移，包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地隱性入市的

3、現(xiàn)象已屢見不鮮，農(nóng)村宅基地使用制度的改革和完善勢(shì)在必行。 一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀 （一）大量閑置情況嚴(yán)重 按照現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定，除國家征收征用、集體收回空閑宅基地外，農(nóng)村宅基地只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部之間進(jìn)行流轉(zhuǎn)，不得出租、轉(zhuǎn)讓給本集體以外的成員。法律、政策對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制，造成了宅基地的嚴(yán)重閑置和大量的非法流轉(zhuǎn)。長久以來，我國農(nóng)村數(shù)目巨大的宅基地被排斥在土地市場之外，并不作為市場要素，合法進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。宅基地閑置的類型有多種，主要有建新房不拆舊型、老宅基地過剩型、繼承宅基地閑置型、遷出地宅基地閑置型、儲(chǔ)備宅基地閑置型等。1據(jù)有關(guān)資料表明，目前全國2.4億畝村莊建設(shè)用地中，“空心村

4、”內(nèi)老宅基地閑置面積占10%-15%。全國大約有1200萬份宅基地和地上房產(chǎn)處于可轉(zhuǎn)讓但不能轉(zhuǎn)讓的閑置狀態(tài)。2而且，據(jù)我國城市化進(jìn)程的分析資料估計(jì):今后20年全國每年有1200多萬農(nóng)村人口要轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)地區(qū)。而以目前我國農(nóng)村居民點(diǎn)人均用地153平方米計(jì)算，今后20年，每年將有18.36億平方米農(nóng)村宅基地可能閑置不用。這是數(shù)量巨大的社會(huì)資源。如何節(jié)約社會(huì)資源，使閑置的宅基地在一定條件下通過流轉(zhuǎn)得到充分利用，已成為急需研究解決的重大問題。 （二）非法流轉(zhuǎn)相當(dāng)普遍近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，特別是市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐已突破法律和政策的限制，全國性的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)

5、己相當(dāng)普遍，并且愈演愈烈。無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)還是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)都已大量存在，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部是宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要區(qū)域。這種流轉(zhuǎn)主要通過非正常的宅基地隱形市場，主要表現(xiàn)形式有；買賣住宅連同宅基地使用權(quán)一同買賣，地租包含在房價(jià)中；單獨(dú)買賣宅基地使用權(quán)；出租住宅連同宅基地使用權(quán)一同出租，地租包含在房價(jià)中；單獨(dú)出租宅基地使用權(quán)；以地易物，以地易房而轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)；以宅基地使用權(quán)進(jìn)行聯(lián)營聯(lián)建，實(shí)際上是以宅基地使用權(quán)入股，建成后按一定比例分配房屋或聯(lián)營加工；以住宅抵押債務(wù)、貸款連同宅基地使用權(quán)一同抵押；因贈(zèng)與而轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)?！? （三）流轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì) 現(xiàn)實(shí)中大量存在著宅基地交易或變相

6、交易的地下市場，目前宅基地的流轉(zhuǎn)主要呈現(xiàn)出以下態(tài)勢(shì)：一是發(fā)生的地域，主要是與城鎮(zhèn)相鄰近的農(nóng)村以及風(fēng)景秀麗、交通便利的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)落后交通不便的地區(qū)鮮有發(fā)生。二是受讓者主要為非本集體成員，轉(zhuǎn)讓者為集體成員，集體成員出賣、租賃、贈(zèng)與等方式占用集體給予本成員的宅基地資源。三是以租代讓形式多元。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，土地逐漸減少，農(nóng)村的宅基地也日顯珍貴。尤其是在一些工業(yè)較為發(fā)達(dá)的鎮(zhèn)，很多村民將房屋建成后，將房屋出租給外來人員或剛開始工作收入不高的上班族，以及附近的小商販。            &

7、#160;                二、農(nóng)村宅基地土地流轉(zhuǎn)原因 （一）現(xiàn)行法律規(guī)定的缺陷 法律規(guī)定的缺陷主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是有關(guān)宅基地使用權(quán)的立法規(guī)范少，立法層次低；二是有關(guān)宅基地使用權(quán)的規(guī)范還存在著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)烙印，規(guī)范不夠完善。目前我國涉及宅基地使用權(quán)的有效法律規(guī)范大多停留在部門規(guī)章層面，還沒有上升到法律層面，立法層次低，而且規(guī)范的內(nèi)容主要集中于農(nóng)村宅基地的行政管理方面，農(nóng)民所享有的權(quán)利和權(quán)益規(guī)定甚少。 （二）現(xiàn)行制度背離了用

8、益物權(quán) 現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)表現(xiàn)出很強(qiáng)的人身依附性和行政管理色彩，這種強(qiáng)調(diào)宅基地使用權(quán)嚴(yán)格人身限制性的結(jié)果便是確立農(nóng)村宅基地使用權(quán)的不可讓與性。同時(shí)物權(quán)作為私權(quán)，卻過多地受到公法的干預(yù)?，F(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度缺陷的本質(zhì)在于以歸屬為核心，不符合物權(quán)發(fā)展社會(huì)化、價(jià)值化的趨勢(shì)。4宅基地資源的有限和稀缺性，宅基地的動(dòng)態(tài)合理利用更顯重要。 （三）流轉(zhuǎn)中的侵權(quán)隱患較大 潛在的房產(chǎn)和宅基地使用權(quán)一起交易的隱性市場已經(jīng)客觀形成，私下、變相的轉(zhuǎn)讓大量存在，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)秩序混亂。由于農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)受到法律規(guī)定的限制，制約了權(quán)利雙方的權(quán)利確認(rèn)，這不僅嚴(yán)重?fù)p害了國家、集體利益，導(dǎo)致了土地利用的混亂，影響了土地

9、市場的正常秩序，而且造成了土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，不利于對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，給農(nóng)村的穩(wěn)定帶來了隱患。 三、完善農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì) （一）通過改革實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)有條件流轉(zhuǎn) 宅基地隱形流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)和法律政策滯后的矛盾在城鄉(xiāng)一體化步伐加快的今天已經(jīng)越來越不容忽視?，F(xiàn)階段必須結(jié)合實(shí)際情況規(guī)定宅基地流轉(zhuǎn)的法定條件，有條件有步驟的放開宅基地的流轉(zhuǎn)。 一是政府的角色與管理方法的調(diào)整。政府土地行政主管部門不再具有產(chǎn)權(quán)代表身份，只是流轉(zhuǎn)活動(dòng)的管理者和服務(wù)者。就調(diào)整范圍來說，宅基地管理權(quán)應(yīng)從私權(quán)利調(diào)整領(lǐng)域撤退，把曾經(jīng)越俎代庖的事務(wù)還給私權(quán)利去規(guī)范；就調(diào)整方法來說，應(yīng)改變過去故意限制和約束權(quán)利的做法，

10、樹立“服務(wù)行政”的現(xiàn)代行政理念，為宅基地使用權(quán)制度的和諧運(yùn)轉(zhuǎn)提供有效保障。 二是明確宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的條件。必須符合土地利用總體規(guī)劃和城市、村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃；必須已經(jīng)依法批準(zhǔn)作為建設(shè)用地或已經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；要權(quán)屬合法，納入流轉(zhuǎn)的宅基地，應(yīng)已依法確權(quán)，界址清楚，權(quán)屬無爭議，且依法辦理了土地登記，領(lǐng)有土地權(quán)屬證書；要符合用途管制要求，不得擅自改變宅基地原用途搞商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)；宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不改變“一戶一宅”原則，農(nóng)民出賣、出租住宅后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。5三是確定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍和方式。宅基地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)與國有建設(shè)用地使用權(quán)一樣可以自由流轉(zhuǎn)，包括向農(nóng)村集體組織以外的主體流轉(zhuǎn)。宅基

11、地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的方式可以采用轉(zhuǎn)讓、租賃、作價(jià)出資(入股)和抵押等方式，還可以采用土地置換的方式。 （二）建立與宅基地流轉(zhuǎn)相適應(yīng)的土地產(chǎn)權(quán)制度 產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)是規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，土地流轉(zhuǎn)的過程實(shí)際上就是土地產(chǎn)權(quán)運(yùn)行的過程，也就是土地產(chǎn)權(quán)不斷流動(dòng)以實(shí)現(xiàn)資源配置得以合理的過程。 一是完善宅基地所有權(quán)制度。首先從源頭上理清宅基地所有權(quán)的確切歸屬，權(quán)利主體問題直接關(guān)系使用權(quán)流轉(zhuǎn)方式的確定、效力和權(quán)益的分配，是規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)和前提。其次明確宅基地所有權(quán)的代表與執(zhí)行機(jī)構(gòu)，宅基地集體所有也必須有一定的組織機(jī)構(gòu)，以決定如何共同利用土地。 二是完善宅基地使用權(quán)制度。首先建立完善的宅基地使用權(quán)登記制度：

12、應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)有的宅基地使用權(quán)進(jìn)行全面清查、登記造冊(cè)；確立新申請(qǐng)宅基地使用權(quán)及轉(zhuǎn)讓取得宅基地使用權(quán)的登記要件主義；宅基地的分配實(shí)行有償與無償相結(jié)合的有期限制度。其次確定宅基地使用權(quán)為有期限物權(quán)，宅基地使用權(quán)應(yīng)該是有期限限制的，可將無期限變?yōu)橛衅谙尴拗撇⑤o以期滿續(xù)展。                             三

13、是健全農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律法規(guī)。改革目前的土地管理法，突破對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的限制，對(duì)現(xiàn)有的法律條款進(jìn)行修改，保證農(nóng)村宅基地直接入市流轉(zhuǎn)這一做法本身的合法性，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)國有土地和農(nóng)村集體建設(shè)用地“同地、同價(jià)、同權(quán)”，堅(jiān)持規(guī)劃控制和用途管制，確保農(nóng)民的土地權(quán)益和長遠(yuǎn)生計(jì)，在法律和政策上進(jìn)一步規(guī)范政府征地的行為。 四是完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。農(nóng)村宅基地使用權(quán)的物權(quán)重構(gòu)，應(yīng)當(dāng)以健全的農(nóng)村社會(huì)保障制度為其前提條件。農(nóng)村土地不再直接負(fù)擔(dān)農(nóng)民的生存保障功能，用一種新的農(nóng)村社會(huì)保障制度體系替代現(xiàn)行的農(nóng)村土地保障制度，是農(nóng)村宅基地使用權(quán)物權(quán)重構(gòu)不能回避的問題。 參考文獻(xiàn)： 1黃奕妙,樊永康等.資源經(jīng)濟(jì)學(xué)(上冊(cè)).北京:北京農(nóng)業(yè)大學(xué)