我國(guó)反壟斷立法的新視野(一)

1、我國(guó)反壟斷立法的新視野(一)    摘要：文章認(rèn)為，就發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)而言，我國(guó)反壟斷立法應(yīng)恰當(dāng)?shù)匕盐掌渲械摹岸取?，并適用“合理原則”。同時(shí)，作者提出我國(guó)反壟斷法應(yīng)有域外效力，并分析了我國(guó)反壟斷法的適用除外領(lǐng)域。作者還主張我國(guó)應(yīng)設(shè)立國(guó)家反壟斷委員會(huì)，作為反壟斷法的專門執(zhí)行機(jī)構(gòu)，以更有力地保證反壟斷法的貫徹實(shí)施。關(guān)鍵字：反壟斷立法反壟斷法在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的法律體系中占有極其重要地位。在實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的我國(guó)，進(jìn)行反壟斷立法，既要借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，又要研究我國(guó)的國(guó)情，使之能夠有效地促進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，保障市場(chǎng)機(jī)制的健康運(yùn)行，其中的一些問(wèn)題尚有待進(jìn)一步探討。本文

2、擬就此談些看法。一、發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)與我國(guó)反壟斷立法在當(dāng)前的中國(guó)，發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)企業(yè)聯(lián)合兼并，組建企業(yè)集團(tuán)，如火如荼、方興未艾。因此，在我國(guó)要制定反壟斷法，首先必須解決的一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題是如何看待和處理發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)與反壟斷的關(guān)系。早在1987年8月，國(guó)務(wù)院法制局就成立了反壟斷法起草小組，并于1988年擬定了反對(duì)壟斷和不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)暫行條例草案。1993年9月，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)了中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法，但反壟斷法卻未能同期出臺(tái)。反壟斷立法擱淺的主要原因是立法界、學(xué)術(shù)界對(duì)現(xiàn)階段我國(guó)是否有必要制定反壟斷法都存有重大分歧。其中一種較為典型的看法是，我國(guó)現(xiàn)在正處于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的初始階段

3、，企業(yè)的規(guī)?；潭忍?，規(guī)模經(jīng)濟(jì)還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，現(xiàn)在進(jìn)行反壟斷立法是不明智的。對(duì)此，筆者不以為然。在微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)上，廠商采用一定的生產(chǎn)規(guī)模而獲取的經(jīng)濟(jì)上的利益，簡(jiǎn)稱為規(guī)模經(jīng)濟(jì)。在技術(shù)條件不變的情況下，生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大所帶來(lái)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)，其規(guī)模收益情況順序經(jīng)歷遞增、不變和遞減三個(gè)階段。如生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大，生產(chǎn)收益反而減少，這種現(xiàn)象稱之為規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。的確，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，壟斷具有一定的積極意義的主要表現(xiàn)之一就是它在一定程度上符合規(guī)模經(jīng)濟(jì)的要求。當(dāng)社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段，單靠市場(chǎng)機(jī)制協(xié)調(diào)眾多的中小型企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)會(huì)使交易費(fèi)用相當(dāng)昂貴，而企業(yè)內(nèi)部協(xié)調(diào)比市場(chǎng)機(jī)制協(xié)調(diào)帶來(lái)更大的生產(chǎn)力、較低的成本和較高的利潤(rùn)時(shí)，多單位

4、的綜合性企業(yè)集團(tuán)就會(huì)取代許多中小企業(yè)之間的外部穩(wěn)定性聯(lián)系，從而使市場(chǎng)內(nèi)部化，同時(shí)也就產(chǎn)生了壟斷性產(chǎn)業(yè)集團(tuán)。這也是過(guò)一定限度，則會(huì)帶來(lái)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)。就壟斷企業(yè)自身而言，過(guò)大規(guī)模的長(zhǎng)期存在，管理成本加大，競(jìng)爭(zhēng)的外在威脅減弱甚至趨零，其內(nèi)部的各個(gè)利益集團(tuán)的行為可能偏離追求利潤(rùn)最大化的企業(yè)目標(biāo)，而在組織內(nèi)部追求各集團(tuán)本身利益，致使企業(yè)效率下降。若企業(yè)規(guī)模大至接近完全壟斷的市場(chǎng)，這種缺陷更為明顯。因此，規(guī)模經(jīng)濟(jì)并不等于經(jīng)濟(jì)規(guī)模，完整的規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論包括了規(guī)模經(jīng)濟(jì)和規(guī)模不經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面。誠(chéng)然，我國(guó)企業(yè)的規(guī)模化程度總的說(shuō)來(lái)確實(shí)不高，適當(dāng)擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模，追求規(guī)模效益是很有必要的。但從反壟斷立法的角度來(lái)看，經(jīng)濟(jì)力集中和

5、企業(yè)規(guī)?；嗍窍鄬?duì)的，即相對(duì)一個(gè)國(guó)家和特定市場(chǎng)范圍而言，而這在發(fā)達(dá)國(guó)家與在發(fā)展中國(guó)家是不可同日而語(yǔ)的。在我國(guó)，某些企業(yè)的市場(chǎng)銷售額（還有總資本額、職工人數(shù)等方面不必達(dá)到某些發(fā)達(dá)國(guó)家企業(yè)水水平，即可擁有較大的市場(chǎng)占有率，即可形成壟斷和限制競(jìng)爭(zhēng)局面。如石化工業(yè)、船舶制造業(yè)和有色金屬工業(yè)等，因?yàn)橛蓚€(gè)別企業(yè)獨(dú)家生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)已形成了獨(dú)家企業(yè)壟斷一個(gè)行業(yè)的局面。在汽車制造行業(yè)，我國(guó)的重型車市場(chǎng)，三家企業(yè)的市場(chǎng)占有率已達(dá)到83%；在中型車市場(chǎng)，兩家企業(yè)市場(chǎng)占有率已達(dá)到86%。經(jīng)濟(jì)力如此高度集中，這應(yīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。更何況當(dāng)前我國(guó)企業(yè)規(guī)模正處于迅速增長(zhǎng)時(shí)期，許多企業(yè)存在片面追求擴(kuò)大規(guī)模的傾向，加上某些政策導(dǎo)向，使我

6、國(guó)一些企業(yè)和行業(yè)經(jīng)濟(jì)力集中和壟斷化程度日趨嚴(yán)重。，需要指出的是，反壟斷法的核心是保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論和實(shí)踐表明，有效競(jìng)爭(zhēng)模式是競(jìng)爭(zhēng)的唯一現(xiàn)實(shí)模式。因此，反壟斷法特有的法價(jià)值一一競(jìng)爭(zhēng)，就其內(nèi)容而言也應(yīng)指的是有效競(jìng)爭(zhēng)。而在微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)中，有效競(jìng)爭(zhēng)，就是指能夠使經(jīng)濟(jì)活動(dòng)保持高效率的不完全競(jìng)爭(zhēng)。換言之，有效競(jìng)爭(zhēng)理論本身也承認(rèn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)、企業(yè)兼并或聯(lián)合甚至壟斷的一定程度上的合理性。只要經(jīng)濟(jì)力集中未使市場(chǎng)結(jié)構(gòu)失去有效競(jìng)爭(zhēng)或有失去有效競(jìng)爭(zhēng)之虞，就不應(yīng)禁止。因而，我國(guó)反壟斷立法也并非單純，甚至并非主要反對(duì)結(jié)構(gòu)性壟斷，更不意味著反對(duì)規(guī)模經(jīng)濟(jì)z它更重視的是反對(duì)各種限制競(jìng)爭(zhēng)行為。直言之，正如有的學(xué)者所概括的：“反

7、壟斷法反對(duì)的并非一般意義上的大企業(yè)，而是任何獨(dú)占市場(chǎng)的企圖；它所努力消除的并非簡(jiǎn)單的企業(yè)優(yōu)勢(shì)，而是借助該種優(yōu)勢(shì)對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的扭曲與蹂躪；它限制的并非企業(yè)通過(guò)先進(jìn)的技術(shù)、優(yōu)秀的策略等正當(dāng)商業(yè)行為而獲得的市場(chǎng)支配地位及高額利潤(rùn)，而是出于減滅競(jìng)爭(zhēng)壓力、長(zhǎng)期輕松獲取利潤(rùn)的目的，以非正當(dāng)?shù)姆绞綄?duì)于該地位的維持與濫用；它所保護(hù)的并非弱小企業(yè)的弱小，而是保護(hù)它們獲得平等的發(fā)展機(jī)會(huì)?！碑?dāng)然，限制競(jìng)爭(zhēng)行為主要是憑仗其壟斷和市場(chǎng)支配地位得以實(shí)施。所以對(duì)于那些形成壟斷和取得市場(chǎng)支配地位而暫時(shí)并未實(shí)施限制競(jìng)爭(zhēng)行為的企業(yè)或企業(yè)的聯(lián)合兼并，我國(guó)反壟斷立法無(wú)疑也應(yīng)予以密切關(guān)注，并規(guī)定可以采取某些措施加以防范。現(xiàn)在的中國(guó)，既

8、要注重發(fā)展規(guī)模經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)必要的企業(yè)兼并和聯(lián)合，組建企業(yè)集團(tuán)；又要反對(duì)和防止壟斷和經(jīng)濟(jì)力過(guò)度集中，反對(duì)各種限制競(jìng)爭(zhēng)的行為。無(wú)須諱言，規(guī)模經(jīng)濟(jì)可能成為壟斷的溫床，但規(guī)模經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)作并不是壟斷本身。對(duì)此，我國(guó)反壟斷立法應(yīng)恰當(dāng)把握其中的“度”，并適用“合理原則”，即要根據(jù)具體案情和對(duì)市場(chǎng)的影響程度，判斷其是否具有違法性。具體地說(shuō)，凡企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模而能明顯增長(zhǎng)效益，且不至于（已經(jīng)或可能）1998年第2期形成限制競(jìng)爭(zhēng)局面者，應(yīng)當(dāng)允許和提倡JL企業(yè)規(guī)模化既能增長(zhǎng)效益，又妨害或可能妨害競(jìng)爭(zhēng)者，應(yīng)當(dāng)權(quán)衡利弊大小，當(dāng)弊大于利時(shí)，應(yīng)予以限制和反對(duì)。至于有些擴(kuò)大規(guī)模反而導(dǎo)致效益下降，即“規(guī)模不經(jīng)濟(jì)”者，應(yīng)該嚴(yán)格杜絕，

9、其達(dá)到壟斷和市場(chǎng)支配地位者，法律可以采取令其分割或解散等嚴(yán)厲措施。二、我國(guó)反壟斷法的域外效力與適用除外一我國(guó)反壟斷法的域外效力我國(guó)反壟斷法的域外效力是我國(guó)反壟斷法效力中最為復(fù)雜且最具特色的。域內(nèi)效力原則是確定法律規(guī)范空間效力的普通原則，但它并不排除在某些情況下也存在域外效力問(wèn)題。通常，在域外生效的法律是涉及民事、貿(mào)易、婚姻家庭方面的法律，反壟斷法也存在域外效力，是國(guó)際問(wèn)經(jīng)貿(mào)發(fā)展的必然結(jié)果。反壟斷法的域外效力主要是其空間效力在城外的擴(kuò)展，但其中也涉及其對(duì)人效力的擴(kuò)展，兩種擴(kuò)展的具體對(duì)象若單純以涉外為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為：l在國(guó)外從事違反國(guó)內(nèi)反壟斷法行為的國(guó)內(nèi)企業(yè)；2在國(guó)外從事違反國(guó)內(nèi)反壟斷法行為并影響

10、國(guó)內(nèi)貿(mào)易的外國(guó)企業(yè)以3在國(guó)內(nèi)從事違反國(guó)內(nèi)反壟斷法行為的外國(guó)企業(yè)。上述第一種情況是反壟斷法效力擴(kuò)展到國(guó)外的事，第三種情況是其效力擴(kuò)展到國(guó)外的人。而屬人主義和屬地主義是確定法律規(guī)范適用范圍的公認(rèn)原則，迄今為止并無(wú)疑義。因而對(duì)上述兩種情況決定適用內(nèi)國(guó)反壟斷法亦應(yīng)無(wú)疑義。只有第二種情況是反壟斷法的效力擴(kuò)展到國(guó)外的人國(guó)外的事，是徹底的域外效力。那么，如何對(duì)第二種情況下的國(guó)外企業(yè)適用國(guó)內(nèi)反壟斷法呢？在當(dāng)今各國(guó)反壟斷法中，最早明確主張域外效力并適用域外效力的是美國(guó)的反托拉斯法。美國(guó)謝爾曼法第1條與第2條明文規(guī)定它們也適用于美國(guó)的對(duì)外貿(mào)易。1945年，美國(guó)在“美國(guó)鋁公司”一案的判決中確立了“影響原則”，認(rèn)為在

11、美國(guó)以外訂立的合同或從事的行為，如果其意圖是影響美國(guó)的商業(yè)，那么法院就可以對(duì)該合同行為享有管轄權(quán)，追究有關(guān)公司的反托拉斯法律責(zé)任。美國(guó)最高法院主張：“任何國(guó)家均可就發(fā)生在境外但又在其境內(nèi)產(chǎn)生影響的人和行為，甚至不對(duì)其負(fù)有忠誠(chéng)義務(wù)的人行使管轄權(quán)”。此后，美國(guó)根據(jù)這一影響原則，廣泛地在其領(lǐng)土以外適用其反托拉斯法，追究外國(guó)企業(yè)的法律責(zé)任。1997年美國(guó)司法部反托拉斯局公布的關(guān)于國(guó)際經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的反托拉斯指南中進(jìn)一步指出z“外國(guó)交易一旦對(duì)美國(guó)商業(yè)發(fā)生實(shí)質(zhì)性的和可以預(yù)見的影響，不問(wèn)其發(fā)生在什么地方，均受美國(guó)法律管轄。”其他一些國(guó)家紛紛審效美國(guó)，也主張自己反壟斷法的域外效力。如德國(guó)1957年的反對(duì)限制競(jìng)爭(zhēng)法

12、第98條第二款和澳大利亞1972年的卡特爾法第4條明確規(guī)定了其反壟斷法的域外效力。此外，在對(duì)跨國(guó)公司的管轄方面，各國(guó)還以“企業(yè)一體化”為依據(jù)，按照一定條件撇開母公司和子公司各自獨(dú)立的法人資格，將法律適用其境外的母公司或子公司，因?yàn)椋腹九c子公司屬于“一體”。基于以上分析，筆者主張中國(guó)反壟斷法也應(yīng)有域外效力。在我國(guó)的反壟斷立法中，必須對(duì)外國(guó)企業(yè)壟斷行為的適用問(wèn)題作出規(guī)定。對(duì)發(fā)生在本國(guó)市場(chǎng)上的壟斷行為，不管其主體是國(guó)內(nèi)的還是國(guó)外的，不管是本國(guó)出資的還是外商投資的或雙方合資的，應(yīng)同等對(duì)待，在反壟斷的標(biāo)準(zhǔn)和構(gòu)成要件、處罰等方面，都一視同仁，普遍適用，這是地域管轄原則的要求和體現(xiàn)。在反壟斷立法中還有必

13、要對(duì)其域外適用問(wèn)題加以適當(dāng)?shù)囊?guī)定。因?yàn)?，隨著我國(guó)對(duì)外開放的深入和擴(kuò)大，國(guó)際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的發(fā)展，國(guó)際市場(chǎng)的壟斷行為尤其是跨國(guó)公司的壟斷行為對(duì)我國(guó)市場(chǎng)的影響日益明顯，只有規(guī)定反壟斷法徹底的域外效力才能在對(duì)外開放中更好地維護(hù)我國(guó)的國(guó)家主權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益。基于此，可以考慮對(duì)于外國(guó)企業(yè)在國(guó)外市場(chǎng)上進(jìn)行的對(duì)我國(guó)市場(chǎng)產(chǎn)生影響的壟斷衍為作如下規(guī)定：對(duì)于在我國(guó)依法成立的具有中國(guó)法人資格的外商投資企業(yè)，如果它與其母公司在中國(guó)境外進(jìn)行損害中國(guó)利益的壟斷行為時(shí)，可依國(guó)籍管轄原則對(duì)其適用我國(guó)反壟斷法，同時(shí)也可依“企業(yè)一體化”原則來(lái)追究其外國(guó)母公司的責(zé)任。在特殊情況下，還可以依“影響原則”追究外國(guó)企業(yè)在國(guó)外作出的影響中國(guó)重大利益

14、的壟斷行為的法律責(zé)任。二我國(guó)反壟斷法的適用除外反壟斷法的適用除外是各國(guó)反壟斷法中共有的法律制度。因?yàn)樵谀承╊I(lǐng)域?qū)嵭幸欢ǔ潭鹊膲艛啾茸杂筛?jìng)爭(zhēng)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和公共利益更有利。正如德國(guó)聯(lián)邦卡特爾局指出的：“競(jìng)爭(zhēng)雖然是配置資源的最佳方式，但有些市場(chǎng)其特殊的條件，優(yōu)化資源的配置只有在限制競(jìng)爭(zhēng)的條件下才能實(shí)現(xiàn)。在這種情況下，通過(guò)合作實(shí)現(xiàn)合理化就比自由競(jìng)爭(zhēng)更可取。”但是，究竟哪些行業(yè)可以作為反壟斷法適用除外領(lǐng)域，至今還是一個(gè)有爭(zhēng)論的問(wèn)題。根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況并借鑒一些國(guó)家的立法，我國(guó)反壟斷法適用除外領(lǐng)域大體應(yīng)包括以下幾個(gè)方面：1.自然壟斷行業(yè)。有些行業(yè)的設(shè)施布局規(guī)模大、投資額大、利益回收周期長(zhǎng)，在已有企業(yè)進(jìn)入營(yíng)運(yùn)

15、之后，其他經(jīng)營(yíng)者往往不愿再投資搞重復(fù)建設(shè)，因此使該先設(shè)立的企業(yè)得以取得壟斷和支配地位。鐵路、郵電通訊、電力、自來(lái)水等公用事業(yè)企業(yè)即是如此。這些行業(yè)的特點(diǎn)是：它們對(duì)用戶或者消費(fèi)者的服務(wù)主要是通過(guò)管道和線路進(jìn)行的，如果允許自由競(jìng)爭(zhēng)，會(huì)造成各種經(jīng)濟(jì)資源的浪費(fèi)，同時(shí)實(shí)際上也很難出現(xiàn)這種情況。在這些行業(yè)中，限制完全自由競(jìng)爭(zhēng)比實(shí)行完全自由競(jìng)爭(zhēng)更可取。2.銀行業(yè)與保險(xiǎn)業(yè)。這兩個(gè)行業(yè)的反壟斷法適用除外具有相對(duì)性。一方面由于這些行業(yè)幾乎涉及到每一個(gè)公司的利益，有著一定的特殊性，為了保證存款人和被保險(xiǎn)人的利益，銀行和保險(xiǎn)公司不能象一般商業(yè)企業(yè)那樣輕易地被宣告破產(chǎn)，因此，他們可以在貸款政策、利率、保險(xiǎn)費(fèi)用、保險(xiǎn)活動(dòng)

16、等方面進(jìn)行橫向合作并共同行動(dòng)，從而避免在這些行業(yè)存在過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)。另一方面，上述行為一旦形成市場(chǎng)進(jìn)入壁壘，將會(huì)嚴(yán)重?cái)_亂市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，損害服務(wù)對(duì)象的利益，所以，他們的過(guò)度壟斷依然不能免受反壟斷法的追究。在我國(guó)，法律允許銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)開展競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)1995年頒布的商業(yè)銀行法第9條規(guī)定：“商業(yè)銀行開展業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)遵守公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，不得從事不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)?！蓖觐C布的保險(xiǎn)法第7條也規(guī)定：“保險(xiǎn)公司開展業(yè)務(wù)，應(yīng)當(dāng)遵循公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，不得從事不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)?！边@就說(shuō)明我國(guó)銀行業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)本身不屬于可以保持壟斷狀態(tài)（尤其是獨(dú)占地位）的行業(yè)。3.農(nóng)、林、漁業(yè)市場(chǎng)。由于農(nóng)、林、漁業(yè)在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中處于基礎(chǔ)地位，也不適宜無(wú)限制

17、的自由競(jìng)爭(zhēng)。一則它們對(duì)自然條件的依賴性強(qiáng)，生產(chǎn)者不便適應(yīng)市場(chǎng)供求和價(jià)格的變化而迅速轉(zhuǎn)產(chǎn)；二則如此會(huì)影響人民基本生活需求。因此許多國(guó)家不僅允許生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者訂立限制競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)議，而且為了推動(dòng)產(chǎn)品的銷售，國(guó)家還往往規(guī)定最低保護(hù)價(jià)格，或由國(guó)家給予補(bǔ)貼，或由國(guó)家直接參與購(gòu)銷活動(dòng)。我國(guó)農(nóng)、林、漁業(yè)還比較落后，基礎(chǔ)薄弱，而人民生活和工業(yè)發(fā)展對(duì)農(nóng)、林、漁業(yè)需求很大，為了穩(wěn)定農(nóng)、林、漁產(chǎn)品的有效供給和穩(wěn)定廣大農(nóng)（漁民的收入，國(guó)家有必要對(duì)農(nóng)、林、漁業(yè)實(shí)施保護(hù)政策，推動(dòng)和支持農(nóng)（漁民在生產(chǎn)、銷售、儲(chǔ)存、加工等各方面的聯(lián)合和互助活動(dòng)，在反壟斷立法中給予適用除外。4.國(guó)家在特殊情況下采取的特別措施。例如，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，雖然是在國(guó)家宏觀調(diào)控下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，但是，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律自身的不以人的意志為轉(zhuǎn)移卻客觀性，“國(guó)美之手”難免有失控的可能，國(guó)家為此而采取的特別措施，也應(yīng)屬反壟斷法適用的除外領(lǐng)域。在具體確定適用除外的范圍時(shí)仍應(yīng)注意以下幾個(gè)問(wèn)題：首先，既要從我國(guó)現(xiàn)實(shí)的情況出發(fā)，考慮到新舊體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中的特殊問(wèn)題，又不