論對資助行政行為的控制

1、論對資助行政行為的控制 07-04-19 13:22:00 作者：趙銀翠編輯：studa20摘要：給付行政作為現(xiàn)代行政的一項(xiàng)基本職能，雖然不同于傳統(tǒng)的規(guī)制行政，但亦應(yīng)遵循法治主義的基本原則。給付行政大致可分為供給行政、資助行政和社會保障行政等領(lǐng)域。本文以資助行政為研究對象，在分析資助行政行為的一般理論的基礎(chǔ)上，從資助資金、資助規(guī)則、資助程序以及對資助行政行為的司法審查等角度，分析對資助行政權(quán)力的制約機(jī)制，以促進(jìn)該領(lǐng)域的法治建設(shè)。 關(guān)鍵詞：資助行政；資助資金；資助規(guī)則；資助程序；司法審查隨著自由法治國家向社會福利國家的轉(zhuǎn)變，政府活動領(lǐng)域不斷擴(kuò)大、政府職能得以擴(kuò)張，行政權(quán)得以強(qiáng)化，這一特點(diǎn)突出表現(xiàn)

2、為行政機(jī)關(guān)“通過授益性活動，積極地提高、增進(jìn)國民福利”1.針對這一歷史性轉(zhuǎn)變，德國學(xué)者福爾斯托霍夫于1938年首先提出給付行政理論。該理論以“生存照顧”為核心概念加以展開，認(rèn)為隨著人口的增加和城市化這一社會現(xiàn)實(shí)的變化，為了建立公平的社會秩序，國家有義務(wù)為人們提供生活上所必要的給付。二戰(zhàn)后，福爾斯托霍夫?qū)ζ浣o付行政理論進(jìn)行了必要的修正，將“對分配的參與”確立為給付行政領(lǐng)域的指導(dǎo)理念，并賦予其公法上的保護(hù)，同時(shí)主張將生存考慮責(zé)任從國家返還社會，國家的生存保障職能僅具有補(bǔ)充性。日本學(xué)者對該理論作了進(jìn)一步研究，雖未就給付行政的涵義達(dá)成一致的見解，但基本上都對給付行政作廣義的理解，認(rèn)為“通過授益性活動而

3、直接促進(jìn)社會成員利益的所有公行政活動，都應(yīng)該視為給付行政”，并將其分為供給行政、社會保障行政及資助行政。2鑒于目前我國學(xué)界對給付行政的理論尚未展開深入研究，本文借助這一理論架構(gòu)，展開對資助行政相關(guān)問題的理論分析。一、資助行政的含義與特征資助行政，既可以從行政法律制度的角度加以理解，也可以從行政行為的角度加以理解。作為行政行為的資助行政，是指行政主體為了實(shí)現(xiàn)特定的公共利益，而對公民、法人或其他組織等私主體提供資金或其他財(cái)產(chǎn)性利益的行政行為。資助行政有廣義與狹義之分，狹義的資助行政僅限于經(jīng)濟(jì)資助行政，廣義的資助行政則包括經(jīng)濟(jì)資助行政以及非經(jīng)濟(jì)資助行政，諸如對青少年的培養(yǎng)和保護(hù)、提供知識和技術(shù)資助等

4、非經(jīng)濟(jì)性的內(nèi)容。3本文將資助行政的含義限定為狹義的資助行政，即只從經(jīng)濟(jì)資助行政的意義來探討在該領(lǐng)域的有關(guān)問題。我國目前資助行政的領(lǐng)域非常廣泛，包括國家科研項(xiàng)目資助、中小學(xué)貧困生助學(xué)金資助、高校貧困生助學(xué)貸款貼息、法律援助資助、對農(nóng)業(yè)的財(cái)政資助、對中小企業(yè)的貼息貸款、對特定行業(yè)的補(bǔ)貼、產(chǎn)品的出口退稅等。資助行政的特征體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.資助行政的本質(zhì)特征是為了實(shí)現(xiàn)特定的公共目的。公益性目的是包括資助行政行為在內(nèi)的所有行政行為具有正當(dāng)性的必要條件，離開了目的的公益性，資助行政就會異化為運(yùn)用國家權(quán)力瓜分公共財(cái)產(chǎn)的手段。不同于其他給付行政行為公益性目的的一般性和抽象性，行政資助所要實(shí)現(xiàn)的公共目的是

5、明確的、特定的，對私人的財(cái)政資助是實(shí)現(xiàn)該目的的手段。如通過對特定行業(yè)的資助，扶持該行業(yè)的發(fā)展；通過出口退稅政策而對出口企業(yè)的資助，擴(kuò)大出口、提高產(chǎn)品的國際競爭力；通過對特定對象的法律援助，發(fā)揮法律保障公民權(quán)利的功能；通過科研項(xiàng)目資助，提高科學(xué)技術(shù)水平。而社會保障行政則不同，該制度設(shè)計(jì)首要關(guān)注的是個(gè)體利益，以保障作為獨(dú)立個(gè)體的最低生活水平以及有尊嚴(yán)的生活為其基本目的。2.資助行政具有很強(qiáng)的政策引導(dǎo)性。資助行政是現(xiàn)代國家用來型塑社會、經(jīng)濟(jì)和文化生活的一種有效手段。國家通過對特定領(lǐng)域的資助，介入公民社會生活，引導(dǎo)和鼓勵人們從事特定活動，從而引領(lǐng)社會發(fā)展。如通過對科研活動的資助，尤其是以通過公布選題的

6、方式引導(dǎo)人們開展對國家所欲的特定領(lǐng)域的研究，推動科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展和理論的不斷創(chuàng)新；通過出口退稅免稅政策，擴(kuò)大出口；通過對農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓(xùn)的政府資助，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動力在非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的目的；通過對種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼調(diào)動農(nóng)民種糧的積極性，保障糧食安全。3.資助行政具有公共性與非盈利性。資助行政是以公共財(cái)政為基礎(chǔ)的授益行政行為，其實(shí)質(zhì)是國民收入的再分配，這一職能主要通過公共預(yù)算來實(shí)現(xiàn)，而解決公共問題和服務(wù)公共目的是公共財(cái)政的基本職能。所謂公共財(cái)政，“是指國家為市場經(jīng)濟(jì)提供公共服務(wù)而進(jìn)行的政府分配行為?！本唧w而言，“公共財(cái)政是以市場失效為存在前提，是政府以政權(quán)組織的身份，依據(jù)政治權(quán)力，在全社會進(jìn)行的

7、以市場失效為范圍的，以執(zhí)行國家的社會管理者職能，為市場提供公共服務(wù)的需要為目的的一種政府分配行為。”4政府通過對特定主體的資金資助，調(diào)節(jié)政府、企業(yè)、個(gè)人占有社會產(chǎn)品價(jià)值的份額，改變國民收入在各分配主體之間的比例關(guān)系，使人民共享經(jīng)濟(jì)繁榮之成果。同時(shí)，必須指出的是，國家通過運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段以資助的方式積極介入公民生活，其目的并不在于經(jīng)濟(jì)效益的最大化，而在于社會效益的最大化（當(dāng)然這并不意味著資助行政不考慮經(jīng)濟(jì)合理性原則）。4.資助行政的對象具有特定性，且不限于對弱者的資助。公有公共設(shè)施使用者具有不特定性，而資金資助行政的對象是具體的相對人，即符合資助條件的特定主體，公民、法人或其他組織均可成為資助相對人

8、。社會保障的對象僅限于對弱者的保障，盡管資助行政的資助對象也包括社會中的一些弱者，如競爭力較弱的產(chǎn)業(yè)、無力支付學(xué)費(fèi)的學(xué)生、收入較低的農(nóng)民等，但資助對象并不僅限于此，如國家對科研開發(fā)的資助，其資助對象是該領(lǐng)域中有能力承擔(dān)科研項(xiàng)目的個(gè)人或機(jī)構(gòu)，而通常這些主體在該領(lǐng)域中處于優(yōu)勢地位。5.資助行政一般而言是附負(fù)擔(dān)條件的行政行為。行政主體向特定的相對人提供資助資金，屬于授益行政行為，但通常也會附加一定的負(fù)擔(dān)條件，即對該資金使用的手段、方式、目的、期限等施加一定的限制，即接受資助的主體必須按事先確定的條件來使用資助資金。違反該條件的，資助主體有權(quán)停止或撤回資助，并有權(quán)追回已撥付的資助金。如科研資助資金必須

9、用于科研項(xiàng)目的研究開發(fā)；法律援助資金必須用于對特定主體的法律援助；接受助學(xué)貸款的學(xué)生，必須將貸款用于與學(xué)習(xí)有關(guān)的費(fèi)用，等等。6.資助行政所提供的利益具有排他性。該利益的排他性體現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，增加資助，必然導(dǎo)致公共財(cái)政支出的增加及納稅人負(fù)擔(dān)的加重；其次，因?yàn)橘Y源的有限性，特別是在資助項(xiàng)目和資助金額特定的情況下，對一方主體的資助必然會導(dǎo)致對他方主體的資助不能或資助金額的減少。與此相對應(yīng)，通過供給行政所提供的公共用物、公共設(shè)施及公用企業(yè)等提供的公共服務(wù)通常不存在利益的排他性。7.資助行政的規(guī)模具有有限性。資助行政所賴以維持的公共財(cái)政收入取決于稅收及其他財(cái)政收入，過度的資助必然會增加所有納稅人的

10、負(fù)擔(dān)，因此，必須在納稅人的負(fù)擔(dān)與資助的限度之間進(jìn)行合理平衡?！笆聦?shí)上，由于財(cái)稅問題是直接決定國家職能范圍的關(guān)鍵因素，公共財(cái)政的規(guī)模與職能問題一直是西方學(xué)界左翼福利主義憲政國家理論與右翼自由主義憲政國家理論交鋒的焦點(diǎn)?！?5 因此，資助必須以專家論證為基礎(chǔ)，并結(jié)合行政機(jī)關(guān)的政策性判斷，以合理確定資助預(yù)算、資助項(xiàng)目及相應(yīng)的資助金額。資助行政充分體現(xiàn)了現(xiàn)代行政積極引領(lǐng)社會發(fā)展的功能。在資助行政領(lǐng)域，是否進(jìn)行資助、如何進(jìn)行資助、何時(shí)進(jìn)行資助以及資助多少等問題，存在著廣泛的政策性裁量空間?，F(xiàn)如今，行政裁量權(quán)的行使“無法避免地被認(rèn)為在本質(zhì)上是一個(gè)立法過程：對受行政政策影響的各種私人利益之間相互沖突的主張進(jìn)

11、行調(diào)節(jié)的過程”，“歸根結(jié)底就是政治的過程?！?這一特點(diǎn)決定了對資助行政進(jìn)行監(jiān)督的困難。但是，“一般地說，給付行政之目的也在于增加國民的福利，但是其給付本身就是一種權(quán)力在起作用的過程”7，授益性行政權(quán)力的不當(dāng)行使，也會造成公共福利及相對人權(quán)益的損害?！皩?shí)質(zhì)上，給付行政理論的目的，在于保護(hù)國民在給付行政領(lǐng)域中的權(quán)利，在該領(lǐng)域中建立法治主義的制約機(jī)制”8.本文試圖在分析資助行政行為的特征的基礎(chǔ)上，探討對資助行政權(quán)力的制約機(jī)制，以促進(jìn)該領(lǐng)域的法治主義。二、對資助資金的控制資助行政以公共財(cái)政支出為基礎(chǔ)，因此，對資助行政的監(jiān)督首先體現(xiàn)在對公共財(cái)政支出的監(jiān)督上。由于財(cái)政支出與財(cái)政收入密切相關(guān)，尤其是與稅收密

12、切相關(guān)，因此，公共財(cái)政預(yù)算必須要借助于現(xiàn)代民主決策機(jī)制，由民意代表機(jī)關(guān)以多數(shù)表決的形式批準(zhǔn)通過。但這種多數(shù)表決機(jī)制只是為政府的資金使用設(shè)定了一個(gè)限度，并不能保證資金的合理使用，因此，還必須通過一系列具體的規(guī)則來對其權(quán)力行使進(jìn)行約束。在當(dāng)代西方學(xué)術(shù)界，公共選擇學(xué)派以倡導(dǎo)“財(cái)政立憲主義”而著稱于世。該學(xué)派的代表人物布坎南認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)學(xué)是一門研究規(guī)則選擇的科學(xué)，任何財(cái)政決策都是基于一定的決策規(guī)則，政策的優(yōu)劣亦取決于這種決策規(guī)則，而根本的決策規(guī)則即為憲法規(guī)則。因此，政府失靈的根源在于憲法約束失靈，財(cái)政改革的重點(diǎn)是改革憲法規(guī)則，唯其如此，才能有效約束政府權(quán)力的無效率擴(kuò)張。為此，布坎南主張重構(gòu)“財(cái)政貨幣憲法

13、”（fiscal-monetary constitution）以約束國家財(cái)政政策和貨幣政策的制定過程。9奧地利經(jīng)濟(jì)學(xué)家熊彼德也曾指出，受社會因素影響，現(xiàn)代國家的財(cái)政開支將越來越大，而受經(jīng)濟(jì)增長因素的制約，國家的財(cái)政收入?yún)s停滯不前，如此發(fā)展勢必形成“租稅國家的財(cái)政危機(jī)”。因此，必須從憲政的角度加強(qiáng)對政府財(cái)政支出的控制。目前我國對公共財(cái)政的監(jiān)督主要是以預(yù)算法為基礎(chǔ)架構(gòu)而成，主要包括人大監(jiān)督和行政監(jiān)督，其中，行政監(jiān)督又分為政府層級監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政監(jiān)督。人大監(jiān)督在我國憲政體制下應(yīng)發(fā)揮核心作用，通過對預(yù)算、決算的審查批準(zhǔn)及有關(guān)重大問題或特定問題的調(diào)查，確保公共財(cái)政體制體現(xiàn)憲法精神，形成憲政秩序，進(jìn)而

14、形成良好的公共經(jīng)濟(jì)秩序。但事實(shí)上，通過對年度中央和地方預(yù)算草案及預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告的分析，我們可以發(fā)現(xiàn)，預(yù)算編制結(jié)構(gòu)不合理、預(yù)算科目不夠細(xì)化，預(yù)算金額與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的關(guān)聯(lián)性不明確，僅從報(bào)告我們無法了解預(yù)算的合理性，人大對預(yù)算案的審議從而也只能流于形式。為此，有必要改善預(yù)算編制制度，加強(qiáng)人大對預(yù)算案的監(jiān)督。就資助行政領(lǐng)域而言，有必要在堅(jiān)持“量入為出、收支平衡”的原則的基礎(chǔ)上，根據(jù)社會發(fā)展水平，適度擴(kuò)大資助規(guī)模，確保人民共享經(jīng)濟(jì)繁榮之成果。同時(shí)，加強(qiáng)對預(yù)算資金使用的監(jiān)管，保證資金使用的合法性、有效性。三、對資助規(guī)則的控制在資助行政領(lǐng)域，通常并不要求必須有行為法上的依據(jù)，只要有組織法上的依據(jù)，行政主

15、體即可在其職權(quán)范圍內(nèi)自主開展資助活動。行政主體推行其資助計(jì)劃，既可以運(yùn)用行政法規(guī)、行政規(guī)章等規(guī)范性法律文件的形式進(jìn)行，也可以運(yùn)用行政規(guī)劃（計(jì)劃）、通知、意見、決定、會議紀(jì)要等非規(guī)范性法律文件的形式進(jìn)行。 關(guān)于后者的名稱，我國實(shí)定法及行政法學(xué)界的觀點(diǎn)并不統(tǒng)一，如行政訴訟法將其稱為“其他行政規(guī)范性文件” 10；行政復(fù)議法則將其稱為“行政規(guī)定”11；學(xué)者對此進(jìn)行了不同的解讀并展開了相應(yīng)的研究。12但不論是“其他行政規(guī)范性文件”，還是“行政規(guī)定”，單從形式上無法判定其是否具有法的效力?！笆聦?shí)上，許多國家的憲法中對法規(guī)命令形式的規(guī)定也并沒有停留在形式本身，而是建立在其實(shí)質(zhì)內(nèi)容基礎(chǔ)之上的，或者說行政規(guī)范的

16、淵源并不是自為的而是受治于該規(guī)范所具有的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。”13日本行政法學(xué)者將行政規(guī)范分為法規(guī)命令和行政規(guī)則兩類，前者是指“行政機(jī)關(guān)制定的、關(guān)于行政主體和私人的關(guān)系中權(quán)利義務(wù)的一般性規(guī)范”；后者是指“行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范，但與國民的權(quán)利、義務(wù)不直接發(fā)生關(guān)系，即不具有外部效果的規(guī)定”。14德國行政法學(xué)也作了類似劃分。15 由于我國行政學(xué)界對此并無統(tǒng)一成熟的概念，在此不妨借用日本行政學(xué)界關(guān)于“法規(guī)命令”和“行政規(guī)則”的概念并展開對相關(guān)問題的討論。行政法規(guī)與規(guī)章一般規(guī)定行政法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)，直接約束行政主體和行政相對人，屬于法規(guī)命令。對該類資助規(guī)則的監(jiān)督，在目前的制度設(shè)計(jì)中已有相應(yīng)的審查機(jī)制，可以在一

17、定程度上避免法規(guī)命令的違法甚至違憲。但該制度的運(yùn)作現(xiàn)實(shí)對使人們其有效性提出了質(zhì)疑，因此有待于隨著我國憲政建設(shè)的推進(jìn)，最終將其納入司法審查機(jī)制。就行政規(guī)則的內(nèi)容而言，一方面，是作為法律規(guī)范與具體行政行為的中介，以解釋基準(zhǔn)、裁量基準(zhǔn)等形式從要件設(shè)定、內(nèi)容選擇和程序適用等方面直接拘束具體行政行為，成為具體行政行為的直接行為根據(jù)；16另一方面，是在沒有法律規(guī)范的情況下，為了積極開展資助活動而制定相應(yīng)的規(guī)范性文件，設(shè)定行政主體的職權(quán)與職責(zé)，間接影響相對人的權(quán)利義務(wù)?；凇靶姓?guī)則的外部化現(xiàn)象”17，必須加強(qiáng)對行政規(guī)則的監(jiān)督。除了通過行政層級監(jiān)督由上級行政機(jī)關(guān)對下級行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)則的合法性及合理性進(jìn)

18、行控制外，人民法院在行政訴訟案件中，應(yīng)視其為行政機(jī)關(guān)的自我拘束，以對具體行政行為的審查為契機(jī)，結(jié)合平等對待、信賴?yán)姹Ｗo(hù)等原則對其合法性綜合進(jìn)行審查，在確定行政規(guī)則的合法性的基礎(chǔ)上確定具體行政行為合法與否，而不應(yīng)簡單地因具體行政行為缺少法規(guī)范依據(jù)而否認(rèn)其合法性，從而扼殺行政主體積極作為的努力。四、對資助程序的控制因?yàn)楝F(xiàn)代行政要求行政機(jī)關(guān)積極行動，有所作為，因此必須賦予行政主體更多的裁量空間以實(shí)現(xiàn)社會公共利益。資助行政作為行政機(jī)關(guān)引領(lǐng)社會生活的主要手段之一，即使存在行為法上的授權(quán)，其授權(quán)也多為“概括授權(quán)”，以保證行政機(jī)關(guān)能夠積極作為，因此，對權(quán)力的限制更多的只能通過程序加以限制而不是施加實(shí)體法上的限制?！白杂傻臍v史基本上是奉行程序保障的歷史”.作為正當(dāng)程序的一個(gè)基本要求，行政主體在對相對人作出不利處分前，應(yīng)為之提供公正的聽證或其他聽取意見的機(jī)會，否則其處分因程序違法而無效。與不利行政處分不同的是，資助行政的目的是為了積極提高國民福利，“程序本身不應(yīng)成為提供服務(wù)的限制”.但這并不是說，該領(lǐng)域不需要法律程序，或行政機(jī)關(guān)無需遵守法定程序。事實(shí)上，由于該領(lǐng)域?qū)嵶C法意義的程序性規(guī)定較少，正當(dāng)程序的一些基本要求，諸如先調(diào)查后作決定、自己不作自己案件的法官、說明理由、聽取相對人的陳述和申辯等基本程序，都應(yīng)得到遵守。而在這些程序