探析中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金面臨的問(wèn)題與對(duì)策

1、探析中國(guó)失業(yè)保險(xiǎn)基金面臨的問(wèn)題與對(duì)策中國(guó)自1986年建立失業(yè)保險(xiǎn)制度以來(lái)，已經(jīng)走過(guò)了13個(gè)年頭。失業(yè)保險(xiǎn)基金是保障失業(yè)保險(xiǎn)制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)，保證失業(yè)人員在失業(yè)期間基本生活的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。然而，隨著經(jīng)濟(jì)改革的深入進(jìn)行，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，下崗人員和失業(yè)者數(shù)量不斷增大，使有限的失業(yè)保險(xiǎn)基金規(guī)模面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。分析失業(yè)保險(xiǎn)基金中存在的問(wèn)題，研究增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)基金的承受能力的對(duì)策，已是當(dāng)務(wù)之急。一、面臨的挑戰(zhàn)對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金的需求增大對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)基金需求的增大，表現(xiàn)為以下2個(gè)方面：1、 失業(yè)者增多近幾年來(lái)，雖然中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展一直保持著較高的增長(zhǎng)速度，但失業(yè)率和失業(yè)人數(shù)卻不斷上升。據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障部統(tǒng)計(jì)：僅1998

2、年和1993年相比，5年間城鎮(zhèn)失業(yè)率上升了0.6個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)失業(yè)人員增加了150萬(wàn)人。其主要原因?yàn)椋阂皇怯捎谥袊?guó)的勞動(dòng)力供求矛盾一直十分突出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造的就業(yè)崗位不能完全滿(mǎn)足勞動(dòng)力的需求;二是隨著勞動(dòng)力市場(chǎng)的建立和發(fā)展，勞動(dòng)力的流動(dòng)比以前更加頻繁;三是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，特別是國(guó)有企業(yè)實(shí)行減員增效，破產(chǎn)兼并力度加大，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期積累的矛盾開(kāi)始暴露，企業(yè)剩余人員逐漸釋放出來(lái)，隱性失業(yè)開(kāi)始顯性化。從1999年的形勢(shì)看，失業(yè)人員還會(huì)繼續(xù)增加，主要原因是：紡織行業(yè)壓錠;煤炭企業(yè)限產(chǎn)整頓;國(guó)家實(shí)施天然林保護(hù)工程，對(duì)小玻璃廠、小水泥廠、小煉油廠、小火電廠、小煉鋼廠實(shí)行整頓和關(guān)閉，資源枯竭的有色金屬

3、礦和煤礦也要關(guān)閉，軍工企業(yè)改組。此外，事業(yè)單位也要進(jìn)行減員增效等，這些因素導(dǎo)致失業(yè)人員和國(guó)有企業(yè)下崗職工的增加。從發(fā)展趨勢(shì)看，今后，失業(yè)人員將會(huì)逐漸增多，2-3年后，將會(huì)出現(xiàn)新的失業(yè)高峰，并會(huì)持續(xù)一段時(shí)期。失業(yè)人員的增多，要求有更充足的失業(yè)保險(xiǎn)基金來(lái)保障失業(yè)者的基本生活需要。2、 承擔(dān)再就業(yè)服務(wù)的資金根據(jù)勞動(dòng)和社會(huì)保障的計(jì)劃和設(shè)想，今后，失業(yè)保險(xiǎn)基金要把國(guó)有企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心運(yùn)轉(zhuǎn)所需資金承擔(dān)下來(lái)。目前的國(guó)有企業(yè)建立再就業(yè)服務(wù)中心，是通過(guò)財(cái)政、企業(yè)和社會(huì)籌集資金，用這個(gè)辦法來(lái)保障下崗職工基本生活的。這是在失業(yè)保險(xiǎn)制度不完善、失業(yè)保險(xiǎn)基金承受能力較弱的情況下，采取的不得已的辦法。而今后的設(shè)想是用5

4、年時(shí)間完成由現(xiàn)在資金籌集的“三三制”轉(zhuǎn)變到由失業(yè)保險(xiǎn)基金全部承擔(dān)的過(guò)渡。也就是說(shuō)，近期要通過(guò)逐步增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)基金的支付能力，在保障失業(yè)人員基本生活的同時(shí)，逐步增加用于國(guó)有企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心的資金數(shù)額，擴(kuò)大保障下崗職工基本生活的能力，最終實(shí)現(xiàn)下崗職工進(jìn)入社會(huì)后，由失業(yè)保險(xiǎn)保障其基本生活的目的。具體設(shè)想是：前2年，各地區(qū)要足額承擔(dān)再就業(yè)服務(wù)中心所需社會(huì)籌集部分的資金;后3年，要采取措施如適當(dāng)提高繳費(fèi)比例、財(cái)政補(bǔ)貼部分資金等，加強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)基金的承受能力，具備條件后，可以加大向再就業(yè)服務(wù)中心調(diào)劑資金的力度，直至能夠基本承擔(dān)保障下崗職工基本生活所需要的資金，屆時(shí)，失業(yè)保險(xiǎn)完全可以取代再就業(yè)服務(wù)中心，全部

5、下崗職工可以平穩(wěn)地走向社會(huì)，這是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，也是一個(gè)逐步創(chuàng)造條件的過(guò)程。在此期間，與再就業(yè)服務(wù)中心簽定期滿(mǎn)的下崗職工仍然可以陸續(xù)進(jìn)入失業(yè)保險(xiǎn)。要完成這一過(guò)程的關(guān)鍵，在于失業(yè)保險(xiǎn)基金能否真正足額征收，其意義十分重大。所以，失業(yè)保險(xiǎn)基金面對(duì)大幅度增加的失業(yè)人員基本生活保障和再就業(yè)的資金需求，承擔(dān)著巨大的壓力。二、現(xiàn)實(shí)的困惑失業(yè)保險(xiǎn)基金規(guī)模過(guò)小1、 現(xiàn)狀從1986年開(kāi)始，我們的失業(yè)保險(xiǎn)基金一直相當(dāng)于企業(yè)職工工資總額的0.6-1%，這個(gè)規(guī)模是很小的，據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院孫炳耀的文章測(cè)算：按照工資總額1%形成的基金，除了管理費(fèi)和再就業(yè)服務(wù)之外，用于發(fā)放失業(yè)金的資金大約相當(dāng)于工資總額的0.6%，如果失業(yè)保

6、險(xiǎn)金相當(dāng)于社會(huì)平均工資的50%，那么，其基金只能支持1.2%的失業(yè)率。過(guò)去，由于失業(yè)保險(xiǎn)限于國(guó)有企業(yè)范圍，而國(guó)有企業(yè)的大量富余人員由于政策的限制，沒(méi)有推向社會(huì)，完全由企業(yè)負(fù)擔(dān)，從而使規(guī)模很小的失業(yè)保險(xiǎn)基金得以存在，甚至出現(xiàn)了大量節(jié)余。但，這些失業(yè)保險(xiǎn)基金難以滿(mǎn)足需求。根據(jù)測(cè)算，實(shí)行條例后，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍后全年應(yīng)征收失業(yè)保險(xiǎn)基金200億元。如能如期實(shí)現(xiàn)這個(gè)征收目標(biāo)，今明二年，除去調(diào)劑用于國(guó)有企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心的資金和保障失業(yè)人員基本生活及促進(jìn)再就業(yè)的支出外，基金節(jié)余不會(huì)很多。2年之后，當(dāng)年征收的失業(yè)保險(xiǎn)基金既要向再就業(yè)服務(wù)中心調(diào)劑資金，保障下崗職工基本生活，又要保障大量增加的失業(yè)人員的基本

7、生活，并扶持他們實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。按此要求，失業(yè)保險(xiǎn)基金難以滿(mǎn)足需要。即使是全額征繳了，全國(guó)每年不過(guò)200億人民幣，若按失業(yè)者1300萬(wàn)人(失業(yè)者和下崗人員)發(fā)放，人均分?jǐn)傄荒隇?538元，平均每月每人128元左右，顯然是不夠的。2、 原因失業(yè)保險(xiǎn)基金規(guī)模過(guò)小還表現(xiàn)為失業(yè)保險(xiǎn)基金征收難。影響失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)及時(shí)足額征繳既有主觀原因，也有客觀原因。1) 主觀原因：失業(yè)保險(xiǎn)政策宣傳不到位，企業(yè)法人社會(huì)保險(xiǎn)意識(shí)，法律意識(shí)淡薄，對(duì)企業(yè)繳費(fèi)監(jiān)督不夠，執(zhí)法不嚴(yán)。2) 客觀原因：由于企業(yè)停產(chǎn)或開(kāi)工不足，只是經(jīng)濟(jì)效益差，影響繳費(fèi)。同時(shí)，對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)施戰(zhàn)略性改組，股份制改革及兼并、破產(chǎn)、聯(lián)合等改革，使相當(dāng)一部分企業(yè)處于調(diào)整

8、、變動(dòng)中，在等待、觀望，也影響了繳費(fèi)。3)制度上的原因新的失業(yè)保險(xiǎn)條例，對(duì)基金征繳的規(guī)定并不十分明確、詳細(xì)。如對(duì)出現(xiàn)基金入不敷出的情況，條例只是規(guī)定了使用調(diào)劑金和財(cái)政補(bǔ)貼的辦法，而沒(méi)有規(guī)范化的規(guī)定，對(duì)不能足額籌集的情況，強(qiáng)調(diào)的是對(duì)個(gè)人違規(guī)行為的事后處罰，而沒(méi)有一套自動(dòng)的激勵(lì)處罰機(jī)制來(lái)保證基金虧空時(shí)的及時(shí)禰補(bǔ)。還有，一些非國(guó)有企業(yè)，事業(yè)單位，如民營(yíng)，私營(yíng)，外商經(jīng)營(yíng)的企業(yè)等單位，這些單位經(jīng)濟(jì)狀況一般良好，職工隊(duì)伍素質(zhì)較高，年輕化，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整對(duì)它影響不大，失業(yè)人員相對(duì)少。因此，在收繳失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的問(wèn)題上一些單位持旁觀或抵制態(tài)度。而對(duì)那些拒繳或抗繳失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的企、事業(yè)單位，條例中明確的責(zé)任處罰條款力度

9、不強(qiáng)，說(shuō)明對(duì)雇主方的約束，還不夠嚴(yán)厲，其結(jié)果將阻礙失業(yè)保險(xiǎn)制度的全面推行和社會(huì)化程度的提高。隨著國(guó)有企業(yè)改革的深化，剩余人員將逐漸與企業(yè)脫鉤，從而加大政府以及社會(huì)的負(fù)擔(dān)，失業(yè)保險(xiǎn)基金要真正承擔(dān)起責(zé)任，靠目前這么小的基金規(guī)模是辦不到的。將失業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)大到非國(guó)有企業(yè)之后，基金規(guī)模就必須以勞動(dòng)者的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)來(lái)確定。1999年失業(yè)保險(xiǎn)條例將基金規(guī)模擴(kuò)大到工資總額的3%，兼顧了企業(yè)及個(gè)人承受承受能力及失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)兩方面的因素。這個(gè)規(guī)模大約可以支持4%的失業(yè)率。從國(guó)外情況看，建立失業(yè)保障制度的61個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，有38個(gè)要求雇主繳費(fèi)，平均費(fèi)率為工資總額的2.71%，如果考慮到個(gè)人繳費(fèi)及政府補(bǔ)貼，規(guī)模大都超過(guò)工資總

10、額的3%。三、未來(lái)的抉擇增強(qiáng)失業(yè)保險(xiǎn)基金承受能力的對(duì)策1、加大宣傳力度，提高思想認(rèn)識(shí)首先，要?jiǎng)訂T用人單位和職工積極主動(dòng)依法參加失業(yè)保險(xiǎn)，繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，并使用人單位和職工知道他們應(yīng)享受的權(quán)利。要采取多種形式，充分發(fā)揮新聞媒體的作用，宣傳國(guó)家兩個(gè)條例(即失業(yè)保險(xiǎn)條例和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例)，使廣大勞動(dòng)者和用人單位，充分了解兩個(gè)條例的基本內(nèi)容和參加社會(huì)保險(xiǎn)的重大意義。重點(diǎn)宣傳失業(yè)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性、公平性和互濟(jì)性原則，宣傳權(quán)利和義務(wù)對(duì)等的原則，動(dòng)員教育繳費(fèi)義務(wù)人自覺(jué)履行繳費(fèi)義務(wù)，并依法維護(hù)自身的合法權(quán)益，在全社會(huì)營(yíng)造一個(gè)依法參加社會(huì)保險(xiǎn)光榮，拖欠和拒繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的氛圍。其次，關(guān)于提高對(duì)失業(yè)保險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)，

11、應(yīng)明確以下幾點(diǎn)：第一， 失業(yè)保險(xiǎn)就是就業(yè)保險(xiǎn)，是全體就業(yè)的勞動(dòng)者共同資助失業(yè)者的一種社會(huì)保險(xiǎn)制度。建立覆蓋全體勞動(dòng)者的失業(yè)保險(xiǎn)制度是全體用人單位和就業(yè)人員共同的義務(wù)和責(zé)任。第二， 失業(yè)保險(xiǎn)制度是由國(guó)家法律確定的具有強(qiáng)制性的社會(huì)保障制度。失業(yè)保險(xiǎn)是由國(guó)家通過(guò)立法的形式，強(qiáng)制單位和職工向政府指定的機(jī)構(gòu)繳納保險(xiǎn)費(fèi)，形成互濟(jì)性的消費(fèi)基金，在勞動(dòng)者喪失勞動(dòng)權(quán)利時(shí)，政府指定機(jī)構(gòu)給予最基本物質(zhì)幫助的一種社會(huì)保障制度。單位和職工都有參加失業(yè)保險(xiǎn)和繳納保險(xiǎn)費(fèi)的義務(wù)，只有履行了義務(wù)，才有享受失業(yè)保險(xiǎn)的權(quán)利，即使最終不享受失業(yè)保險(xiǎn)待遇，也必須履行義務(wù)。第三，還應(yīng)明確，繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，不僅是對(duì)廣大勞動(dòng)者負(fù)責(zé)而且是對(duì)社

12、會(huì)負(fù)責(zé)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制所形成的優(yōu)勝劣汰，必然會(huì)造成部分勞動(dòng)者被迫退出勞動(dòng)崗位，從而使本人和家庭因失去收入而陷于生存危機(jī)。失業(yè)保險(xiǎn)通過(guò)大家的納費(fèi)，提供基本的物質(zhì)資料，幫助這部分成員維持基本生活水準(zhǔn)，解決了靠個(gè)人和家屬難以解決的困難，從而使享受失業(yè)保險(xiǎn)勞動(dòng)者得以生息，使勞動(dòng)力的再生產(chǎn)成為可能，在此，繳納失業(yè)保險(xiǎn)金的意義十分重大。2， 完善繳費(fèi)申報(bào)制度，保證基金收繳到位基金征繳是失業(yè)保險(xiǎn)工作的基礎(chǔ)，基金征繳能否到位，不僅關(guān)系到當(dāng)前失業(yè)、下崗職工基本生活能否得到保障，而且關(guān)系到三、五年后下崗職工能否順利地從企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心走向勞動(dòng)力市場(chǎng)。因此，必須做到：第一， 按社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例規(guī)

13、定，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)統(tǒng)一征收。社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳機(jī)構(gòu)要相互提供有關(guān)社會(huì)保險(xiǎn)征收的資料，共同做好征繳工作。第二，建立、運(yùn)用好繳費(fèi)申報(bào)制度。按社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例規(guī)定，督促繳費(fèi)單位必須按月向社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申報(bào)應(yīng)繳納的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)數(shù)額，經(jīng)核定后，在規(guī)定的期限內(nèi)主動(dòng)向社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)統(tǒng)一征收機(jī)構(gòu)繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)。第三，積極探索失業(yè)保險(xiǎn)待遇與繳費(fèi)適當(dāng)掛鉤的制度。增加單位和勞動(dòng)者繳納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的主動(dòng)意識(shí)。第四，強(qiáng)化基金征繳手段，確?；鹫骼U到位。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例的頒布，為基金征繳工作，提供了強(qiáng)有力的法律保證，對(duì)故意拒繳失業(yè)保險(xiǎn)金的單位，要先由勞動(dòng)部門(mén)下發(fā)整改指令書(shū)，加收滯納金。對(duì)拒不執(zhí)行整改指

14、令書(shū)的單位，由人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，并請(qǐng)新聞媒體給予爆光，并規(guī)定欠費(fèi)單位的法人代表不能評(píng)選先進(jìn)，晉級(jí)長(zhǎng)薪，出國(guó)考察，欠費(fèi)單位不能購(gòu)買(mǎi)專(zhuān)控商品，對(duì)嚴(yán)重欠費(fèi)的國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人給予一年警告，兩年撤職的處分。要獎(jiǎng)勵(lì)分明，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必糾。社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例對(duì)不同情況繳費(fèi)單位的社會(huì)保險(xiǎn)登記工作都做了明確規(guī)定具有法律強(qiáng)制性和約束力，各類(lèi)繳費(fèi)單位都必須執(zhí)行，逾期不辦理登記就是違法，就要受到處罰。因此，各地主管部門(mén)，要嚴(yán)格按照條例規(guī)定，與有關(guān)部門(mén)依法督促用人單位辦理和補(bǔ)辦社會(huì)保險(xiǎn)登記，特別是做好事業(yè)單位以及外商投資企業(yè)、港澳臺(tái)投資企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)等非公有制企業(yè)的社會(huì)保險(xiǎn)登記工作。3、改繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)為社會(huì)保險(xiǎn)納稅?，F(xiàn)行的繳費(fèi)額是以單位財(cái)務(wù)報(bào)表工資總額的一定比例來(lái)確定的。財(cái)務(wù)報(bào)表不實(shí)，繳費(fèi)就不準(zhǔn)。設(shè)想今后可以逐步過(guò)渡到個(gè)人以收入的一定比例納社會(huì)保險(xiǎn)稅的方式替代現(xiàn)有的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳納，單位和雇主則按支付給個(gè)人的報(bào)酬額的一定比例納社會(huì)保險(xiǎn)稅，用納社會(huì)保險(xiǎn)稅的辦法籌集資金與繳社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)辦法相比，可以更加足額籌集，但前提是要建立起嚴(yán)格的個(gè)人收入監(jiān)控體系。既要提高失業(yè)者的社會(huì)援助待遇，又不能過(guò)多增加企業(yè)事業(yè)單位的負(fù)擔(dān)。有學(xué)者建