實行“縣管校聘”教師流動政策的困境與建議

1、實行“縣管校聘”教師流動政策的困境與建議 施 威 教育部提出加強義務教育校長教師交流輪崗工作，2020年要在全國落實推廣“縣管校聘”的管理機制，這是一項有利于校際交流，推動義務教育均衡發(fā)展和實現(xiàn)教育優(yōu)秀資源共享的好舉措。教師由“校管”走向“縣管”，一字之差，體現(xiàn)的是教師管理體制的重大變革?！翱h管校聘”不僅將促進了縣域內(nèi)教師交流輪崗制度的落實，也將有助于化解縣域內(nèi)教師資源配置矛盾。 一、現(xiàn)階段教師管理有關情況現(xiàn)階段教師管理按照教師法第五條第三款規(guī)定：“學校和其他教育機構(gòu)根據(jù)國家規(guī)定，自主進行教師管理工作?！钡谑邨l：“學校和其他教育機構(gòu)應當逐步實行教師聘任制。教師的聘任應當遵循雙方地位平等的原則

2、，由學校和教師簽訂聘任合同，明確規(guī)定雙方的權(quán)利、義務和責任。實施教師聘任制的步驟、辦法由國務院教育行政部門規(guī)定?！钡囊?guī)定實施。因此現(xiàn)階段的教師管理是這樣的： 1、教師的招聘、教師和校長的調(diào)動由地方教育局、人社局等相關部門統(tǒng)籌管理。教師管理、聘用由學校負責2、教師的工資發(fā)放，各校預算上報和具體實行，教師的職稱評聘由地方教育行政部門管理。 3、教師的編制，由地方編辦按學校學生數(shù)進行核編，最后匯總該地教育系統(tǒng)的總編數(shù)，教師調(diào)動時的工資關系和人事關系由地方人力資源和社會保障局審批。 二、我市近幾年的校長、教師交流輪崗工作開展情況為解決城鄉(xiāng)教育不公、城鄉(xiāng)教師資源不均衡的問題，國內(nèi)不少地區(qū)實行了“教師交流

3、制度”。初期階段是以“送教下鄉(xiāng)”和“頂崗支教”的“大城市帶動大農(nóng)村”方式，其主要特點是：第一，教師單向的交流形式。教師的交流主要局限在城區(qū)教師向農(nóng)村學校流動，較少教師之間的雙向流動。第二，給予支教教師政策傾斜?！爸Ы獭敝贫纫?guī)定了城區(qū)教師到農(nóng)村學校支教、頂崗的比例數(shù)，對支教和頂崗的教師給予精神上鼓勵和物質(zhì)上的補償。第三，缺乏相應的質(zhì)量保證?！爸Ы獭焙诵捏w現(xiàn)在“支”，部分優(yōu)秀教師簡單完成支教年限和教學任務，沒能真正融入支教學校，教學質(zhì)量難以保證，城鄉(xiāng)教師心靈壁壘無法打破。近幾年來，我市為了加大義務教育均衡發(fā)展的推進工作，教育管理部門出臺要求義務教育階段教師交流的文件，文件明確提出了校長、教師的輪崗

4、交流，教育共同體的建設等要求。各學校按教育局要求動員開展了共同體建設及教師交流活動。但是本輪交流暴露出來較多問題：1、交流教師很多并不是一線骨干教師，交流效果一般;2、交流教師管理考核責任不明確,流于形式;3、城區(qū)家長對教師交流異議頗多;4、原定的教師職稱評聘必須有交流經(jīng)歷的要求執(zhí)行不嚴，打擊了交流教師積極性，也為接下來實施“縣管校聘”帶來困難。3、 “縣管校聘”政策提出及實施困境1、“縣管校聘”政策提出我國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)間師資的不均衡問題尤為突出，在我們?nèi)找嫣岢處煈邆浣逃宜枷氲慕裉?，?yōu)質(zhì)師資力量成為眾多鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校的迫切需要?，F(xiàn)階段我國教師流動主要以自發(fā)的單向的流動為主，主要表現(xiàn)為: 全國范圍

5、內(nèi)，中西部地區(qū)優(yōu)質(zhì)師資向東部發(fā)達地區(qū)流動; 同一地區(qū)薄弱學區(qū)教師流向優(yōu)勢學區(qū)，農(nóng)村地區(qū)學校教師向城市學校流動，普通學校優(yōu)質(zhì)師資流向重點學校。這種無序的逆向流動進一步強化了我國師資配置的不均衡性?？v觀我國教師流動政策的發(fā)展可知，政府對教師流動的管理辦法逐漸由“鼓勵”、“引導”、“積極推動”向“強制”轉(zhuǎn)變。1996年關于“九五”期間加強中小學教師隊伍建設的意見中首次提出“教師定期交流”的概念，指出要打破在教師使用方面的單位所有制和地區(qū)所有制，鼓勵教師從城市到農(nóng)村、從強校到薄弱學校任教。但由于學校物質(zhì)條件、教師收入等方面的差異，使得教育行政部門工作的重心轉(zhuǎn)向縮小城鄉(xiāng)、校際間的硬件差距。國家中長期教育

6、改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(20102020年)中著重提出建立教師流動機制的總體要求和方向，促進義務教育教師資源均衡發(fā)展。在此背景的推動下，很多地方教育行政部門開始制定相關政策進行教師流動的初步嘗試，如何有效開展教師流動成為亟待解決的問題。據(jù)統(tǒng)計，截至2013年8月底，已有22個省(區(qū)、市)地方政府出臺了關于教師流動的相關政策。但由于一些地方實施的教師交流屬于“人走關系不走”，流動期滿后，教師返回原校工作，這導致一些責任心不強的教師在交流學校并沒有全身心地投人到教學工作中。一些已經(jīng)評到高級和特級職稱的教師，也不愿意參與教師流動。2014年國家教育部出臺了“教師交流輪崗”的專項性政策。關于推進縣(區(qū))域

7、內(nèi)義務教育學校校長教師交流輪崗意見(以下簡稱意見)中指出，要全面推進義務教育教師隊伍“縣管校聘”管理改革以實現(xiàn)教師交流輪崗。教師流動中“縣管校聘”管理改革是指，“縣級教育行政部門會同有關部門制定本縣(區(qū))域內(nèi)教師崗位結(jié)構(gòu)比例標準、公開招聘和聘用管理辦法、培養(yǎng)培訓計劃、業(yè)績考核和工資待遇方案，規(guī)范人事檔案管理和退休管理服務。學校依法與教師簽訂聘用合同，負責教師的使用和日常管理”?？h管校聘政策的提出是統(tǒng)籌教師資源配置的創(chuàng)新之舉，是突破教師管理障礙的制度創(chuàng)新。2、“縣管校聘”政策的實施困境1“縣”管職能部門多，行政協(xié)調(diào)難意見中要求“各級教育、組織、編制、財政、人力資源社會保障等部門形成聯(lián)動機制”。在

8、具體實施中，教育部門要對教師交流輪崗工作進行指導和協(xié)調(diào)，財政部門要對教師交流輪崗提供經(jīng)費支持，人力社會保障部門要對教師交流輪崗給予政策支持，機構(gòu)編制部門要加強教職工編制的動態(tài)管理等等。但部分學校教師超缺編問題嚴重。由于權(quán)力分配和資源配置是行政系統(tǒng)內(nèi)部最為敏感的領域，若要貫徹落實“縣管校聘”，就必須對各個行政管理部門之間進行明確分工。同時，由于職責細化，“縣”管職能部門數(shù)量多，在定程度上導致組織管理、溝通協(xié)調(diào)等行政管理成本增加，降低行政管理效率。2“?！逼笝?quán)利小，上傳下達協(xié)調(diào)不暢首先，“?！逼笝?quán)利小，標準制定存在“盲區(qū)”。意見中指出“縣級教育行政部門會同有關部門制定本縣(區(qū))域內(nèi)教師崗位結(jié)構(gòu)比例

9、標準、公開招聘和聘用管理辦法等”。學校負責教師的使用和日常管理，是對校內(nèi)教師資源狀況最為了解的知情者。但由于學校的參與有限，將導致教育計劃的制定存在“盲區(qū)”。3教師權(quán)益缺乏保障，參與積極性偏低意見中規(guī)定“城鎮(zhèn)學校、優(yōu)質(zhì)學校每學年教師交流輪崗的比例不低于符合交流條件教師總數(shù)的10，其中骨干教師交流輪崗不低于交流總數(shù)的20；而且在職務(職稱)評聘工作中，要將教師到農(nóng)村學校、薄弱學校任教1年以上的工作經(jīng)歷作為申報高級教師職務(職稱)和特級教師的必備條件?！闭叩膹娭菩噪m然具有政令統(tǒng)一、見效快的優(yōu)點，但也存在諸多問題。當前，最為突出的問題就是教師對流動制度不滿意，教師不愿參與流動，主要原因在于教師流動

10、涉及到教師的工作、生活等具體的切身利益。教師流動政策首先應該尊重教師自身的意愿。意見中只對教師參與流動的對象范圍、形式與方法進行了具體的可操作性規(guī)定，但對教師的激勵保障機制并沒有做出具體規(guī)定。許多教師認為參與流動的教師工資福利待遇得不到保障，而且流動會對子女人學、家庭生活方面等造成影響。激勵保障機制的缺失，使得教師的權(quán)益無法從根本上得到保障。當流動教師自身權(quán)益受到損害時，也無法尋求相關的法律救濟。4.教師歸屬感的喪失教師歸屬感是指教師在同一學校長期互動交往過程中產(chǎn)生的樂于將個人生命融入組織的比較穩(wěn)定的態(tài)度與情感。它是教師長期的、全面的、自覺主動的工作積極性的積淀、凝聚與升華，是教師對學校發(fā)展整

11、體的深層反映。在現(xiàn)代學校管理制度中，教師歸屬感是學校發(fā)展的動力之源，能夠凝聚學校的人力資源，提高學校核心競爭力，激勵教師的成長。然而，“縣管校用”制度讓教師不再屬于學校，教師有漂泊感，認為隨時都有可能退回“縣管”或被調(diào)配到其他學校，因此教師的穩(wěn)定感、歸屬感較之前有所缺失。很多教師在面臨被調(diào)配時，由于心理負擔過重而影響教學質(zhì)量。四、實行義務教育教師隊伍“縣管校聘”工作的幾點建議1.加快出臺相關配套政策，完善“縣管校用”制度建設一是優(yōu)化區(qū)域教師管理模式，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享最大化。二是建立健全教師流動激勵機制和補償機制。教育部門要和人社部、財政部門通力合作，制定流動教師流動補償制度，建立教師流動激

12、勵機制。一方面為流動教師提供優(yōu)先外出學習、評優(yōu)評獎、晉職晉升的機會，另一方面保證原工資收入不變的基礎上再發(fā)放農(nóng)村學校津貼。三是建立適應教師定期流動的社會保障體系。為吸引特別優(yōu)秀的教師進農(nóng)村還可以給出更加優(yōu)越的條件，比如住房、交通、家屬就業(yè)、子女入學等難題，以此解決優(yōu)秀教師關乎切身利益的困難和后顧之憂。四是思考如何避免好教師扎堆，造成新的教育不公平現(xiàn)象。2.加強監(jiān)督和評估，建立健全“縣管校用”的監(jiān)督機制教師人事關系收歸縣管，實施教師區(qū)(縣)內(nèi)交流，涉及每一位教師的切身利益，教育部門必定要成立具體負責的教師人才管理中心，教育部門應該加強對中心的監(jiān)督和管理，確保教師管理中心完全行使職責。一是實行教管中心人員“能上能下”的激勵機制。對于教管中心人力、物力、財力不足的問題，教育行政部門應該會同編制部門、人社部門爭取政策支持，提高教師人才管理中心的工作效率。二是完善教育局教籍管理系統(tǒng)。教育行政部門要利用好教師管理平臺，定期測算全市教師流動數(shù)量、流動成效。三是教育部門制定流動教師考核標準。使“縣管校用”制度長期化、常態(tài)化。四是強化政策的督導評估。教管中心要定期開展跟蹤調(diào)研，并將考核結(jié)果