關(guān)于時(shí)效制度規(guī)定的理解與適用

1、關(guān)于行政訴訟時(shí)效制度規(guī)定的理解與適用 行政訴訟法司法解釋第41、42條的缺陷和應(yīng)有的合理定位2006-4-17 王向何行政訴訟時(shí)效制度的發(fā)源于民事訴訟時(shí)效制度，完整的民事訴訟時(shí)效制度包括一般訴訟時(shí)效、特別訴訟時(shí)效、最長訴訟時(shí)效以及訴訟時(shí)效的中止、中斷和延長制度。和民事訴訟時(shí)效比，顯然行政訴訟時(shí)效制度是不完整的。訴訟時(shí)效制度的目的在于鼓勵(lì)當(dāng)事人積極主張權(quán)利，懲怠于行使權(quán)利的權(quán)利人，在這一點(diǎn)上，行政、民事訴訟時(shí)效制度是一致的。因行政訴訟時(shí)效制度不完整，就必然會(huì)影響當(dāng)事人權(quán)利的行使。又因行政訴訟時(shí)效很短，僅有三個(gè)月，在行政訴訟時(shí)效制度不完整的情況下，造成了積極主張權(quán)利的人而無法主張行政權(quán)利的情形，這

2、種情形顯然是與行政訴訟時(shí)效制度背道而馳的。因此，研究現(xiàn)行行政訴訟時(shí)效制度存在的問題，對完善和改進(jìn)行政訴訟時(shí)效制度，不僅具有重要意義，而且是迫在眉睫，已成當(dāng)務(wù)之急。民事訴訟時(shí)效制度在民法通則里設(shè)有專章即第七章，共有7條詳細(xì)規(guī)定了一般、特別、最長等完整的訴訟時(shí)效制度。而行政訴訟法僅在第六章“起訴和受理”部分用2條即第38、39條規(guī)定了一般訴訟時(shí)效。加之最高人民法院關(guān)于行政訴訟法司法解釋第41條、42條的規(guī)定，也不過4條。如果再把這4規(guī)定對照研究，更突顯其不合理、不科學(xué)之處。第41條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知

3、道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年?！睆钠浔硎龅闹髡Z或適用的對象、范圍來看，應(yīng)是針對行政行為相對人的，因?yàn)樵谠摋l前半部分稱：“行政機(jī)關(guān)做出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或其他組織訴權(quán)或起訴期限的”。行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是針對相對人做的，所以，其告知不告知訴權(quán)或起訴期限也是針對的相對人。換言之，行政機(jī)關(guān)針對行政行為相對人做出具體行政行為，是不可能告訴其他人訴權(quán)或起訴期限的，這里的“其他人”也包括與行政機(jī)關(guān)所做具體行政行為有利害關(guān)系的人，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)無此義務(wù)。 既然“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或其他組織訴權(quán)或起

4、訴期限” 這種種情況僅指行政行為相對人，該條后半部分關(guān)于此種情形下的訴訟時(shí)效起算時(shí)間的規(guī)定以及“最長”2年的規(guī)定，就只能適用于行政行為相對人，不適用于行政訴訟的另一類原告即利害關(guān)系人。換言之，第41條司法解釋是關(guān)于行政行為相對人的行政訴訟時(shí)效的規(guī)定。第42條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的，其起訴期限從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計(jì)算。對涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理?！睆脑摋l表述的含義看，應(yīng)是針對的利害關(guān)系人的，即不是針對行政行為相對人的。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)的具體行政行

5、為就是針對相對人做出的，同時(shí)，行政機(jī)關(guān)在針對行政行為相對人做出具體行政行為時(shí)，還送達(dá)相應(yīng)的具有法律意義的文書，行政行為的相對人不可能不知道行政機(jī)關(guān)對其所做具體行政行為的內(nèi)容。相反，因行政機(jī)關(guān)的具體行政行為是針對相對人做出的，不是針對利害關(guān)系人做出的（如果是針對利害關(guān)系人做出的，那利害關(guān)系人就不是利害關(guān)系人了，而是行政行為相對人了）。利害關(guān)系人肯定不知有哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)在哪個(gè)時(shí)間做出了一個(gè)與其有法律上的利害關(guān)系的具體行政行為。如果該條司法解釋的含義真的是包含行政行為的相對人都有可能不知道具體行政行為的內(nèi)容的這樣的含義的話，利害關(guān)系人又怎么會(huì)、怎么可能知道？換言之，如果 行政行為的相對人都有可能不知

6、道具體行政行為的內(nèi)容的話，利害關(guān)系人更有理由不知道。當(dāng)然，什么事都不應(yīng)絕對化，“公民、法人或者其他組織不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為的內(nèi)容的”的情況，發(fā)生在行政行為相對人頭上的情況也不是絕對的沒有，這與第41條規(guī)定的情形是絕對不可能發(fā)生在利害關(guān)系人頭上完全不同。當(dāng)然，即便是利害關(guān)系人，也不是絕對地“不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容的”，也不排除在偶然情況下神通廣大的利害關(guān)系人“知道”“行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為的內(nèi)容”。顯然，第42條司法解釋不應(yīng)就行政行為相對人“不知道”及利害關(guān)系人“知道”“行政機(jī)關(guān)具體行政行為內(nèi)容”的這兩種例外情況做出規(guī)定，而應(yīng)就利害關(guān)系人“不知道行政機(jī)關(guān)做出具體行政

7、行為內(nèi)容”的一般情況做出規(guī)定。換言之，第42條司法解釋是關(guān)于利害關(guān)系人行政訴訟時(shí)效的規(guī)定。如果前述關(guān)于第41條、42條司法解釋的理解能夠成立，即是第41條、42條司法解釋的本意，關(guān)于行政行為相對人、利害關(guān)系人訴訟時(shí)效不同的混亂便可迎刃而解。例如，不論是行政行為相對人還是利害關(guān)系人，第41、42條司法解釋規(guī)定的情形都有可能同時(shí)發(fā)生，即相對人、利害關(guān)系人既未被告知訴權(quán)、起訴期限，也不知道具體行政行為的內(nèi)容，這時(shí)候便會(huì)出現(xiàn)沖突；按第41條司法解釋，“從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日”最長2年；按第42條司法解釋，“從知道或應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日”按不同情形最長分別為5年、20年。而按照本

8、文的理解，則不會(huì)出現(xiàn)此種沖突，如果當(dāng)事人是行政行為相對人，則適用第41條司法解釋；如果當(dāng)事人是利害關(guān)系人，則適用第42條司法解釋。但接下來出現(xiàn)的另一個(gè)問題是，因?yàn)閮蓷l司法解釋規(guī)定的對象不同，似不能完全按照上述解釋理解第41條、42條司法解釋。第41條規(guī)定的是2年最長行政訴訟時(shí)效，第42條未使用“最長”的概念，而是說超過20年、超過5年的，人民法院不予受理。如果20年、5年是利害關(guān)系人的“最長”訴訟時(shí)效，應(yīng)采用第41條的表述形式。這樣，不僅做到了表述形式的統(tǒng)一，也便于理解，不易產(chǎn)生歧意。如果20年、5年不是利害關(guān)系人的“最長”訴訟時(shí)效，那么，利害關(guān)系人的最長訴訟時(shí)效又是多長呢？顯然又是“解釋”上

9、的缺位。因此，如果認(rèn)可對上述第41條、42條司法解釋的理解，便只好權(quán)當(dāng)?shù)?2條是關(guān)于利害關(guān)系人最長行政訴訟時(shí)效的規(guī)定，而對其表述方式只能認(rèn)為是用詞不當(dāng)。而在司法實(shí)踐中，上述觀點(diǎn)顯然不能被廣泛接受。一種較為流行的觀點(diǎn)是，行政訴訟的最長訴訟時(shí)效就是2年，5年、20年不認(rèn)為是“最長訴訟時(shí)效”的概念。而且也不認(rèn)同第41條是關(guān)于行政行為相對人、第42條是關(guān)于利害人最長訴訟時(shí)效的規(guī)定的觀點(diǎn)。此種流行觀點(diǎn)在某金屬材料公司（以下簡稱金屬公司）訴某市政府、某國土資源局及第三人張某房屋產(chǎn)權(quán)糾紛一案中，表現(xiàn)得較為典型。金屬公司在執(zhí)行某銀河房地產(chǎn)公司330萬元投資款糾紛一案中，因其法人代表招某偽造公文，私刻公章騙取銀

10、河公司注冊登記原因，依法追加招某為被執(zhí)行人。執(zhí)行法院某中級人民法院于1998年查封了原在招某后在張某名下的一棟房產(chǎn)。因房產(chǎn)已變更至張某名下，某中院無法執(zhí)行，金屬公司委托律師調(diào)查已被查封的房產(chǎn)檔案時(shí)，發(fā)現(xiàn)招某與張某之間根本沒有交易及贈(zèng)與關(guān)系，便于2002年向兩被告發(fā)出限期履行義務(wù)通知書，即撤銷張某房產(chǎn)證，恢復(fù)招某房產(chǎn)證。兩被告未答復(fù)也未變更已查封房產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，金屬公司便于2003年向某中院提起行政訴訟，請求人民法院判令兩被告履行法定職責(zé)。一審法院適用第42條司法解釋，以金屬公司起訴超過5年為由，駁回金屬公司起訴。金屬公司以一審法院適用法律錯(cuò)誤為由，上訴至二審法院。某高級人民法院適用第41條司法解釋

11、，以金屬公司超過2年最長訴訟時(shí)效為由，駁回金屬公司的起訴。 根據(jù)前述對第41條、42條司法解釋的理解，本案一審法院適用第42條司法解釋是正確的。因?yàn)榻饘俟臼且岳﹃P(guān)系人的身份起訴的，不是沒有也不可能以行政行為的相對人的身份起訴。但一審法院將兩被告的具體行政行為認(rèn)定是“其他具體行政行為“從而適用5年的規(guī)定，顯然錯(cuò)誤。本案是涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為，應(yīng)適用20年的規(guī)定。本案二審適用第41條司法解釋是錯(cuò)誤的，金屬公司是利害關(guān)系人，行政機(jī)關(guān)做出具體行政行為時(shí)，根本就沒有告知利害關(guān)系人訴權(quán)、起訴期限及具體行政行為內(nèi)容的規(guī)定、責(zé)任、義務(wù)，不存在有些告知有些不告知的情況。第42條后半部分“從知道或者應(yīng)當(dāng)知

12、道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年”的規(guī)定，也只是針對前半部分的“行政機(jī)關(guān)做出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限”這種情況，不能推而廣之地適用到所有情況，將2年做為最長訴訟時(shí)效的一般規(guī)定。結(jié)合本案具體情況，如果不認(rèn)可上述關(guān)于第41條、42條司法解釋含義的理解，在知不知道訴權(quán)（或起訴期限）與知不知道具體行政行為的內(nèi)容之間，如何做選擇便成了難題。因?yàn)閷Φ谌藖碚f，其既不知道行政機(jī)關(guān)所做與其有利害關(guān)系的具體行政行為的內(nèi)容，也不知道起訴期限和訴權(quán)，人民法院憑什么適用前者不適用后者？或人民法院憑什么適用后者不適用前者？換言之，如果不認(rèn)可本文前述關(guān)于第41條、42條司法解釋

13、含義的理解，人民法院無論適用41條還是42條都是不準(zhǔn)確的，或說是沒有依據(jù)的。 第41、42條司法解釋還彰顯了另一致命缺陷：就相同問題做了不同規(guī)定。雖然第41條司法解釋的出發(fā)點(diǎn)是“未告知訴權(quán)或起訴期限”這種情形或角度，但其最長2年訴訟時(shí)效的起算點(diǎn)是“從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日”，雖然第42條司法解釋的出發(fā)點(diǎn)是“不知道具體行政行為內(nèi)容”這種情形或角度，但其最長5年、20年訴訟時(shí)效的起算點(diǎn)仍然是“從知道或應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為的內(nèi)容之日”，也就是說與第41條的起算點(diǎn)是一樣的。在不知道“訴權(quán)或起訴期限”的，與“不知具體行政行為內(nèi)容”的這兩種情況有什么理由與必要做出完全不相同的規(guī)定？要知道，這

14、不是一般訴訟時(shí)效，這是最長訴訟時(shí)效，而且二者的起算日是完全相同的。無論是第41條、還是第42條司法解釋，一般行政訴訟時(shí)效還是三個(gè)月，只是起算時(shí)間不一樣。就本案而言，2年、5年、20年對金屬公司并無實(shí)際意義，因?yàn)榻饘俟局谰唧w行政行為的內(nèi)容的時(shí)間已固定在1998年6月。如果適用第42條司法解釋，金屬公司的訴訟時(shí)效在1998年9月就已滿。如果適用第41條司法解釋，如果金屬公司真的不知道訴權(quán)或起訴期限，從1998年6月其知道具體行政行為內(nèi)容之日起算2年，至其2003年起訴之日，也已超過了訴訟時(shí)效。這里的問題是，當(dāng)如何認(rèn)定“公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或起訴期限之日”？是從行政機(jī)關(guān)因未

15、告知事后有可能補(bǔ)充告知的那天起算呢？還是從當(dāng)事人知道具體行政行為的內(nèi)容之日就認(rèn)定當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或起訴期限？如果是前一種情況，對行政行為相對人都不太可能，也就是說行政機(jī)關(guān)不會(huì)因在做出具體行政行為時(shí)未告知當(dāng)事人訴權(quán)而在事后補(bǔ)充告知。如果對行政行為相對人都不太可能，補(bǔ)充告知利害關(guān)系人則是更為不可能的。如果補(bǔ)充告知利害關(guān)系人、行政行為相對人訴權(quán)（或起訴期限）的可能性幾乎不存在，便只剩下后一種情況，即從當(dāng)事人知道具體行政行為內(nèi)容之日起，就推定其知道訴權(quán)或起訴期限了。既然是這樣，規(guī)定“行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或其他組織訴權(quán)或起訴期限”這種情況的訴訟時(shí)效的起算，規(guī)定為“公民、法人或者

16、其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日”則完全沒有了針對性，因而就完全失去了必要。 告知不告知行政行為相對人、利害關(guān)系人訴權(quán)、起訴期限、具體行政行為內(nèi)容，是行政行為相對人、利害關(guān)系人本質(zhì)區(qū)別的標(biāo)志，這就從根本上決定了兩類最長訴訟起算日的不同。因此，在最高人民法院現(xiàn)有關(guān)于最長訴訟時(shí)效司法解釋的框架下，將第41條、第42條分別定性為針對行政行為相對人、利害關(guān)系人的解釋，較更能在法理上理順，較更容易在實(shí)踐中得到貫徹和執(zhí)行。同時(shí)，本文還堅(jiān)持認(rèn)為，作為與行政不作為的訴訟時(shí)效也應(yīng)區(qū)別對待。前述案例中的金屬公司提起的是行政不作為訴訟。雖然按第41條、42條司法解釋，對兩被告的作為行為即變更產(chǎn)權(quán)行為，金

17、屬公司都已過三個(gè)月訴訟時(shí)效，其所產(chǎn)生的法律后果只是喪失了勝訴權(quán)，即金屬公司無法通過起訴的形式糾正違法行政行為，維護(hù)自身合法權(quán)益，但金屬公司并沒有喪失其它途徑、渠道救濟(jì)自己的合法權(quán)益，例如直接向不作為的兩被告提出行政請求，請求兩被告依法糾正錯(cuò)誤變更登記行為。更何況，行政權(quán)利的救濟(jì)途徑本也不只訴訟一條路。再從行政機(jī)關(guān)來說，依法行政永遠(yuǎn)是自己的職責(zé)，并不會(huì)因?yàn)樾姓袨橄鄬θ?、利害關(guān)系人對其具體行政行為已過了訴訟時(shí)效，便導(dǎo)致其固有的法定職責(zé)喪失。換言之，行政訴訟當(dāng)事人因訴訟時(shí)效喪失了起訴權(quán)，絕不能也更不應(yīng)成為行政機(jī)關(guān)維持沒有事實(shí)和法律依據(jù)的違法行政行為的理由與借口，行政機(jī)關(guān)不應(yīng)坐視錯(cuò)誤而不糾正。因此，

18、對作為行為已過訴訟時(shí)效的行政訴訟原告，仍然可以提起行政不作為訴訟。而在前述案例中，金屬公司實(shí)際提起的就是這樣的不作為的行政訴訟，其典型標(biāo)志是請求兩被告履行法定職責(zé)，在事實(shí)和理由部分陳述了于2002年11月向兩被告發(fā)出限期履行義務(wù)通知書的事實(shí)，并引用了第39條司法解釋關(guān)于起訴行政不作為的法律規(guī)定。招某與張某之間關(guān)于金屬公司已查封的房產(chǎn)沒有真實(shí)合法有效的買賣、贈(zèng)與關(guān)系，沒有發(fā)生產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的事實(shí)和法律依據(jù)，兩被告變更產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移的行為顯然在實(shí)體上是嚴(yán)重違法的。雖然金屬公司已過訴訟時(shí)效，但對金屬公司限期履行義務(wù)的通知，兩被告顯然有答復(fù)或改正的義務(wù)，因?yàn)檫@是其法定職責(zé)的當(dāng)然的內(nèi)在要求。兩被告在接到金屬公司的請求后，既不答復(fù)也不改正，顯屬不作為。金屬公司在三個(gè)月訴訟時(shí)效之內(nèi)對兩被告提起不作為訴訟，沒有超過訴訟時(shí)效顯然在本案中，兩級法院均未從不作