淺談我國(guó)內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展歷程

1、    淺談我國(guó)內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展歷程    一、我國(guó)內(nèi)部審計(jì)的建立及發(fā)展1983年8月20日，中華人民共和國(guó)審計(jì)署成立前夕，國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了審計(jì)署關(guān)于開(kāi)展審計(jì)工作幾個(gè)問(wèn)題的請(qǐng)示，報(bào)告提出建立內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督制度問(wèn)題。文件指出：建立和健全部門(mén)、單位的內(nèi)部審計(jì)，是搞好國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的基礎(chǔ)。根據(jù)國(guó)務(wù)院的指示精神，我國(guó)的部門(mén)和單位開(kāi)始邊組建、邊開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)活動(dòng)。1983年9月，中國(guó)石化總公司率先成立審計(jì)部，開(kāi)展了內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)。1985年8月，國(guó)務(wù)院發(fā)布內(nèi)部審計(jì)暫行規(guī)定，為內(nèi)部審計(jì)提供了法律依據(jù)。內(nèi)部審計(jì)暫行規(guī)定要求政府部門(mén)和大中型

2、企業(yè)事業(yè)單位實(shí)行內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督制度。1985年12月 5日，審計(jì)署頒布審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的若干規(guī)定（以下簡(jiǎn)稱(chēng)規(guī)定），這是審計(jì)署成立后第一個(gè)關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的法規(guī)文件，對(duì)我國(guó)的內(nèi)部審計(jì)工作進(jìn)行了規(guī)范；1989年12月5日審計(jì)署重新頒布審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定，廢止 1985年的規(guī)定，此次規(guī)定是對(duì)1985年規(guī)定的查缺補(bǔ)漏；1995年7月14日，審計(jì)長(zhǎng)郭振乾頒布中華人民共和國(guó)審計(jì)署令第1號(hào)審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定取代 1989年的規(guī)定，這次規(guī)定較之以前有了較大的改變，目前我國(guó)的內(nèi)部審計(jì)工作大多都是按照此進(jìn)行的；2003年3月4日，審計(jì)長(zhǎng)李金華簽署了中華人民共和

3、國(guó)審計(jì)署令第 4號(hào)審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定，要求自2003年5月1日實(shí)行新規(guī)定，此次規(guī)定是在總結(jié)1995年規(guī)定的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)基礎(chǔ)上，適應(yīng)新的形勢(shì)需要而制定的，體現(xiàn)了與時(shí)俱進(jìn)的時(shí)代要求，是我國(guó)內(nèi)部審計(jì)未來(lái)發(fā)展的藍(lán)圖。二、四次規(guī)定的比較。筆者對(duì)四次規(guī)定中的四個(gè)主要的方面作了簡(jiǎn)要的比較。（一）定義。1985年：“內(nèi)部審計(jì)是部門(mén)、單位加強(qiáng)財(cái)政財(cái)務(wù)監(jiān)督的重要手段，是國(guó)家審計(jì)體系的組成部分內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)依照國(guó)家的方針政策、財(cái)政經(jīng)濟(jì)法規(guī)和有關(guān)規(guī)章制度，在本部門(mén)、本單位主要負(fù)責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)本部門(mén)（行業(yè)）、本單位及所屬單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支及其經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，獨(dú)立行使內(nèi)部審計(jì)職權(quán)，對(duì)本部門(mén)

4、、本單位負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！?989年：“內(nèi)部審計(jì)是我國(guó)審計(jì)體系的組成部分內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)在本單位主要領(lǐng)導(dǎo)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下，依照國(guó)家法律、法規(guī)和政策，對(duì)本單位及下屬單位的財(cái)務(wù)收支及其經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督，獨(dú)立行使內(nèi)部審計(jì)職權(quán)，對(duì)本單位領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。1995 年：”內(nèi)部審計(jì)是部門(mén)、單位實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督，依法檢查會(huì)計(jì)賬目及其相關(guān)資產(chǎn)，監(jiān)督財(cái)政收支和財(cái)務(wù)收支真實(shí)、合法、效益的活動(dòng)?！?#160;2003年：”內(nèi)部審計(jì)是獨(dú)立監(jiān)督和評(píng)價(jià)本單位及所屬單位財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)、合法和效益的行為，以促進(jìn)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)日標(biāo)?！埃ǘ﹥?nèi)部審計(jì)的領(lǐng)域。1985年：“國(guó)家行政機(jī)關(guān)、國(guó)營(yíng)

5、企業(yè)事業(yè)組織應(yīng)建立內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督制度”。1989年： “政府部門(mén)、全民所有制企業(yè)事業(yè)單位實(shí)行內(nèi)部審計(jì)制度”。1995年：“國(guó)務(wù)院各部門(mén)和地方人民政府各部門(mén)、國(guó)有的金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織，以及法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的其他單位，依法實(shí)行內(nèi)部審計(jì)制度”。“非國(guó)有經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)工作，可參照本規(guī)定的有關(guān)條款執(zhí)行?！?003年：“國(guó)家機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)事業(yè)組織、社會(huì)團(tuán)體以及其他單位，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定建立健全內(nèi)部審計(jì)制度?！保ㄈ┡c審計(jì)機(jī)關(guān)的關(guān)系。1985年：“部門(mén)的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)上受同級(jí)國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)，并向其報(bào)告工作；企業(yè)事業(yè)組織的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，業(yè)務(wù)上受上級(jí)主管部門(mén)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的

6、指導(dǎo)，并向其報(bào)告工作?！?#160;1989年：“審計(jì)署負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國(guó)的內(nèi)部審計(jì)工作；地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)指導(dǎo)本地區(qū)的內(nèi)部審計(jì)工作；審計(jì)機(jī)關(guān)駐政府部門(mén)派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)指導(dǎo)直屬單位和行業(yè)的內(nèi)部審計(jì)工作；上級(jí)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)指導(dǎo)所屬單位的內(nèi)部審計(jì)工作?！?995年：“審計(jì)署負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督全國(guó)的內(nèi)部審計(jì)工作，地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)指導(dǎo)和監(jiān)督本地區(qū)的內(nèi)部審計(jì)工作；審計(jì)機(jī)關(guān)駐部門(mén)派出機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)所屬單位和指導(dǎo)、監(jiān)督本系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作；部門(mén)和單位的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)所屬單位的內(nèi)部審計(jì)工作內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和監(jiān)督?！?003年：“內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)不斷提高內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量，并依法接受審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)

7、部審計(jì)業(yè)務(wù)質(zhì)量的檢查和評(píng)估內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)是內(nèi)部審計(jì)行業(yè)的自律性組織，是社會(huì)團(tuán)體法人內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)依照法律和章程履行職責(zé)，并依法接受審計(jì)機(jī)關(guān)的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理內(nèi)部審計(jì)應(yīng)當(dāng)按照內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則、規(guī)定，按照單位主要負(fù)責(zé)人或者權(quán)力機(jī)構(gòu)的要求實(shí)施審計(jì)?！保ㄋ模﹥?nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)。1985年：“對(duì)資金、財(cái)產(chǎn)的完整、安全，進(jìn)行監(jiān)督檢查；對(duì)財(cái)務(wù)收支計(jì)劃、經(jīng)費(fèi)預(yù)算、信貸計(jì)劃、外匯收支計(jì)劃和經(jīng)濟(jì)合同的執(zhí)行情況及其經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督；對(duì)內(nèi)部控制制度的健全、有效及執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查；對(duì)會(huì)計(jì)報(bào)表、決算的真實(shí)、正確、合規(guī)、合法，進(jìn)行審計(jì)并簽署意見(jiàn)；對(duì)嚴(yán)重違反財(cái)經(jīng)法紀(jì)的行為進(jìn)行專(zhuān)案審計(jì)；貫徹執(zhí)行國(guó)家審計(jì)法規(guī)，制定或參與研究

8、制定本單位有關(guān)的規(guī)章制度；辦理本單位領(lǐng)導(dǎo)、上級(jí)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)交辦的審計(jì)事項(xiàng)；配合國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本單位進(jìn)行的審計(jì)?！?989年：財(cái)務(wù)計(jì)劃或者單位預(yù)算的執(zhí)行和決算；與財(cái)務(wù)收支有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其經(jīng)濟(jì)效益；內(nèi)部控制制度的健全、有效；國(guó)家和單位資金的管理情況；專(zhuān)項(xiàng)資金的提取、使用；國(guó)家財(cái)經(jīng)法紀(jì)的執(zhí)行情況；承包、租賃經(jīng)營(yíng)的有關(guān)審計(jì)事項(xiàng)；所在單位領(lǐng)導(dǎo)人交辦的和審計(jì)機(jī)關(guān)委托的其他審計(jì)事項(xiàng)。1995年：財(cái)務(wù)計(jì)劃或者單位預(yù)算的執(zhí)行和決算；財(cái)政、財(cái)務(wù)收支及其有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；經(jīng)濟(jì)效益；內(nèi)部控制制度；經(jīng)濟(jì)責(zé)任；建設(shè)項(xiàng)目預(yù) （概）算、決算；國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)和部門(mén)、單位規(guī)章制度的執(zhí)行；其他審計(jì)事項(xiàng)。2003年：內(nèi)部審計(jì)

9、機(jī)構(gòu)按照本單位主要負(fù)責(zé)人或者權(quán)力機(jī)構(gòu)的要求，履行下列職責(zé)：對(duì)本單位及其所屬單位（含占控股地位或其主導(dǎo)地位的單位，下同）的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支及其有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)；對(duì)本單位及其所屬單位預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金的管理和使用情況進(jìn)行審計(jì)；對(duì)本單位內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其所屬單位領(lǐng)導(dǎo)人員的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計(jì)；對(duì)本單位及其所屬單位固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)；對(duì)本單位及其所屬單位內(nèi)部控制制度的健全性和有效性以及風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行評(píng)審；對(duì)本單位及其所屬單位經(jīng)濟(jì)管理和效益情況進(jìn)行審計(jì)；法律、法規(guī)規(guī)定和本單位主要負(fù)責(zé)人或者權(quán)力機(jī)構(gòu)要求內(nèi)部審計(jì)工作報(bào)告。三、比較后的結(jié)論以四次規(guī)定頒布的時(shí)間作為劃分的界限，可以把我國(guó)內(nèi)部審計(jì)劃分為三個(gè)

10、階段。第一次和第二次的規(guī)定變化并不大，本質(zhì)上并沒(méi)有區(qū)別，這兩次可以作為一個(gè)階段-我國(guó)內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展初期；目前，我國(guó)的內(nèi)部審計(jì)大多按照第三次頒布的規(guī)定進(jìn)行，可以說(shuō)是它造就了我國(guó)內(nèi)部審計(jì)的現(xiàn)狀；而第四次即2003年頒布的規(guī)定對(duì)我國(guó)內(nèi)部審計(jì)未來(lái)的發(fā)展做出了規(guī)劃和展望，是我國(guó)內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展方向。從上述四個(gè)規(guī)定的比較中，不難看出我國(guó)的內(nèi)部審計(jì)發(fā)展的與時(shí)俱進(jìn)，隨著時(shí)代的發(fā)展，內(nèi)部審計(jì)出消極防弊轉(zhuǎn)向積極興利再到價(jià)值增值。（一）內(nèi)部審計(jì)的昨天（1995年以前）我國(guó)內(nèi)部審計(jì)的過(guò)去側(cè)重于包括揭露錯(cuò)誤和舞弊行為在內(nèi)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)事項(xiàng)的審計(jì)，屬于消極的防弊功能。我國(guó)的內(nèi)部審計(jì)的產(chǎn)生建立不同于西方國(guó)家，并非起源于內(nèi)部受托責(zé)

11、任，而是強(qiáng)制性建立，是國(guó)家審計(jì)的有利補(bǔ)充，它從屬于國(guó)家審計(jì)，是國(guó)家審計(jì)職能的延伸。國(guó)家審計(jì)是對(duì)各級(jí)政府及部門(mén)的財(cái)政收支及公共資金的收支、運(yùn)用情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，更側(cè)重于錯(cuò)誤舞弊行為的揭露以及法律法規(guī)的遵循審查。因而，此時(shí)我國(guó)內(nèi)部審計(jì)的主要職責(zé)就是監(jiān)督控制，對(duì)部門(mén)、單位的財(cái)務(wù)收支、財(cái)務(wù)決算進(jìn)行審計(jì)，即通過(guò)稽核單位財(cái)務(wù)狀況和經(jīng)營(yíng)成果，評(píng)價(jià)內(nèi)部控制效果，履行監(jiān)督職能，維護(hù)本部門(mén)、本單位的合法經(jīng)濟(jì)效益，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)利益。另外，內(nèi)部審計(jì)也開(kāi)展經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)，但這種經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)更注重的減少損失浪費(fèi)，防止國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失，而非促進(jìn)企業(yè)管理?？傊?，在此階段內(nèi)部審計(jì)作為國(guó)家審計(jì)的輔助力量發(fā)揮了巨大作用，協(xié)助國(guó)家審計(jì)進(jìn)行

12、審計(jì)監(jiān)督，為維護(hù)財(cái)經(jīng)法紀(jì)、減少損失浪費(fèi)、加強(qiáng)廉政建設(shè)等方面立下了汗馬功勞。（二）內(nèi)部審計(jì)的今天（1995年-2003年）我國(guó)內(nèi)部審計(jì)的今天可是說(shuō)是一個(gè)過(guò)渡階段，由消極防弊向積極興利發(fā)展。隨著時(shí)代的變遷，政治、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改變，內(nèi)部審計(jì)己由財(cái)務(wù)審計(jì)逐步擴(kuò)展為包括財(cái)務(wù)事項(xiàng)和非財(cái)務(wù)事項(xiàng)在內(nèi)的業(yè)務(wù)審計(jì)，內(nèi)部審計(jì)除了具有傳統(tǒng)的防弊功能外，更具有積極的興利功能。在此階段，我國(guó)的內(nèi)部審計(jì)雖然還是國(guó)家審計(jì)的從屬，但這種從屬關(guān)系正在變淡。在1995年規(guī)定中，我國(guó)法定設(shè)立內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的部門(mén)仍是各級(jí)政府部門(mén)、事業(yè)單位及大中型國(guó)有企業(yè)等國(guó)有單位，但此次規(guī)定中，增加丁一條： “第十七條非國(guó)有經(jīng)濟(jì)組織開(kāi)展內(nèi)部審計(jì)

13、工作，可參照本規(guī)定的有關(guān)條款執(zhí)行?！彪m然只有區(qū)區(qū)的幾十個(gè)字，但其意義非同小可，這說(shuō)明當(dāng)時(shí)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)組織也開(kāi)始注重進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)，內(nèi)部審計(jì)作為國(guó)家審計(jì)的輔助力量的職能在退化，內(nèi)部審計(jì)正逐漸成為真正意義上的內(nèi)部審計(jì)-對(duì)單位內(nèi)部的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督審計(jì)并提出建議。相應(yīng)，內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)也擴(kuò)大，不再局限于對(duì)“與財(cái)務(wù)收支有關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其經(jīng)濟(jì)效益”的審計(jì)監(jiān)督，而是變成對(duì)整個(gè)部門(mén)、單位的經(jīng)濟(jì)效益、經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，注重提出改進(jìn)管理的建議，提高單位的經(jīng)濟(jì)效益。這標(biāo)志著我國(guó)內(nèi)部審計(jì)由消極防弊走向積極興利。（三）內(nèi)部審計(jì)的明天（2003年以后）在以高科技、網(wǎng)絡(luò)、電子商務(wù)為特征的明天，我國(guó)內(nèi)部審計(jì)將發(fā)生更為重大的變革，

14、擴(kuò)展為風(fēng)險(xiǎn)管理、公司治理及組織價(jià)值增加于一體的管理審計(jì)。2003 年的規(guī)定可以說(shuō)是一個(gè)劃時(shí)代的規(guī)定，這一次規(guī)定與前三次規(guī)定相比，發(fā)生了本質(zhì)上的變化。首先，在這次規(guī)定中，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)域拓寬到任何組織，從而擺脫了國(guó)家審計(jì)從屬的地位；另外，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的直接指導(dǎo)和監(jiān)督，變?yōu)橥ㄟ^(guò)內(nèi)部審計(jì)協(xié)會(huì)進(jìn)行間接的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理，這充分表明我國(guó)的內(nèi)部審計(jì)己從國(guó)家審計(jì)的輔助地位走上獨(dú)立行使監(jiān)督職能，成為真正意義上的內(nèi)部審計(jì)。其次，內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)進(jìn)一步拓寬，涉及到企業(yè)經(jīng)營(yíng)的方方面面，包括事前、事中、事后的全過(guò)程審計(jì)。此時(shí)，內(nèi)部審計(jì)不再側(cè)重于監(jiān)督控制，而是著眼于服務(wù)，即評(píng)價(jià)和改善組織的風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制、管理過(guò)程的有效