我國事業(yè)單位改革的方向與治理模式

1、課程：非政府組織（NGO）管理任課教師：吳湘玲學(xué)號：200691158007姓名：李瑩淺談我國事業(yè)單位改革的方向與治理模式一、引言“非營利組織”作為一種特定的社會組織形態(tài)，在歐美等西方國家已有幾百年的歷史。它本來是為克服“市場失靈”和彌補(bǔ)自由競爭機(jī)制缺陷而產(chǎn)生的，但在現(xiàn)代社會中，卻以克服“政府失靈”和修補(bǔ)國家的社會服務(wù)職能為契機(jī)而獲得了巨大發(fā)展。可以說，政府部門、市場部門和非營利部門作為三個基本的構(gòu)成部分，共同形成現(xiàn)代社會的三大體系。由于國外的“非營利機(jī)構(gòu)”大多是一些科研教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化娛樂、慈善救助等方面的社會組織，其功能與我們的“事業(yè)單位”在外延上具有一定重合性。因此，自90年代中期，

2、國外非營利組織的管理理論和實(shí)踐進(jìn)入我國事業(yè)單位改革視野，一直被部分學(xué)者及實(shí)際工作者所倡導(dǎo)，試圖作為我國事業(yè)單位改革的主導(dǎo)模式。這種觀點(diǎn)提出不久受到了政府決策部門的重視，“非營利機(jī)構(gòu)”或“非營利性機(jī)構(gòu)”作為一個固定用語已在科技、衛(wèi)生等領(lǐng)域的改革性文位改革的現(xiàn)實(shí)考察，認(rèn)為現(xiàn)實(shí)中事業(yè)單位向非營利組織轉(zhuǎn)化已經(jīng)在相當(dāng)高的水平上發(fā)生著。這一轉(zhuǎn)化符合社會轉(zhuǎn)型與公共事業(yè)發(fā)展趨勢，是我國公共事業(yè)改革與發(fā)展的重要方向之一。但受制度變遷相對滯后等的影響，這種轉(zhuǎn)化尚未形成規(guī)范、成型、制度化的路徑，而且不少人對“非營利機(jī)構(gòu)”的理解還僅僅滯留于一種望文生義、似是而非的水平上，所以，對于“非營利機(jī)構(gòu)”作為事業(yè)單位改革的目標(biāo)

3、模式的適用性問題上，還有必要作進(jìn)一步的辨析。本文從公共服務(wù)營銷的角度，通過對NPO受益人特質(zhì)的分類研究，將非營利組織劃分為以公眾、顧客、成員為導(dǎo)向的三類組織，并分析了這三類組織的行為特征。以此為據(jù)，針對當(dāng)前事業(yè)單位改革的實(shí)際，探討了我國事業(yè)單位改革的方向與治理模式。二、基于受益人特質(zhì)的非營利組織的分類由于非營利組織的行為特征千差萬別，以目的、組織、部門等進(jìn)行的分類及其管理也一直都是一個模糊的過程。特別由于各國對處于政府與私營企業(yè)之間的制度空間的關(guān)注焦點(diǎn)有所不同，所以對非營利組織這樣一種組織形態(tài)的叫法多種多樣，例如志愿者組織、慈善組織、免稅組織等等。但是，無論非營利組織的形式多么復(fù)雜，它的尋利活

4、動及其本質(zhì)是一致的?！拔覀冋f一個非營利組織之所以被稱為非營利性組織，并不在于這些組織實(shí)際上是否賺錢，更正確地說，這個稱謂是指那些以推進(jìn)科學(xué)、教育或慈善事業(yè)而非以賺錢為其首要目的的組織，即便實(shí)際上他們的財(cái)政搞得很好”。因此，非營利組織與營利組織之間可以說是從純粹公益性的非營利組織到純粹商業(yè)性的營利組織之間的連續(xù)形態(tài)，差異則體現(xiàn)在動機(jī)、手段和目的，以及不同的利益相關(guān)者行為。Anthony和Herzlinger從受益人特性的角度可將非營利組織分為三類:以公眾為導(dǎo)向的組織、以顧客為導(dǎo)向的組織和以成員為導(dǎo)向的組織。由于非營利組織主要提供的是公共物品(準(zhǔn)公共物品)，位于“光譜圖”的前兩列中。因此，從服務(wù)營

5、銷的角度，這三類組織的行為特征從接近純粹慈善性到一定的商業(yè)性(見圖1):圖1非營利組織與營利組織之間的“光譜圖”1.以公眾為導(dǎo)向的組織以公眾為導(dǎo)向的組織是以向公共的整體或部分的利益提供服務(wù)而存在，常見的公共系統(tǒng)包括中小學(xué)義務(wù)教育、慈善機(jī)構(gòu)、環(huán)保組織、公共衛(wèi)生保健及其它公共物品(如公益或福利救助機(jī)構(gòu)等)。這類組織以追求名譽(yù)，完成公益使命為動機(jī)，以實(shí)現(xiàn)社會價值為目的，常常吸引大量的志愿者參與服務(wù)。組織的經(jīng)費(fèi)主要來自社會捐助和政府資助，受益人無需付費(fèi)。由于組織的很多服務(wù)都是無形的，其效率難以衡量，且易出現(xiàn)“公地悲劇”。因此，常常面臨管理有效性的危機(jī)。自律機(jī)制和社會監(jiān)督是治理的關(guān)鍵。2.以顧客為導(dǎo)向的

6、組織以顧客為導(dǎo)向的組織是為特定需求的個體顧客提供服務(wù)的。這類組織主要是社會服務(wù)領(lǐng)域，如非營利醫(yī)院、大學(xué)、養(yǎng)老院、博物館、垃圾回收站、郵電局和許多公共交通系統(tǒng)等，他們作為非營利組織是為社會大眾服務(wù)的，經(jīng)常得到政府等組織的補(bǔ)償，但同時要向受益者收取一定的費(fèi)用(往往低于成本)。鑒于不同的公益項(xiàng)目，有時還可以吸引部分志愿者(專業(yè))參與服務(wù)。在這類組織中，由于有公共部門的支持，其規(guī)模、活動范圍和力度都很大，所能提供的服務(wù)市場發(fā)育良好，適于引進(jìn)市場化機(jī)制，以低于市場平均價格的有償收費(fèi)來獲取部分收入。這類組織可以學(xué)習(xí)企業(yè)的治理經(jīng)驗(yàn)，提高服務(wù)質(zhì)量和效率。3.以成員為導(dǎo)向的組織以成員為導(dǎo)向組織僅向其成員提供服務(wù)

7、，俗稱會員制。組織直接且經(jīng)常以低成本的服務(wù)或免稅為成員獲取利益。組織的收益一般來自于會費(fèi)、內(nèi)部捐獻(xiàn)和一些服務(wù)獲取的費(fèi)用，它們的受益人(會員)都是以會員費(fèi)的形式支付所享受的服務(wù)。因此這類組織的管理由于涉及成員的具體利益，管理者多數(shù)需聘用業(yè)內(nèi)專業(yè)人士，有較高的工作效率。由于受益人的特殊性，互惠機(jī)制是主要的動力機(jī)制，其治理模式必須體現(xiàn)合作。當(dāng)然，一個組織如果不能很好的界定自己組織的導(dǎo)向就會陷入困境。區(qū)別以顧客為導(dǎo)向的組織與以公眾為導(dǎo)向的組織比較困難，主要集中在誰的利益為先。在以顧客為導(dǎo)向的組織中，即便是政府付款，顧客的利益還是先實(shí)現(xiàn);而在以公眾為導(dǎo)向的組織中，則是公眾利益首先實(shí)現(xiàn);以成員為導(dǎo)向的組織

8、則是實(shí)現(xiàn)利益互惠。三、我國事業(yè)單位發(fā)展的現(xiàn)狀我國的事業(yè)單位是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府建立起來的利用社會資源、提供公共服務(wù)，依附于國家機(jī)關(guān)的公共服務(wù)組織系統(tǒng)。國務(wù)院1998年頒布的事業(yè)單位登記管理暫行條例明確規(guī)定:事業(yè)單位是指為了社會公益事業(yè)，由國家機(jī)關(guān)或者其它組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織?？梢钥闯觯聵I(yè)單位作為我國社會組織的一種基本形態(tài)，幾乎遍布整個社會的各個領(lǐng)域和層面，無論在體制上還是在機(jī)制都屬于政府職能重要組成部分。包括各種國有的醫(yī)院、學(xué)校、劇團(tuán)、養(yǎng)老院、研究所、中心圖書館、美術(shù)館等等。它協(xié)助政府提供公共物品，但它們在性質(zhì)、組織形態(tài)、資金來源、隸屬關(guān)系

9、、服務(wù)對象等方面卻是形形色色、千差萬別的。改革開放以來，伴隨社會轉(zhuǎn)型與公共事業(yè)體制改革不斷深入，社會自組織能力與資源動員能力不斷增強(qiáng)，社會力量舉辦的事業(yè)組織發(fā)展迅速，國家先后通過民辦教育促進(jìn)法、公益基金管理?xiàng)l例和民辦非企業(yè)單位管理?xiàng)l例等法律法規(guī)條例，在法律層面予以承認(rèn)。黨的十六大提出了“按照社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求和政事分開的原則，改革事業(yè)單位管理體制”的要求，經(jīng)過前幾輪改革，取得了一定成效，但仍未從根本上解決問題?？梢哉f，我國現(xiàn)行的社會事業(yè)體制，其主要特點(diǎn)是“政事不分”，政府職責(zé)范圍缺乏明確的界限，包辦了所有社會事業(yè)，而不論其是否具有公益性。從而使得事業(yè)單位同時承擔(dān)了市場經(jīng)濟(jì)體制下本應(yīng)由多

10、種組織形式承擔(dān)的社會事業(yè)職能。這既表現(xiàn)在宏觀層次上，整個事業(yè)單位部門同時承擔(dān)了多種社會事業(yè)職能;也表現(xiàn)在微觀層次，大多數(shù)事業(yè)單位內(nèi)部也同時承擔(dān)多種職能。這種職能上的多元化是導(dǎo)致事業(yè)單位許多弊端的深層次根源。經(jīng)歷了近20年的改革，事業(yè)單位的這一基本特征仍然沒有發(fā)生根本變化，構(gòu)成了當(dāng)前事業(yè)單位改革的焦點(diǎn)和難點(diǎn)。要進(jìn)行徹底改革，必須建立在對事業(yè)單位進(jìn)行合理分類的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同的情況有針對性地進(jìn)行改革。朱光明依據(jù)事業(yè)單位承擔(dān)的社會功能的不同，將我國現(xiàn)行的事業(yè)單位大致劃分為行政執(zhí)行類、社會公益類和生產(chǎn)經(jīng)營類三種類型。但仍然僅是權(quán)宜之計(jì)。從長遠(yuǎn)來看，為更好地適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，管理和規(guī)范事業(yè)單位

11、的行為，西方非營利組織分類管理的理論和實(shí)踐對我們有一定的借鑒意義。四、我國事業(yè)單位改革的方向與模式事業(yè)單位改革的實(shí)質(zhì)是公共服務(wù)由國家機(jī)制提供轉(zhuǎn)為由社會機(jī)制提供。公共部門向社會轉(zhuǎn)移資源是社會轉(zhuǎn)型的重要內(nèi)容與客觀要求，事業(yè)單位非營利化應(yīng)是上述要求的具體體現(xiàn)。因此，本文認(rèn)為目前我國的事業(yè)單位可以按照公益性的程度和其受益人特質(zhì)進(jìn)行分類改革。對于那些具有政府職能的單位，應(yīng)將職能回歸政府;提供市場化服務(wù)的單位應(yīng)向現(xiàn)代企業(yè)方向改制;具有較強(qiáng)公益性和服務(wù)對象的特殊性可以按照現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家的非營利組織管理模式進(jìn)行改革(見圖2)。圖2我國事業(yè)單位改革“光譜圖”1.以公眾為導(dǎo)向公益運(yùn)作型組織模式以公眾為導(dǎo)向的非營

12、利組織主要提供公共性較高、市場性較低的公共服務(wù)產(chǎn)品。這類組織是我國公共事業(yè)組織的主體，也是事業(yè)單位體制改革的重點(diǎn)，主要包括基礎(chǔ)研究、基礎(chǔ)教育、公益文化、公共衛(wèi)生、社會福利、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)。對于這類事業(yè)單位，應(yīng)以公眾為導(dǎo)向，按照“政事分開”的原則，采取公益運(yùn)作型的組織模式進(jìn)行改革。在登記授予其獨(dú)立法人資格的同時，對其業(yè)務(wù)活動范圍做出明確界定，并撤消其享有的行政級別。組織治理結(jié)構(gòu)可參照現(xiàn)代非營利機(jī)構(gòu)的運(yùn)營模式，實(shí)行理事會主導(dǎo)。經(jīng)費(fèi)主要依靠財(cái)政撥款和社會公益贊助。財(cái)政撥款主要通過政府購買服務(wù)和項(xiàng)目捐贈實(shí)施。對這類事業(yè)機(jī)構(gòu)的管理，政府一般不再直接干預(yù)其日常業(yè)務(wù)活動，主要通過對其事業(yè)發(fā)展提

13、出指導(dǎo)性意見、實(shí)行項(xiàng)目管理、對其經(jīng)營績效定期進(jìn)行評估、財(cái)務(wù)定期審計(jì)等方式進(jìn)行，并建立社會監(jiān)督機(jī)制，定期向社會公布組織運(yùn)行情況。2.以顧客為導(dǎo)向服務(wù)收費(fèi)型組織模式以顧客為導(dǎo)向的組織是為特定需求的個體顧客提供公共服務(wù)產(chǎn)品。這類服務(wù)一般具有一定公共性和較高的市場性。其特點(diǎn)是業(yè)務(wù)成本可以通過服務(wù)性收費(fèi)來補(bǔ)償，并適當(dāng)獲取利潤。例如郵政與公共交通系統(tǒng)、大學(xué)、養(yǎng)老院等。這類事業(yè)單位一般都擁有比較穩(wěn)定的財(cái)源，也常得到政府等組織的補(bǔ)貼，通常具備自主經(jīng)營、自主管理和自我發(fā)展的能力，可以作為經(jīng)濟(jì)主體參與市場競爭。對于這類事業(yè)單位的改革，應(yīng)以顧客為導(dǎo)向，按照有償服務(wù)的原則，采取服務(wù)收費(fèi)型的組織模式進(jìn)行。借鑒企業(yè)的基本

14、治理模式，實(shí)行執(zhí)行長(CEO)主導(dǎo)，轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，采用經(jīng)濟(jì)核算制，實(shí)行企業(yè)化管理。3.以成員為導(dǎo)向會員互益型組織模式以成員為導(dǎo)向的組織僅向其成員提供服務(wù)，提供的是市場性較低、公共性也較低的公共服務(wù)產(chǎn)品。如各種行業(yè)協(xié)會、商會、學(xué)會、俱樂部等。對于這類事業(yè)單位，可以以成員為導(dǎo)向，采取會員互益型的組織模式。通過向會員收費(fèi)，在會員范圍內(nèi)提供服務(wù)。由于涉及成員的具體利益，管理者多數(shù)需聘用業(yè)內(nèi)專業(yè)人士，有較高的工作效率。對于這類事業(yè)單位以他們自行管理為主，建立共享式治理結(jié)構(gòu)，實(shí)行理事會治理模式。4.以市場為導(dǎo)向市場競爭型組織模式對于現(xiàn)在大量存在的、屬于生產(chǎn)經(jīng)營范圍的，提供市場性高、公共性低(公益性較弱)的準(zhǔn)公共服務(wù)產(chǎn)品的事業(yè)單位，如應(yīng)用開發(fā)型科研機(jī)構(gòu)、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、社會中介機(jī)構(gòu)、一般性藝術(shù)表演團(tuán)體、新聞出版機(jī)構(gòu)、廣播電視機(jī)構(gòu)等，必須以市場為導(dǎo)向，按照“政企分開”的原則，采取市場競爭型組織模式，核銷其事業(yè)編制，使其轉(zhuǎn)變?yōu)樽灾鹘?jīng)營、自負(fù)盈虧的企業(yè)。在轉(zhuǎn)制過程中，國家可向他們提供免稅減稅、貼息貸款、放寬經(jīng)營限制等優(yōu)惠，最終成為現(xiàn)代企業(yè)制度下的公司，實(shí)行公司治理模式。最后，對于那些承擔(dān)政府行政職能的事業(yè)單位，按照“政事分