公債發(fā)行的憲法實體控制

1、公債發(fā)行的憲法實體控制冉富強【學(xué)科分類】中國憲法【出處】河南社會科學(xué)2011年2期【摘要】為維護(hù)主權(quán)信用健康，在中央與地方兩個層面，財政赤字和公債發(fā)行均應(yīng)受到憲法控制。首先，憲法應(yīng)當(dāng)分別對中央與地方政府發(fā)行公債的種類作出明確限定。其次，憲法應(yīng)當(dāng)對公債用途予以明確界定，嚴(yán)格杜絕利用公債支應(yīng)日常公共財政。再次，各類公債的發(fā)行總量要由憲法予以限制。最后，各類公債的最長期限也要由憲法控制，以保障代際人權(quán)和維護(hù)代際公正?！娟P(guān)鍵詞】公債；種類；用途；總量；期限；憲法控制【寫作年份】2011年【正文】民主機制控制公債有自身缺陷，公債與國家主權(quán)信用、央地關(guān)系、代際人權(quán)與代內(nèi)人權(quán)保障都有緊密聯(lián)系。由此，如果單純

2、依靠普通法律來控制公債很難達(dá)到控制公債的預(yù)期目的。要從根本上對公債進(jìn)行有效控制，就必須在憲法框架內(nèi)對其發(fā)行實體及發(fā)行程序施加更為嚴(yán)格的控制。為深入研究這一問題，筆者決定專門以公債實體控制為宗旨，就公債種類、用途、總量及期限等方面的憲法實體控制分別予以深入研討，以便為未來我國主權(quán)信用立法提供理論參考。一、公債發(fā)行種類的憲法控制從我國實際出發(fā)，公債可以分為國內(nèi)公債與國外公債，日常性支出公債和建設(shè)公債，短期公債(又稱國庫券)與中、長期公債，強制公債與自愿公債。其中，建設(shè)公債又可以進(jìn)一步分為一般責(zé)任公債和收入公債，一般責(zé)任公債是以政府的一般財政收入為償債來源，政府承擔(dān)全部清償責(zé)任；而收入公債則以特定項

3、目收入為償債來源，政府只承擔(dān)補充性賠償責(zé)任。下面結(jié)合中央與地方政府的事權(quán)劃分就中央政府與地方政府的公債發(fā)行種類及權(quán)限進(jìn)行分析。(一)中央政府的公債發(fā)行種類1.中央政府專屬公債發(fā)行權(quán)各級政府的公債發(fā)行權(quán)限與其所管理的事權(quán)有直接關(guān)系。一般來說，國防、外交、宏觀調(diào)控、收入再分配、司法及全國性公共產(chǎn)品供給屬于中央政府的專屬職能。中央政府作為國家主權(quán)的代表，擁有全國性征稅權(quán)、造幣權(quán)及國有資產(chǎn)所有權(quán)，具有獨立公法人地位。在公債發(fā)行領(lǐng)域，中央政府應(yīng)當(dāng)具有憲法所界定的各種公債發(fā)行權(quán)。由于中央政府管理的事項分為專屬事項與共管事項，其專屬事項決定某些種類的公債只能由中央政府發(fā)行，即這些公債發(fā)行權(quán)屬于中央政府的專屬

4、公債發(fā)行權(quán)，比如用于國防的費用、用于宏觀調(diào)控的短期公債等非生產(chǎn)性公債及強制公債，只能由中央政府發(fā)行，地方政府無權(quán)染指。(1)非生產(chǎn)性公債美國幾乎所有州和地方政府都把預(yù)算平衡作為州及地方政府預(yù)算的一個原則，且有32個州同意把預(yù)算平衡作為聯(lián)邦政府預(yù)算原則加入聯(lián)邦憲法。2001年西班牙預(yù)算穩(wěn)定法規(guī)定在任的各級政府(中央、地方和市政當(dāng)局)都要擬定和恢復(fù)零赤字預(yù)算。這項法律比歐洲貨幣聯(lián)盟對西班牙所要求的目標(biāo)在短期內(nèi)要將公共支出的赤字保持在GDP的3以下，在中、長期內(nèi)要保持預(yù)算平衡或者財政盈余還要嚴(yán)格。在德國，Bundestage的100名議會代表提出一項將代際公正原則作為一項憲法修正案加入憲法。自從20

5、03年秋天，后代人權(quán)基金會在議會內(nèi)外開始游說這個法案。為了保證代際公正和代際人權(quán)，在和平年代，必須以最嚴(yán)格的方式控制非生產(chǎn)性公債的發(fā)行與使用。然而，如果出現(xiàn)戰(zhàn)爭或特大自然災(zāi)害，通過征稅不能保證政府日常支出，就必須通過發(fā)行公債來籌集戰(zhàn)爭經(jīng)費或者其他經(jīng)費，以適度調(diào)整整體稅收規(guī)模?！霸诖笠?guī)模戰(zhàn)爭中，征收新稅和舉債，通常應(yīng)該是并存不廢的。至于兩者之間，應(yīng)取之額究竟多少，除非仔細(xì)考察當(dāng)時經(jīng)濟(jì)的和心理的情況，是不能決定的”。其實，早期資本主義國家公債的發(fā)生、發(fā)展史，就是一部戰(zhàn)爭公債歷史。凱恩斯主義革命之后，戰(zhàn)爭公債在公債歷史中的統(tǒng)治地位才逐漸喪失。西方主要資本主義國家二戰(zhàn)時期的戰(zhàn)爭公債在戰(zhàn)爭結(jié)束后很長時期

6、才得以消化。除了戰(zhàn)爭公債用于非生產(chǎn)領(lǐng)域之外，中央政府專屬公債發(fā)行權(quán)還包括短期公債。短期公債是中央政府為解決臨時性財政短缺的一種財政工具。財政收入在一年四季會出現(xiàn)不均衡波動，而財政支出則基本上是以均衡的方式流出，因此出現(xiàn)財政收支時間差應(yīng)屬正常。為了保證政治國家的正常運轉(zhuǎn)，中央政府有必要通過發(fā)行短期公債來解決暫時財政困難。地方政府雖然也會出現(xiàn)短期財政短缺的情況，但它可以從中央政府獲得規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付。另外，短期公債還是中央政府實行宏觀調(diào)控、穩(wěn)定貨幣供給、保持利率與物價穩(wěn)定的重要調(diào)控措施。二戰(zhàn)以后，宏觀調(diào)控成為各國中央政府的重要職能，各主權(quán)國家中央銀行在債券公開市場上，相機決策而反經(jīng)濟(jì)風(fēng)行地買賣公債以

7、調(diào)控貨幣供給總量已經(jīng)成為中央政府的一種重要調(diào)控手段?！盀榱吮苊庠诠_市場操作中債券價格的大幅度波動，中央銀行必須選擇那種市場容量大，而且潛在風(fēng)險小的券種作為其操作對象。于是，在眾多的債券族中，短期公債成了中央銀行公開市場操作工具競爭的優(yōu)勝者”。比如，我國臺灣地區(qū)“公共債務(wù)法”第三條明確規(guī)定短期公債的發(fā)行權(quán)專屬于臺灣行政當(dāng)局。短期公債用于政府日常性開支，所以，它不會產(chǎn)生代際公正問題。但短期公債發(fā)行仍然要有一定限制。首先，政府日常開支依靠稅收是公共財政的一個基本原則。量能課稅原則是現(xiàn)代公民公平負(fù)擔(dān)稅負(fù)的原則。如果大量使用短期公債支應(yīng)日常開支，就會使公平負(fù)稅原則遭受實質(zhì)破壞。這一點在以所得稅為主體稅

8、種的國家尚不明顯。在以增值稅為主體稅種的我國，基于增值稅自身的累退性，大量使用短期公債會更加彰顯其累退性質(zhì)。其次，在中央政府利用短期公債調(diào)控貨幣、金融市場方面，它的使用限度也受到客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的制約。(2)強制公債由于強制公債具有非自愿性質(zhì)，公債購買人的意志受到公權(quán)力的強制，所以，強制公債與稅收相似。馬克思曾經(jīng)把強制公債比作稅收的另一種形式。它與稅收的最大不同就是公債到期后政府要歸還公債本息。而稅收則是對私人財產(chǎn)的無償征收，沒有歸還本息問題。但強制公債卻剝奪了當(dāng)事人一定時期內(nèi)的財產(chǎn)使用權(quán)，也屬于“侵害”私人財產(chǎn)權(quán)范疇，也應(yīng)該受到嚴(yán)格限制。在強制公債的左邊有征稅，右邊有自愿公債，因此在和平年代，其

9、使用的空間很有限。由于強制公債在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展中十分特殊而罕見，且戰(zhàn)爭或特大自然災(zāi)害的應(yīng)對也屬于中央政府的職責(zé)，所以，強制公債的發(fā)行權(quán)應(yīng)由中央政府保留。2.中央政府普通公債發(fā)行權(quán)中央政府除了擁有戰(zhàn)爭公債、短期公債及強制公債等專屬公債發(fā)行權(quán)以外，還與地方政府共同擁有各種建設(shè)公債的發(fā)行權(quán)，也稱普通公債發(fā)行權(quán)。中央政府的普通公債發(fā)行權(quán)可以從多視角進(jìn)行區(qū)分。首先，以公債償債來源為標(biāo)準(zhǔn)，中央政府普通公債發(fā)行權(quán)可分為一般責(zé)任公債和收入公債。其次，從公債期限的角度考慮，它又可以分為中期和長期公債發(fā)行權(quán)。再次，從公債的銷售或購買地域進(jìn)行劃分，它又可以分為國內(nèi)公債、國外公債發(fā)行權(quán)。由于普通公債發(fā)行權(quán)是中央與地方政

10、府共同擁有的權(quán)限，在和平年代，除了短期公債之外，中央政府發(fā)行的主要就是普通建設(shè)公債。中央政府普通公債發(fā)行權(quán)控制的重點是其用途、數(shù)額、期限及償債基金設(shè)置等，因此普通公債發(fā)行權(quán)的研究重點應(yīng)放在用途、限額、期限等方面。(二)地方政府的公債發(fā)行種類地方政府沒有外交、國防、宏觀調(diào)控、支付戰(zhàn)爭費用及特大自然災(zāi)害應(yīng)對等事務(wù)管理權(quán)限，因此地方政府沒有非生產(chǎn)性公債發(fā)行權(quán)。在內(nèi)外債關(guān)系上，地方政府應(yīng)該擁有向國外發(fā)行公債或直接借貸的權(quán)力，但應(yīng)有嚴(yán)格的批準(zhǔn)程序，以維護(hù)主權(quán)信用。從事權(quán)配置來看，地方政府只能擁有建設(shè)公債發(fā)行權(quán)，即地方政府發(fā)行的公債只能用于區(qū)域性公共工程項目建設(shè)。其中，地方政府既可以發(fā)行以地方一般財政收入

11、為擔(dān)保的一般責(zé)任公債，也可以發(fā)行以特定公債項目收入為償債來源的收入公債。為了保證地方政府的信用健康和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，地方政府應(yīng)盡量減少和控制一般責(zé)任公債發(fā)行，盡可能地發(fā)行收入公債。只有項目本身的性質(zhì)不適于發(fā)行收入公債時，才能考慮發(fā)行一般責(zé)任公債。二、公債用途的憲法控制(一)公共目的限制盡管人們對公債必須用于公共目的沒有異議，但由于公共目的的概念相當(dāng)抽象，公益的內(nèi)涵與外延不容易把握。“公益概念的最大的特色，即表現(xiàn)在其內(nèi)容的不確定性，亦是公益的受益人及利益的抽象性”。再者，公益的內(nèi)涵與外延也不是固定不變的教條，它隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及人們對政府職能的理解而不斷變化。今天，人們對公益內(nèi)涵的理解已經(jīng)與19世紀(jì)

12、發(fā)生了很大的變化。19世紀(jì)人們普遍認(rèn)為，公共財政不能用于資助私人企業(yè)或個體。然而，在20世紀(jì)30年代之后，隨著政府職能的擴展，人們對公共目的的內(nèi)涵又有了新的認(rèn)識。人們逐漸認(rèn)為公共財政支持私人企業(yè)也是為了增強公共財政未來的稅基和納稅能力，也應(yīng)該屬于公共目的的范圍。公益概念變動不居的品格使西方個別學(xué)者認(rèn)為：“(美國的)法院從實質(zhì)上認(rèn)為，公共目的的內(nèi)涵屬于政治性的，而不能通過司法予以決定。公共目的的定義取決于選民的推扯、沖突和妥協(xié)的結(jié)果，它記錄了政治程序的慎思和努力的結(jié)果。”筆者認(rèn)為，公共目的確實是隨著社會經(jīng)濟(jì)生活的變化而不斷發(fā)展的，但它與特定共同體的憲法理念、價值、精神和原則有直接關(guān)系。正如陳新民

13、所說：“由于現(xiàn)代的憲法思潮，對公益概念的認(rèn)知，將逐漸由對不確定多數(shù)受益人的重視，轉(zhuǎn)向?qū)娴馁|(zhì)量之上，易言之，所謂最重要的社會利益，是以憲法的基本精神來決定，準(zhǔn)此，既使對少數(shù)的受益人(例如對國民中少數(shù)的社會弱者，予以特別的扶助行為)的扶助措施，亦可認(rèn)為是合乎現(xiàn)代公益之概念。故，對于公益概念的了解，亦宜由量(受益者之?dāng)?shù)量)轉(zhuǎn)向?qū)|(zhì)(公益的性質(zhì))的方向上?！?二)國債用途在現(xiàn)代社會，國家不再屬于古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家的“守夜人”，開始全面參與社會經(jīng)濟(jì)生活。為了增加就業(yè)和擴大內(nèi)需，公債往往被廣泛用于公共工程投資。2009年，為應(yīng)對蔓延全球的金融危機，我國中央政府決定投放4萬億投資刺激經(jīng)濟(jì)，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和勞動

14、力就業(yè)。其中很大一部分資金要依靠發(fā)行債券來籌集。中央政府為了應(yīng)對金融危機而發(fā)行的公債，是否可以用于非生產(chǎn)性領(lǐng)域？在和平年代發(fā)行的各種建設(shè)公債，應(yīng)該投向何處？是否所有建設(shè)工程都可以通過舉債方式籌集建設(shè)資金？公債既是一個經(jīng)濟(jì)問題，又是一個非常重要的政治和法律問題，特別是一個憲法學(xué)的問題，它與代內(nèi)公正、代際公正及后代人權(quán)保障都有十分緊密的聯(lián)系。公債發(fā)行、使同與償還必須符合代內(nèi)公債和代際公債的基本價值取向，能夠獲得正當(dāng)性與合理性證成；否則公債發(fā)行與使用就不具有正當(dāng)性和合法性。首先，除了戰(zhàn)爭公債和短期公債可以用于非生產(chǎn)性支出之外，中央政府發(fā)行的其余公債都必須用于公共工程項目的建設(shè)，禁止發(fā)行公債用于政府日

15、常開支。從地域上來看，它既可以用于全國性的公共工程投資，也可以用于跨區(qū)域的省際公共工程投資。其次，要把握和篩選建設(shè)公債的使用范圍。只有那些建設(shè)成本巨大、受益期限持久，能夠通過稅收平滑實現(xiàn)成本與效益同步移轉(zhuǎn)的公共工程才適合發(fā)行公債籌集建設(shè)資金；相反，那些使用年限較短，建設(shè)成本不適宜向后移轉(zhuǎn)的公共建設(shè)工程，或者通過市場本身就能實現(xiàn)較好配置的項目，則無需通過發(fā)行公債進(jìn)行資助。再次，要嚴(yán)格控制一般責(zé)任公債的發(fā)行，適當(dāng)放松收入公債的發(fā)行條件。為預(yù)防收入公債的預(yù)估失敗，造成政府承擔(dān)補充賠償支付責(zé)任，要認(rèn)真組織收入公債的前期調(diào)查研究、論證和預(yù)算立項工作，認(rèn)真編制建設(shè)成本、收入、管理及維護(hù)等方面的項目預(yù)算，特

16、別是那些涉及代際核算的內(nèi)容，要采取更加嚴(yán)格的編制方式，為收入公債的審議批準(zhǔn)提供準(zhǔn)確而可靠的信息來源。要堅決杜絕以前我國國債發(fā)行、使用過程中的一些違反建設(shè)公債的現(xiàn)象，比如，在2007年我國曾經(jīng)發(fā)行1.55萬億元國債，用于購買外匯美國的國債。這種用途雖然也屬于公共目的，但它顯然不符合代際公正的基本價值取向，有向后代轉(zhuǎn)移當(dāng)代負(fù)擔(dān)之嫌。另外，我國也曾經(jīng)發(fā)行國債向幾大國有商業(yè)銀行注資，雖然國有商業(yè)銀行屬于國家的金融支柱，投放也屬于公共目的，但它是否有必要動用發(fā)行公債來籌資尚需商榷。(三)地方公債用途地方政府的事權(quán)決定地方公債只能用于區(qū)域性公共建設(shè)。盡管在不同的國家或地區(qū)，對地方公債用途的稱謂不同，但其用

17、途都受建設(shè)公債原則的支配，即地方公債禁止用于日常開支。比如，日本地方財政法第5條規(guī)定，地方公共團(tuán)體之支出，應(yīng)以地方債以外的收入作為財源，但有以下情形時，可以地方債作為財源，其中包括：1.充作交通、瓦斯、上下水道(即自來水)等地方公營企業(yè)所需經(jīng)費的財源時；2.充作投資與貸款的財源時；3.充作地方債轉(zhuǎn)換所需的經(jīng)費時；4.充作災(zāi)害應(yīng)急事業(yè)費、災(zāi)害復(fù)建事業(yè)費及災(zāi)害救濟(jì)事業(yè)費之財源時；5.普通稅(不包括地方消費稅、道府縣香煙稅、市町村香煙稅、礦區(qū)稅、狩獵者登記稅、特別土地保有稅及法定外普通稅)稅率超過標(biāo)準(zhǔn)稅率的地方公共團(tuán)體，充作戰(zhàn)火復(fù)蘇事業(yè)費及學(xué)校與其他文化設(shè)施、保育所及其他福利措施、消防措施、道路、河

18、川、港灣及其他土木設(shè)施等公共設(shè)施或公共設(shè)施之建設(shè)事業(yè)費之財源時。從上述列舉可以看出，它們都沒有超出地方建設(shè)事業(yè)的范疇。再如，美國各州和地方政府發(fā)行的一般責(zé)任債券主要是為一般公共資本籌集資金，這些資本支出的受益范圍通常都較寬，如圖書館、消防設(shè)施、街道等。收入債券主要用于那些能直接按所提供服務(wù)收取費用且收入能力較強的項目，如公用事業(yè)、交通等方面的項目，也可用于那些盡管可以收費但收入不足以償還債務(wù)而須有相關(guān)稅收作為部分還款來源的項目，如會議中心、停車場等市政設(shè)施。目前，雖然臺灣地區(qū)現(xiàn)行“憲法”賦予地方政府有自主立法發(fā)行地方公債權(quán)，但在它實際執(zhí)行中卻采取臺灣行政當(dāng)局立法授權(quán)方式。由于臺灣行政當(dāng)局沒有制

19、定具體法律賦予縣、鄉(xiāng)兩級政府發(fā)行公債，所以，縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、市)級地方政府至今仍沒有發(fā)行地方公債。只有“省級政府”依據(jù)“臺灣地區(qū)平均地權(quán)土地債權(quán)發(fā)行條例”等具體授權(quán)發(fā)行了地方公債。它授權(quán)發(fā)行的地方公債都屬于資本性公債。因此從國外及我國臺灣地區(qū)的公債發(fā)行來看，地方公債應(yīng)嚴(yán)格限定在地方性公共工程建設(shè)范圍內(nèi)。三、公債發(fā)行總量的憲法控制(一)公債總量控制的內(nèi)容1.一般責(zé)任公債與收入公債的總量控制一般責(zé)任公債項目自身沒有收入，或者自身收入不能保證償還全部公債本息，比如公辦學(xué)校、綜合體育場等。保障代際人權(quán)之考量，一般責(zé)任公債最高限額成為公債總量控制的重點，其發(fā)行總量應(yīng)嚴(yán)格控制。由于收入公債有項目自身收入，在通

20、常情況下，它只給項目使用人增加新的負(fù)擔(dān)，而不會對未來一般納稅人產(chǎn)生負(fù)擔(dān)。但也不排除政府最終承擔(dān)責(zé)任的可能，預(yù)估錯誤或者項目管理不善都可能出現(xiàn)項目收入不足以清償公債本息。由于這些公債項目大多屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府不得不承擔(dān)差額補充責(zé)任。一般責(zé)任公債的上述特征，促使美國各州憲法對一般責(zé)任公債的實體與程序控制都非常嚴(yán)格，對收入公債的憲法限制則相對寬松。所有對公債進(jìn)行限制的州憲法都有以州政府一般征稅權(quán)為擔(dān)保的“一般責(zé)任公債”的限制；對以特定項目收入為償債來源的“收入公債”是否限制，各州憲法則規(guī)定不一。有14個州的憲法對至少一些種類的收入公債實施了憲法控制；也有少數(shù)幾個州規(guī)定發(fā)行收入公債也必須經(jīng)過公民的投

21、票表決；另外，還有個別州從根本上禁止收入公債，或者只限于特定的目的、一定的數(shù)額的收入公債。2.內(nèi)債與外債的總量控制公債的限額既包括內(nèi)債上限，也包括外債上限。如果很大一部分的債務(wù)是由外國政府持有，或者由外國公民持有，那么公共債務(wù)的潛在經(jīng)濟(jì)影響就會更大。債務(wù)國要依賴于債權(quán)人，某種程度上還必須得作些政策修改，以確保有個穩(wěn)定的借貸環(huán)境。更有甚者，一旦資本快速流出債務(wù)國，那么其經(jīng)濟(jì)將變得很脆弱。然而，“在對外舉債的情況下，全部債務(wù)負(fù)擔(dān)潛在地說要比對內(nèi)舉債大得多，這僅僅是因為在后一種情況下能夠發(fā)行更多的公債。所以，與對內(nèi)舉債的能力相比，對對外舉債能力一把要做出更嚴(yán)格的憲法約束”。(二)憲法控制公債總量的方

22、式憲法對公債總量的限制有兩種方式。一是憲法規(guī)定由議會通過立法或預(yù)算程序確定某個時期的公債上限。比如，德國基本法第115條第1項規(guī)定：“舉債之限額，須經(jīng)聯(lián)邦法律指定或經(jīng)得以指定之授權(quán)；其在未來年度可能充為歲出之保證、損害擔(dān)保及其他指擔(dān)保責(zé)任者，亦然。舉債之總額，不得超過預(yù)算所預(yù)估之投資歲出，但為防止總體經(jīng)濟(jì)平衡受干擾者，不在此限?！狈姨m1997年新修訂的憲法第64條規(guī)定：“政府借款須在議會批準(zhǔn)的中央政府債務(wù)或新舉借的最大限額之內(nèi)?！倍怯蓱椃ɑ驊椃ㄐ苑芍苯訉珎偭可舷拮鞒瞿撤N形式的規(guī)定。比如，美國絕大多數(shù)州有關(guān)于長期債務(wù)憲法限制的規(guī)定，這些債務(wù)限制或者以絕對數(shù)額的方式，或者以州財政收入、一定

23、財產(chǎn)價值的相應(yīng)比例為參照，確定州或地方政府所能負(fù)擔(dān)的最大債務(wù)限額。也有采取公債總量與財政支出掛鉤的辦法。比如，伊利諾伊州憲法規(guī)定，凡在一個財政年度征稅之前舉債的債務(wù)，其數(shù)額不得超過當(dāng)年本州財政撥款額的5；因緊急事態(tài)或稅收失敗而引發(fā)財政赤字時，本州依照法律可發(fā)行的公債數(shù)額不得超過本州當(dāng)年財政年度撥款總額的25。我國臺灣地區(qū)“公共債務(wù)法”第四條規(guī)定：“各級政府在其總預(yù)算和特別預(yù)算內(nèi)，所舉借之公共債務(wù)未償余額，合計不得超過”行政院“主計處預(yù)估之前三年度名目國民生產(chǎn)毛額平均數(shù)的48；其分配如下：中央為28.8?！比毡緞t將地方公債發(fā)行總量上限與財政預(yù)算支出掛鉤。具體包括如下幾個方面：(1)對于不按時償還

24、地方債本金或發(fā)現(xiàn)以前通過明顯不符合事實的申請獲準(zhǔn)發(fā)債的地方政府，不批準(zhǔn)發(fā)債；(2)公債費占財政支出比重在20以上的地方政府不批準(zhǔn)發(fā)行厚生福利設(shè)施建設(shè)公債，30以上的不批準(zhǔn)發(fā)行一般事業(yè)債券；(3)對當(dāng)年地方稅征收不足90或賽馬收入較多的地方政府發(fā)債也進(jìn)行限制；(4)嚴(yán)格限制出現(xiàn)財政赤字的地方政府和出現(xiàn)赤字的公營企業(yè)發(fā)行債券。比較以上兩種公債總量限制的方式，第二種方式更加有效。第一種方式實際上將公債總量控制的權(quán)力授予了議會，而議會自身如果沒有其他高權(quán)規(guī)則的約束，根本不能保證公債總量得到有效控制。正如有學(xué)者認(rèn)為：“德國的財政系統(tǒng)面臨一些問題。聯(lián)邦政府對于公債總量上升沒有采取十分強硬的方式應(yīng)對?！钡诙?/p>

25、種方式或者把公債限額規(guī)定在一定的絕對金額之內(nèi)，或者把公債限額與一定的可計算的征稅財產(chǎn)或國民生產(chǎn)總值、財政支出等參照物相聯(lián)系，實現(xiàn)了公債限額的透明化和確定化，更加嚴(yán)格且便于操作。但這種相對比較固定的公債總量控制方式有可能顯得過于僵化和不易修改，很可能會阻礙政府通過舉債擴大公共投資所需要的建設(shè)資金，進(jìn)而影響社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是相互競爭的地方政府，如果舉債權(quán)受到憲法絕對數(shù)量的限制，將會對一個地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成很大的影響。如何使得公債的憲法控制達(dá)到償債能力與資本需求之間的平衡，是公債總量控制的一個至關(guān)重要的問題。筆者認(rèn)為，解決這個問題的有效辦法之一，就是合理配置一般責(zé)任公債與收入公債的總量比例，適當(dāng)

26、放松對收入公債的管制。如果社會大眾普遍感到憲法所確定的公債上限已經(jīng)影響了當(dāng)前的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就只能采取修憲的方式予以解決。四、公債期限的憲法控制(一)一般責(zé)任公債期限托馬斯杰斐遜(Thomas Jefferson)在1789年就主張：“只有生者才對地球有用益權(quán)，死者沒有權(quán)力和權(quán)利對地球使用和受益，這是不證自明的道理?！备鶕?jù)這個規(guī)則，“每代人都有義務(wù)保證留給后代的國家生產(chǎn)能力與自己繼承時一樣。每代人的支出只能用于保持現(xiàn)存的生產(chǎn)能力和修復(fù)遭受損害的生產(chǎn)能力；每代人都可以享受地球的成果，但都要避免隨心所欲的浪費行為。代際資產(chǎn)首先要避免隨心所欲的浪費。超過當(dāng)代人收入的支出只有在能夠增加國家的生產(chǎn)能力時

27、，才能產(chǎn)生代際資產(chǎn)以沖抵代際債務(wù)。只有凈代際資產(chǎn)才是可以接受的”。遵循杰斐遜代際人權(quán)及代際公正規(guī)則，美國學(xué)者Frank R. Gunter對民主國家的公債拒付時間進(jìn)行推算。他假定每一筆涉及增加或減少公債和征稅的法案，都必須經(jīng)過年滿21歲的所有公民直接投票決定，據(jù)此推算出政府在多少年之后，可能通過民主議決機制拒付國家曾經(jīng)所舉之債。他以1988年的美國為分析對象，當(dāng)年美國共有人口大約2.45億。其中，未達(dá)選舉年齡的有3400萬。剩下2.14億人有選舉權(quán)。1988年之后，每年大約有1的人口死亡或遷出。據(jù)此他推算出48年后，美國政府可以通過公民表決拒付1988年所舉超過當(dāng)年政府遺留資產(chǎn)以外的債務(wù)。如果

28、公債期限在48年以內(nèi)，政府可以通過增加稅收和減少當(dāng)期支出方式償付。然而，如果本金或利息通過舉新債還舊債的方式，那么，這個解釋就變得更加復(fù)雜化。但它的期限將變得更短；否則的話，公民就不能享受低稅收和高公共支出的優(yōu)惠待遇。美國學(xué)者對民主國家公債拒付期限的分析，雖然只是一種“加權(quán)式”民主投票假設(shè)，且它排除了公民在投票時對其他因素的考量；但這種分析方法卻有一定道理，它為我們確定一般責(zé)任公債的最長期限提供了重要參數(shù)，即一般責(zé)任公債的期限與人口的增長率(遷入率)和死亡率(遷出率)有緊密關(guān)系。如果一個國家的人口增長率(遷入率)和死亡率(遷出率)都相當(dāng)高，這些高的比率會實質(zhì)性地縮短公債的代際期限。美國是一個發(fā)

29、達(dá)國家，且其出生率(遷入率)和死亡率都相對較低。而處于發(fā)展中的我國，無論是出生率，還是死亡率(遷出率)都要高于美國。由此推論出我國一般責(zé)任公債的期限應(yīng)當(dāng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)短于美國。既然按照1988年標(biāo)準(zhǔn)推算，美國一般責(zé)任公債最長期限為48年，那么，我國一般責(zé)任公債的最長期限應(yīng)該少于45年。(二)收入公債期限美國學(xué)者強調(diào)，其48年之后拒付的只是超過政府遺留凈資產(chǎn)范圍之外的公債，而對于存在某種形態(tài)凈資產(chǎn)的公債項目，則不能拒付。畢竟，償還這種公債并不違反代際公正的基本價值取向。然而，收入公債也有最長期限限制。首先，收入公債期限不能超越項目自身壽命。這是一個客觀限制。有的收入公債項目的使用壽命較長，比如三峽大壩的設(shè)

30、計使用壽命就是300年，而有些專家稱其實際使用壽命可以達(dá)到500年，難道三峽大壩項目可以發(fā)行300年的公債嗎？顯然，這又涉及收入公債期限的第二決定因素，即收入公債的期限以其預(yù)估的收回建設(shè)成本的期限為基準(zhǔn)。收回建設(shè)成本之后，原則上，收入公債項目就應(yīng)該無償?shù)叵蛏鐣峁┓?wù)，或者將所收取的事由費上繳國家或地方政府作為一般財政收入或者一般責(zé)任公債的償債基金。這就是羅爾斯所講的正義儲存原則，即前代人應(yīng)該在最小受惠值范圍內(nèi)為后代儲存社會福利和社會正義。由于上述原因，在確立收入公債的期限時，應(yīng)該將羅爾斯的正義儲存原則作為一個重要的參數(shù)納入其中。如果收入公債的預(yù)估失敗，或管理不當(dāng)，以至單純依靠公債項目收入不能

31、償付公債本息，政府只能對其中的差額承擔(dān)補充責(zé)任。至于收入公債的最長期限應(yīng)該具體確定在什么范圍之內(nèi)，筆者認(rèn)為，這已經(jīng)超出了法學(xué)研究的范圍。不過，根據(jù)一些國家或地區(qū)的經(jīng)驗，除了蘇聯(lián)曾經(jīng)發(fā)行過實際長達(dá)40年、50年之久的公債以外，英國、法國曾經(jīng)發(fā)行過無期公債(也稱永久公債)，無期限公債在發(fā)行時沒有確定具體的償還期限，平時僅有債權(quán)人償付利息，但在財政充裕時可以隨時從市場上買入而注銷之。日本發(fā)行的公債最長達(dá)到40年，我國臺灣地區(qū)的公債期限最長還不到30年。2003年，美國亞拉巴馬州公民憲法改革委員會(Alabama Citizens Commission on Constitutional Reform

32、)提出憲法修正案，它建議該州憲法規(guī)定所有公債的期限不能超過30年。我國2009年發(fā)行期限長達(dá)50年的國債。如果不在立法上實施限制，也許在不久的將來，我國將會出現(xiàn)更長的國債或無期限國債?？磥恚覈ㄔO(shè)公債期限的最長期限必須予以限制，且要以憲法的行使予以規(guī)制，以約束全國人大的預(yù)算和立法對公債期限的規(guī)定。(三)戰(zhàn)爭等非生產(chǎn)性公債期限除了建設(shè)公債之外，中央政府發(fā)行的中、長期戰(zhàn)爭公債的期限如何確定，也是一個很大的技術(shù)性問題。在戰(zhàn)爭狀態(tài)下，也要合理配置稅賦與公債的相應(yīng)比例。究竟戰(zhàn)費應(yīng)該有多少取自現(xiàn)行賦稅，有多少取自自由公債，現(xiàn)在尚存爭論。不過有兩點則為多數(shù)人支持：第一，如果政府舉債供給戰(zhàn)費，應(yīng)該同時課征新

33、稅，其數(shù)額應(yīng)該至少足以支付公債利息；否則，如果戰(zhàn)事結(jié)束之后，賦稅不能如公眾之所期望逐漸減少，反而將大幅增加，這種情況會日益引起人民不滿。第二，在大規(guī)模戰(zhàn)爭中，征收新稅與舉借新債，通常應(yīng)該是并存不廢的。至于兩者之間應(yīng)該各占多少比例，就要仔細(xì)考察當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)和社會大眾心理?！咀髡吆喗椤咳礁粡?，河南財經(jīng)政法大學(xué)副教授，法學(xué)博士，主要研究方向為憲法學(xué)。【注釋】冉富強：憲法控制公債必要性探析，載河南社會科學(xué)2010年第2期。參見Fermin CabasesPedro PascualJaime Valles：The effectiveness of institutional borrowing restr

34、ictions：Empirical evidence from Spanish Municipalities，Public Choice(2007)，131：293-313。參見Marco Wanderwitz，Peter Friedrich，Anna Luhrmann，Michael Kauch：Changing the German Constitution in Favor of Future Generation-Four Perspectives from the Generation，DOL 10.1007(978-77084-8)Springer 2008。庇古：戰(zhàn)時經(jīng)濟(jì)學(xué)，徐宗士譯，北京理工大學(xué)出版社2007年版，第31頁。劉華：公債的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)研究，中國社會科學(xué)出版社2004年版，第248頁。關(guān)于地方公債的一些探討參見苗連營、程雪陽：憲法學(xué)視域中的地方公債制度，載河南社會科學(xué)2010年第1期；王紅建：地方公債、財政分