農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障制度創(chuàng)新研究

1、農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障制度創(chuàng)新研究         09-02-08 10:17:00     作者：唐凱娥魏煉紅李忠    編輯：studa0714摘 要：推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、保障農(nóng)民工進(jìn)城穩(wěn)定，就業(yè)是關(guān)鍵，但農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)要受到現(xiàn)行戶籍制度、就業(yè)選擇與勞動(dòng)用工制度等制約。目前，制度障礙是農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)困難、就業(yè)保障不足的重要原因。這就要大膽創(chuàng)新推進(jìn)改革，打破現(xiàn)行制度的限制，盡快制定與完善有利于農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的法律制度，為農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)創(chuàng)造

2、良好的法治環(huán)境，切實(shí)保障農(nóng)民工進(jìn)城穩(wěn)定就業(yè)，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。 關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；就業(yè)；制度障礙；就業(yè)保障制度；法治環(huán)境 Abstract：The key to promoting overall urban-rural development and guaranteeing peasant-workers stability in a city is their employment，however，peasant-workers are restricted by current household register system，employment selection and syst

3、em of working and employers and so on. Currently，institutional barrier is an important reason for the difficulty of peasant-workers to work in a city and for their insufficient insurance. Bold innovation and reform for breaking current system barriers is needed，and laws and regulations which are hel

4、pful to the peasant-workers to work in a city should be rapidly made and perfected in order to create good legal environment for the peasant-workers to work in a city and for guaranteeing the stable employment of the peasant-workers in the city and for promoting harmonious society development. 

5、Key words：peasant-worker；employment；institutional barrier；employment insurance system；legal environment 農(nóng)民工進(jìn)城既是勞動(dòng)力市場(chǎng)配置的客觀要求，又是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果。農(nóng)民工在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中作出了巨大貢獻(xiàn)，給農(nóng)村和城鎮(zhèn)帶來了雙重變化。但事實(shí)上我國(guó)城鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民工的態(tài)度是“經(jīng)濟(jì)接納，社會(huì)拒入”，農(nóng)民工一直處于城鎮(zhèn)社會(huì)的最底層，其應(yīng)有的權(quán)益往往得不到有力的維護(hù)。農(nóng)民工問題已成為改革開放以來的焦點(diǎn)話題與影響深遠(yuǎn)的社會(huì)現(xiàn)象，引起了政府與社會(huì)的廣泛關(guān)注。有效推進(jìn)和保障農(nóng)民工進(jìn)城穩(wěn)定就業(yè)，不僅會(huì)

6、有效緩解農(nóng)村富余勞動(dòng)力的就業(yè)壓力，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，而且有利于加強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)建設(shè)，加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，促進(jìn)城鄉(xiāng)交流與統(tǒng)籌發(fā)展。重慶市是全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)之一，筆者以重慶調(diào)查為主，對(duì)全國(guó)及其他諸如四川、北京、江蘇等地的基本情況進(jìn)行了調(diào)查收集123，就如何打破現(xiàn)行制度障礙，建立保障農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的有效機(jī)制，進(jìn)行了深入的研究，旨在促進(jìn)農(nóng)民工順利地、穩(wěn)妥地進(jìn)城就業(yè)，推動(dòng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。 一、農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的現(xiàn)實(shí)困難 進(jìn)城就業(yè)成為農(nóng)民工增加收入的主要來源，雖然農(nóng)民工能吃苦、不怕累，工資低廉，甚至不買社會(huì)保險(xiǎn)，但農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)仍存在困難。 1.龐雜的主體無組織。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)進(jìn)城農(nóng)民工達(dá)1億以上，以

7、重慶市為例，2006年，農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移706.3萬人，占農(nóng)村勞動(dòng)力的51.7%，小學(xué)以下文化占43.2%，初中文化占47.6%，高中及以上文化占9.2%，接受過非農(nóng)職業(yè)技能培訓(xùn)的僅為6.8%。目前，進(jìn)城農(nóng)民工以非正規(guī)就業(yè)為主，大多數(shù)是沒有經(jīng)過組織的，是以親友老鄉(xiāng)介紹外出就業(yè)為主，在城鎮(zhèn)不同的地方，不同的行業(yè)，不同的單位，各做各的事，各找各的工作，最多是以少數(shù)的鄉(xiāng)緣、地緣、血緣等聯(lián)系在一起。 2.就業(yè)機(jī)會(huì)相對(duì)有限。就業(yè)渠道與信息不通，公益性職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)對(duì)于農(nóng)民工更多的是擺設(shè)，農(nóng)民工難以自由地進(jìn)入城鎮(zhèn)的勞動(dòng)力市場(chǎng)，對(duì)職業(yè)的選擇性較窄，主要集中在沒有技術(shù)含量的苦力工作。 3.從事職業(yè)危險(xiǎn)性較大。農(nóng)民

8、工主要集中在臟、累、險(xiǎn)、差、難、苦的崗位中，有1/3從事建筑勞務(wù)，工作條件惡劣，勞動(dòng)安全衛(wèi)生保護(hù)措施不落實(shí)，時(shí)刻受到職業(yè)病與工傷事故的威脅。 4.工資待遇不平等。農(nóng)民工工資普遍低下，同工不同酬，缺乏正常的工資增長(zhǎng)機(jī)制，至少1/3的農(nóng)民工月工資在1 000元以下，工作時(shí)間超長(zhǎng)、卻沒有加班工資，被拖欠工資的情況時(shí)有發(fā)生，43%的農(nóng)民工有過同工不同酬或沒有基本勞動(dòng)安全保障等不公正待遇(據(jù)重慶晨報(bào)2007年7月31日?qǐng)?bào)道)。 5.就業(yè)不穩(wěn)定。60%以上的用人單位不依法與農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同，濫用試用期、把農(nóng)民工作為廉價(jià)的臨時(shí)工使用，隨時(shí)可以解雇；農(nóng)民工經(jīng)常面臨失業(yè)的窘境，一旦突然失業(yè)就會(huì)出現(xiàn)全面生活危機(jī)

9、。 6.權(quán)益難保護(hù)。農(nóng)民工的就業(yè)權(quán)、休息權(quán)、獲得報(bào)酬權(quán)、傷殘獲得醫(yī)治權(quán)、人身自由權(quán)等屢遭侵害，39%的農(nóng)民工有過被無辜克扣工資或惡意拖欠工資的經(jīng)歷，15.60%的農(nóng)民工則遭遇過打罵等人身攻擊(據(jù)重慶晨報(bào)2007年7月31日?qǐng)?bào)道)，但農(nóng)民工受人欺侮、權(quán)益受到侵害難以得到有效的維護(hù)，諸多社會(huì)矛盾和社會(huì)問題由此產(chǎn)生。 二、農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的制度障礙 農(nóng)民工在城鎮(zhèn)社會(huì)中找不到自己的位置，被封閉的城鎮(zhèn)體制拋向城鎮(zhèn)公共政策和城鎮(zhèn)管理的社會(huì)邊緣，被限制享有城鎮(zhèn)的公共資源，這種邊緣化的趨勢(shì)，有其深刻的歷史背景和多種原因，但最嚴(yán)重的莫過于制度障礙。 1.現(xiàn)行法律缺乏反就業(yè)歧視的具體保障措施。憲法和勞動(dòng)法都有“勞動(dòng)

10、者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利以及禁止勞動(dòng)就業(yè)歧視”的規(guī)定，但這些都是原則性規(guī)定；新出臺(tái)的就業(yè)促進(jìn)法明確規(guī)定“農(nóng)村勞動(dòng)者進(jìn)城就業(yè)享受與城鎮(zhèn)勞動(dòng)者平等的勞動(dòng)權(quán)利，不得對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)者進(jìn)城就業(yè)設(shè)置歧視性限制”，這對(duì)農(nóng)民工消除就業(yè)歧視具有里程碑性質(zhì)，但仍缺乏具體的法律保障和救濟(jì)措施。 2.缺乏建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)法律規(guī)定。城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)分割依然嚴(yán)重，現(xiàn)行的有關(guān)制度在招工程序、比例、領(lǐng)域、行業(yè)工種等方面仍傾向城鎮(zhèn)居民，就業(yè)與促進(jìn)就業(yè)政策大多針對(duì)城鎮(zhèn)下崗失業(yè)人員，那些好的工作都要求本地城鎮(zhèn)戶口，把臟的、累的、難的、險(xiǎn)的、苦的留給農(nóng)民工，農(nóng)民工不能平等地獲得就業(yè)。如國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)

11、境工作的通知(國(guó)辦發(fā)200492號(hào))只是要求“探索”建立城鄉(xiāng)一體化的勞動(dòng)力市場(chǎng)，國(guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見(2006年1月18日)只要求“逐步”實(shí)行城鄉(xiāng)平等的就業(yè)制度，勞動(dòng)力市場(chǎng)管理規(guī)定(勞動(dòng)和社會(huì)保障部2000第10號(hào)令)規(guī)定城鎮(zhèn)失業(yè)人員應(yīng)當(dāng)進(jìn)行失業(yè)登記、并享受相關(guān)就業(yè)扶持政策，對(duì)農(nóng)民工沒有這樣的規(guī)定。 3.就業(yè)服務(wù)援助制度不覆蓋農(nóng)民工。就業(yè)信息的建立與發(fā)布、就業(yè)免費(fèi)服務(wù)和培訓(xùn)、就業(yè)與再就業(yè)扶持政策、困難群體就業(yè)援助制度等基本上不把農(nóng)民工納入服務(wù)范圍。如勞動(dòng)和社會(huì)保障部關(guān)于加強(qiáng)就業(yè)服務(wù)制度化、專業(yè)化和社會(huì)化工作的通知(勞社部函2004103號(hào))、關(guān)于印發(fā)金保工程勞動(dòng)力市場(chǎng)信息系統(tǒng)指導(dǎo)

12、意見的通知(勞社會(huì)信息函200405號(hào))、關(guān)于全面推進(jìn)零就業(yè)家庭就業(yè)援助工作的通知(勞社部發(fā)200724號(hào))、財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局關(guān)于下崗失業(yè)人員再就業(yè)稅收政策問題的通知(財(cái)稅2005186號(hào))等都沒有覆蓋農(nóng)民工。 4.農(nóng)民工主要的就業(yè)形式非正規(guī)就業(yè)也無法律規(guī)定。勞動(dòng)法和勞動(dòng)合同法調(diào)整的是用人單位與勞動(dòng)者形成的勞動(dòng)關(guān)系，保姆、家政服務(wù)等勞務(wù)關(guān)系不在此調(diào)整之列。非正規(guī)就業(yè)包括在非正規(guī)部門中的就業(yè)和在正規(guī)部門中的非正規(guī)就業(yè)，是農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的主要形式，但突出的問題是非正規(guī)就業(yè)的勞動(dòng)者不能獲得法律的保護(hù)，至今沒有對(duì)非正規(guī)就業(yè)進(jìn)行立法。 5.勞動(dòng)合同制度仍不完善、可規(guī)避的空間大。有些用人單位不直接與農(nóng)

13、民工簽訂勞動(dòng)合同，用簽訂集體合同或與包工頭簽訂合同來代替與農(nóng)民工的勞動(dòng)合同，現(xiàn)在又出現(xiàn)與勞務(wù)公司簽訂勞務(wù)派遣合同代替與農(nóng)民工簽訂合同以規(guī)避勞動(dòng)合同法的規(guī)定，有的用人單位迫于勞動(dòng)合同法的壓力只要求員工簽上姓名與身份證號(hào)碼，不告訴員工聘用期限與權(quán)利等，聘期可以隨時(shí)填寫即可以隨時(shí)解聘。勞動(dòng)者尤其是農(nóng)民工仍處于弱勢(shì)，為了暫時(shí)保住或獲得工作，他們不得不簽訂那些極不規(guī)范的勞動(dòng)合同，當(dāng)他們的權(quán)益受到侵害時(shí)至少20%的人自認(rèn)倒霉。 6.許多制度都不把農(nóng)民工當(dāng)作用人單位的職工?，F(xiàn)行制度對(duì)于“就業(yè)主體”缺乏明確而科學(xué)的法律界定，都未能明確農(nóng)民工也屬于單位職工，于是，實(shí)踐中一些地方政府與用人單位都認(rèn)為農(nóng)民工不是企業(yè)

14、職工，而只是臨時(shí)工。如國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定、失業(yè)保險(xiǎn)條例、集體合同規(guī)定(勞動(dòng)和社會(huì)保障部2003第22號(hào)令)等都把農(nóng)民工排斥在企業(yè)職工之外。 7.權(quán)益保障制度不健全?，F(xiàn)行制度規(guī)定“同命不同價(jià)”、受傷或死亡賠償數(shù)額因農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口相差很懸殊，并且軟弱無力地使農(nóng)民工被拒于公共組織的大門之外，多數(shù)公共組織以農(nóng)民工維權(quán)“不屬于自己的管轄范圍”而置身事外，全國(guó)加入工會(huì)的農(nóng)民工不到10%；工傷認(rèn)定把用人單位提出申請(qǐng)作為傷殘者直接提出申請(qǐng)的前提，嚴(yán)重?fù)p害了對(duì)傷殘者的保護(hù)，因?yàn)橐恍o良知的單位領(lǐng)導(dǎo)故意不簽字或拖過認(rèn)定時(shí)間再簽字、使工傷無法認(rèn)定，而且不到1年的申請(qǐng)期限太短，農(nóng)民工工

15、傷者很容易錯(cuò)過認(rèn)定時(shí)間；法律制度在解決農(nóng)民工工資拖欠方面仍然存在責(zé)任不明確、清償制度不健全、手段欠缺、處理的行政程序時(shí)間過長(zhǎng)等弊端；仲裁與訴訟制度存在環(huán)節(jié)過多、程序復(fù)雜、審理時(shí)間過長(zhǎng)、時(shí)效過短、費(fèi)用較高、仲裁保全制度無規(guī)定等缺陷，法律援助也無力，農(nóng)民工權(quán)益缺乏有力的法律保護(hù)。 8.戶籍制度限制。戶籍壁壘是農(nóng)民工身上的最大枷鎖，是“農(nóng)民工”概念產(chǎn)生的根源，也是農(nóng)民工無法與城鎮(zhèn)居民處于同等地位、享受同等權(quán)利的最終根源4?，F(xiàn)行戶籍制度人為地劃分出農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，并附加戶籍制度以外的一些社會(huì)功能，導(dǎo)致了城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民在就業(yè)、培訓(xùn)教育、勞動(dòng)用工、醫(yī)療、稅賦等方面的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政策不同，使農(nóng)民工只能作

16、為城鎮(zhèn)的暫住人口，不能享受與城鎮(zhèn)居民平等的權(quán)利，人為地制造了等級(jí)和利益差別，加深了城鄉(xiāng)分割的裂痕，造成了對(duì)農(nóng)民工的歧視，無法使農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)。 9.其他制度制約。對(duì)農(nóng)民工的行政管理機(jī)構(gòu)不確定、政出多門，公共財(cái)政預(yù)算安排主要傾斜于城鎮(zhèn)而未能體現(xiàn)農(nóng)民工的需求，農(nóng)民工就業(yè)培訓(xùn)制度難以落實(shí)、培訓(xùn)機(jī)會(huì)少；為農(nóng)民工服務(wù)的中介組織較少且不規(guī)范，黑中介仍屢禁不止，整頓治理不力，農(nóng)民工常常受害；部分法律限制了農(nóng)民工的政治權(quán)利從而導(dǎo)致農(nóng)民工的其他權(quán)利也被限制或剝奪，參軍轉(zhuǎn)業(yè)優(yōu)待不覆蓋農(nóng)民工子女；職業(yè)病防治制度未能建立與執(zhí)行，農(nóng)民工基本享受不到公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)；對(duì)農(nóng)民工權(quán)益規(guī)定本來就不多的法律制度無法得到有效

17、的、不折不扣的實(shí)施，等等，這些都在不同程度上阻礙了農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)安居。 三、農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)保障制度創(chuàng)新 實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，解決農(nóng)民工問題則是當(dāng)務(wù)之急，必須立即著手行動(dòng)，不能有任何猶豫，要努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工“上崗有培訓(xùn)，勞動(dòng)有合同，工資有保障，傷病有保險(xiǎn)，維權(quán)有渠道，環(huán)境有改善”的目標(biāo)，確保農(nóng)民工共享改革發(fā)展成果、穩(wěn)定就業(yè)，為構(gòu)建和諧社會(huì)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。 1.統(tǒng)一農(nóng)民工就業(yè)管理。改革城鄉(xiāng)分割的就業(yè)管理體制，改變多頭管理的現(xiàn)象，確定農(nóng)民工就業(yè)工作由勞動(dòng)保障部門負(fù)責(zé)實(shí)施，加大財(cái)政投入，集中政府分散的就業(yè)扶持經(jīng)費(fèi)、發(fā)揮其最大效應(yīng)，并且健全“培訓(xùn)就業(yè)維權(quán)”三位一體的工作模式，其他相關(guān)部門切實(shí)配合、協(xié)助，要消除部門利益之爭(zhēng)，以大局為重，切實(shí)為解決農(nóng)民工問題、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步做出成效。 2.建立統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)。消除勞動(dòng)力市場(chǎng)分割局面，認(rèn)真構(gòu)建勞動(dòng)力統(tǒng)一市場(chǎng)，所有的勞動(dòng)力市場(chǎng)、行業(yè)、工種、企業(yè)、事業(yè)、機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)民工免費(fèi)開放，農(nóng)民工只要憑身份證就可以進(jìn)入任何一家勞動(dòng)力市場(chǎng)，各