構(gòu)建土地規(guī)劃實施保障措施體系的思考

1、土地市場姜志法劉雙良中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院構(gòu)建土地規(guī)劃實施保障措施體系的思考如何構(gòu)建適合我國國情的土地規(guī)劃實施管理保障措施體系，確保土地利用總體規(guī)劃的順利實施，成為當(dāng)務(wù)之急。上輪土地利用總體規(guī)劃的實施，對保護(hù)我國有限的耕地資源，保障國家糧食安全，保障重點建設(shè)項目和生態(tài)環(huán)境建設(shè)用地，促進(jìn)節(jié)約集約用地，保障經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展都起到了重要作用。但我們也應(yīng)注意到，上輪土地規(guī)劃的實施也存在著諸多問題。如耕地保護(hù)的目標(biāo)難以完成、建設(shè)用地土地整理復(fù)墾規(guī)劃難以實施、土地利用粗突破指標(biāo)、放浪費、節(jié)約集約程度較低、土地規(guī)劃頻頻修改，這些都使得土地規(guī)劃的科學(xué)性和權(quán)威性遭到質(zhì)疑，在一定程度上影響了耕地保護(hù)

2、、建設(shè)用地集約利用等重要目標(biāo)的實現(xiàn)。一、規(guī)劃實施“難”的原因（一）內(nèi)部原因這主要是規(guī)劃本身的原因。由于技術(shù)、人員等多方面原因，上輪土地利用總體規(guī)劃的編制過程、前瞻性與動態(tài)性以及科學(xué)性與操作性存在一定的問題，導(dǎo)致規(guī)劃實施難度較大。規(guī)劃編制過程不規(guī)范土地利用總體規(guī)劃編制速度緩慢，時間跨度太大，幾年后完成的規(guī)劃與實際土地利用相脫節(jié)；規(guī)劃編制程序單向化，從上而下的土地利用總體規(guī)劃編制，導(dǎo)致上下信息不對稱，規(guī)劃之間難以協(xié)調(diào)；規(guī)劃編制過程公眾參與不夠，精英規(guī)劃難以得到廣大社會的認(rèn)同與支持。規(guī)劃前瞻性和動態(tài)性不足土地規(guī)劃中存在許多不確定因素，是一個信息不完全的灰色系統(tǒng)。而土地利用是一個不斷運動的復(fù)雜系統(tǒng)，其

3、發(fā)展也是一個連續(xù)的決策過程，因此，土地規(guī)劃的制定也應(yīng)該是動態(tài)的。我國正處于經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展時期，社會矛盾多發(fā)，新情況、新問題層出不窮，規(guī)劃前瞻性不足。然而，目前的土地利用規(guī)劃缺乏動態(tài)的實施評估和快速修編機(jī)制，導(dǎo)致土地規(guī)劃落后于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，難以起到調(diào)控土地資源配置的作用。規(guī)劃缺乏科學(xué)性與操作性基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不由于上輪規(guī)劃存在統(tǒng)計口徑不一致、準(zhǔn)確、專題研究不充分、指標(biāo)分解不科學(xué)、規(guī)劃彈性不足、可操作性不強的問題。如建設(shè)用地安排不合理，造成規(guī)劃目標(biāo)難落實。指標(biāo)分解不合理，造成經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)不夠用，出現(xiàn)大量違法用地；而經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)分配較多，土地利用粗放。（二）外部原因這主要是

4、土地規(guī)劃在實施過程中的原因。在土地規(guī)劃的實施過程中，實施直接手段的束控?zé)o力與間接手段的引導(dǎo)缺位，是導(dǎo)致土地規(guī)劃目標(biāo)難以實現(xiàn)的重要原因。土地利用規(guī)劃實施直接手段束控?zé)o力土地利用總體規(guī)劃實施的直接手段即土地利用控制，也是傳統(tǒng)手段。主要包括土地用途管制、土地利用計劃、建設(shè)用地項目預(yù)審、建設(shè)用地規(guī)劃審查、土地開發(fā)整理規(guī)劃審查、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)審查等。在我國，土地利用控制的約束力主要體現(xiàn)在對建設(shè)用地的控制上。562009.10總第346期中國房地產(chǎn)土地市場違法用地的處理缺乏具有執(zhí)行性和操作性的法律法規(guī)依據(jù)，最后的處理結(jié)果通常是罰款和補辦手續(xù)，對于違法用地的個體不會造成過大的損失。因此，“未批先建”甚至“私

5、自建設(shè)”的情況比較普遍。土地利用規(guī)劃實施的間接手段引導(dǎo)缺位土地利用總體規(guī)劃實施的間接手段，即引導(dǎo)手自然段，指除直接行政干預(yù)外，政府為引導(dǎo)下級政府、人、法人和其他組織自發(fā)地按照土地規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行土地利用所采取的綜合措施，主要包括財政、經(jīng)濟(jì)、輿論引導(dǎo)等一系列的政策和措施。土地利用中存在外部性、壟斷和信息不對稱的問題，僅靠市場難以實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置，需要靠土地利用規(guī)劃這只“有形的手”來調(diào)控。但是，在我國土地利用規(guī)劃是政府為了克服“市場失靈”，對土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置而采取的行政干預(yù)手段，屬于公一是共政策范疇。土地規(guī)劃實施的主體包括兩部分：法人和其他組織。地方政府，二是土地利用的自然人、地方政府在土地

6、規(guī)劃實施中起著主導(dǎo)作用。在實際操作中，土地利用總體規(guī)劃的實施表現(xiàn)為企事業(yè)單位法人和自然人在政府的指導(dǎo)和監(jiān)督下進(jìn)行土地開發(fā)、利用或者土地整理復(fù)墾。對于地方政府而言，存在與中央政府的博弈。由于目前我國土地利用總體規(guī)劃主要考慮全局的、整體的利益，對地方利益考慮較少。尤其是建設(shè)用地和耕地的安排多是指令性的。眾所周知，建設(shè)用地開發(fā)有利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也容易出政績。而目前財政上的分稅制使得地方政府可以在完成上繳任務(wù)后獲得相當(dāng)大份額的財政剩余，這就使得地方政府建設(shè)用地開發(fā)時比較積極，相比之下，基本農(nóng)田保護(hù)和土地開發(fā)整理復(fù)墾時就沒那么積極了。因為涉及自身利益，地方政府必然在實施過程中主動或被動使用自己的權(quán)力，

7、使得土地規(guī)劃朝著有利于地方政府利益的方向發(fā)展。目前我國沒有明確違反土地規(guī)劃行為應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，更沒有一套可操作的法律法規(guī)來約束地方政府的行為。這種情況下，“長、“規(guī)劃跟著項目走”、“非法批官意志替代規(guī)劃控制”地”等現(xiàn)象也就屢見不鮮了。對于土地利用的微觀主體而言，也存在違法成本低而守法成本高的狀況。我國建設(shè)用地的審批報件繁多、程序復(fù)雜、審批周期較長，據(jù)了解，一個建設(shè)項目各項審批手續(xù)完備需要蓋多個章，至少需要年時間才能完成。而目前的土地規(guī)劃實施監(jiān)督中，對市場經(jīng)濟(jì)條件下，應(yīng)盡量利用市場機(jī)制，即政府能用“市場失靈”問題時，應(yīng)盡量利用市場方市場方法解決法。只有市場無法解決時，政府才用行政干預(yù)的方法來解

8、決。而由于受計劃經(jīng)濟(jì)體制慣性思維的影響，在土地規(guī)劃實施過程中，我們習(xí)慣了行政為主導(dǎo)的直接手段，表現(xiàn)出過多的行政思維及行政干預(yù)，而忽視市場經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律。如：指令性的下達(dá)耕地保護(hù)指標(biāo)，缺乏相應(yīng)的財政轉(zhuǎn)移支付手段，使耕地保護(hù)者沒有得到相應(yīng)的補償，建設(shè)用地開發(fā)者也不用付出應(yīng)有的代價；現(xiàn)行的地價和稅收政策難以發(fā)揮引導(dǎo)微觀主體合理利用土地的作用等。在一定意義上，地方政府、自然人、法人和其他組織都是經(jīng)濟(jì)人。由于經(jīng)濟(jì)人的行為選擇是有限理性的，因此，在進(jìn)行土地利用時，他們都會考慮利益。利益關(guān)系是土地利用總體規(guī)劃實施中問題的主要根源。在缺乏經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)的情況下，必然存在著許多“強調(diào)各自局部利益，忽視整體共同利益”的

9、現(xiàn)象，使土地利用總體規(guī)劃走樣。在宏觀層面上表現(xiàn)為建設(shè)用地開發(fā)的沖動增強，耕地保護(hù)的積極性受到抑制，導(dǎo)致建設(shè)用地指標(biāo)頻頻突破，耕地保護(hù)和土地開發(fā)整理目標(biāo)難以實現(xiàn)；在微觀層面上表現(xiàn)為土地節(jié)約集約利用方式得不到鼓勵，而粗放的土地利用方式得不到限制，導(dǎo)致土地利用向粗放、低成本的方向發(fā)展，而不是向規(guī)劃如：各地為擴(kuò)大招商引資，發(fā)展使用方向和目標(biāo)發(fā)展。地方經(jīng)濟(jì)，爭相“改善”投資環(huán)境（主要是降低地價、降低企業(yè)準(zhǔn)入門檻、大興開發(fā)區(qū)建設(shè)等），出現(xiàn)一方面建設(shè)用地指標(biāo)被突破，一方面土地低效利用、重復(fù)建設(shè)、閑置率高的怪圈，使得土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)難以實現(xiàn)。另一方面，我國土地利用總體規(guī)劃編制歷史不2009.10總第34

10、6期57土地市場長，社會參與度不高。規(guī)劃成果的公示、宣傳推廣工作相對薄弱，社會輿論引導(dǎo)不夠，導(dǎo)致公眾對土地規(guī)劃的認(rèn)知程度較差，加上法律意識淡薄，也在一定程度上影響了規(guī)劃的實施。二、規(guī)劃實施保障體系的構(gòu)建構(gòu)建土地規(guī)劃實施保障體系，必須內(nèi)外兼修，束導(dǎo)并舉，從以下三個方面入手。（一）加強土地規(guī)劃科學(xué)技術(shù)研究結(jié)合我國出現(xiàn)的新情況、新問題，深入研究土地利用總體規(guī)劃理論和方法，完善規(guī)劃體系和規(guī)劃理論，規(guī)范規(guī)劃程序，制定規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，改進(jìn)規(guī)劃方法和規(guī)劃手段，不斷提高土地利用總體規(guī)劃的規(guī)范性、科學(xué)性、操作性。特別是要深入規(guī)劃預(yù)測方法的研究，提高預(yù)測結(jié)果的準(zhǔn)確性；加強指標(biāo)分解的理論與方法研可行；創(chuàng)新土地利用分區(qū)和管

11、究，使指標(biāo)分解更科學(xué)、制規(guī)則（如本輪規(guī)劃劃定了允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)，大大增強了規(guī)劃的彈性和可操作性）；加強土地規(guī)劃實施評估技術(shù)的研究，充分利用“”技術(shù)，實現(xiàn)土地規(guī)劃實施的動態(tài)監(jiān)測和評估，完善土地利用總體規(guī)劃的快速修編技術(shù)。（二）提高土地利用控制能力完善土地法律法規(guī)，加強土地規(guī)劃方面的立法，建立國家級的土地規(guī)劃法律體系，明確規(guī)劃實施責(zé)任。在國家法律法規(guī)前提下，制定操作性強的地方性配套法規(guī)尤為重要。嚴(yán)格土地執(zhí)法，加強土地執(zhí)法監(jiān)督，建立全社會監(jiān)督規(guī)劃實施的機(jī)制，鼓勵群眾積極舉報土地利用違法違規(guī)行為，使土地違法違規(guī)行為得到及時查處，形成“懂法規(guī)，知規(guī)劃，舉違法，保實施，促和諧”的良好社會氛圍。嚴(yán)肅

12、年度用地計劃管理，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)，科學(xué)分析預(yù)測，嚴(yán)密論證，合理安排年度用地計劃。完善用地審批制度，規(guī)范審批程序，改革審批方式，簡化審批手續(xù)，提高工作效率，最大限度地降低管理時滯帶來的消極影響。建立土地規(guī)劃實施監(jiān)測、評價、調(diào)控運行系統(tǒng)，實現(xiàn)土地規(guī)劃管理信息化，改變傳統(tǒng)技術(shù)和管理模式，提高決策速度和決策的科學(xué)水平。近期要加快“金土工程”建設(shè)，打造國土資源綜合監(jiān)管技術(shù)支撐平臺。（三）創(chuàng)新規(guī)劃實施引導(dǎo)機(jī)制在土地規(guī)劃實施過程中除了考慮全局的、整體的利益外，還必須考慮實施主體的局部利益，切實注重利益的調(diào)配，引入競爭機(jī)制、激勵機(jī)制，改革現(xiàn)行土地管理制度，進(jìn)一步培育和規(guī)范土地市場，充分運用

13、經(jīng)濟(jì)、財政、金融、稅收杠桿對市場進(jìn)行有效調(diào)節(jié)，引導(dǎo)土地合理利用，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置。改革土地管理制度，如改革土地使用政策、實現(xiàn)指標(biāo)跨區(qū)縣調(diào)配等。深化財政制度改革，完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，制定適應(yīng)不同地區(qū)的財政政策，如改革土地收益分配政策等。建立由第二財政到公共利益的土地儲備制度，真正發(fā)揮土地儲備制度對土地市場的調(diào)控作用，以促進(jìn)各項規(guī)劃指標(biāo)的落實。健全土地稅收政策，通過減免或增加稅費政策，明確各種土地利用方式或用途差別，引導(dǎo)土地利用的微觀主體自覺履行土地規(guī)劃。完善土地金融，通過解決資金短缺，加快資金周轉(zhuǎn)，促進(jìn)地產(chǎn)經(jīng)營市場化，優(yōu)化資源配置。這既是市場經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的客觀要求，也是完善土地規(guī)劃實施管理的一項重要內(nèi)容。做“實”公眾參與，宣傳土地法律法規(guī)，讓廣大人民群眾了解與其生產(chǎn)生活密切相關(guān)的土地利用總體規(guī)劃的內(nèi)容和要求，積極發(fā)揮輿論監(jiān)督和引導(dǎo)作用，引導(dǎo)廣大群眾參與土地利用總體規(guī)劃的實施過程。綜上所述，要確保本輪土地利用總體規(guī)劃的順利實施，必須內(nèi)外兼修、束導(dǎo)并舉，構(gòu)建以技術(shù)為支撐、以