BOT融資模式與PPP融資模式的比較分析-

1、BOT融資模式與PPP融資模式的比較分析摘要:PPP 和BOT 模式都是解決政府財政在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上投資資金不足的融資模式, 其共同特點是可以把民間私人資金和國外資本引入當?shù)毓不A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。本文首先對BOT融資模式和PPP融資模式進行概述,表述出BOT融資模式與PPP融資模式的相同點和不同點,通過BOT融資模式和PPP融資模式的案例,對BOT融資模式與PPP融資模式進行系統(tǒng)的比較分析。關(guān)鍵詞:融資、BOT模式、PPP模式從概念產(chǎn)生的先后順序來說,BOT的概念提出得最早,在1984年由土耳其總理奧熱扎爾提出,起源于發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的實踐,主要用于交通、能源、水處理等基礎(chǔ)設(shè)施。PPP在

2、國內(nèi)經(jīng)常被翻譯為“公司合作”,較早的、比較正式的PPP 模式出現(xiàn)在1992 年英國保守黨政府提出的“私人融資計劃”中。PPP也是被廣泛運用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的融資。一.BOT融資模式與PPP融資模式的概念1.BOT融資模式:即建設(shè)經(jīng)營轉(zhuǎn)讓,所謂BOT融資,是指國家或者地方政府部門通過特許經(jīng)營協(xié)議,授予簽約方的外商投資企業(yè)(包括中外合資、中外合作、外商獨資或本國其他的經(jīng)濟實體組建項目公司,由該項目公司承擔公共基礎(chǔ)設(shè)施(基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項目的融資、建造、經(jīng)營和維護。在協(xié)議規(guī)定的特許期限內(nèi),項目公司擁有投資建造設(shè)施的所有權(quán),允許向設(shè)施使用者收取適當?shù)馁M用,由此回收項目投資、經(jīng)營和維護成本并獲得合理的回報。特

3、許期限滿后,項目公司將設(shè)施無償?shù)匾平唤o簽約方的政府部門。2.PPP融資模式:即公共政府部門與民營企業(yè)合作模式。PPP模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項目融資與實施模式,這是一種以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。其典型的結(jié)構(gòu)為:政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)椖窟M行投資的第三方組成的股份有限公司由特殊目的公司負責籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機構(gòu)達成一個直接協(xié)議,這個協(xié)議不是對項目進行擔保的協(xié)議,而是一個向借貸機構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費

4、用的協(xié)定,這個協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構(gòu)的貸款。采用這種融資形式的實質(zhì)是:政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運營。二.BOT融資模式與PPP融資模式的相同點和不同點1.相同點:(1這兩種融資模式的當事人都包括融資人、出資人、擔保人。融資人是指為開發(fā)、建設(shè)和經(jīng)營某工程項目而專門成立的經(jīng)濟實體,如項目公司。出資人是指為該項目提供直接或間接投資的政府、企業(yè)、個人或銀團組織等。擔保人是指為項目融資人提供融資擔保的組織或個人,也可以是政府。(2兩種模式都是通過簽訂特許權(quán)協(xié)議使公共部門與私人企業(yè)發(fā)生契約關(guān)系。一般情況下,當?shù)卣ㄟ^簽訂特許權(quán)協(xié)議,由私

5、人企業(yè)建設(shè)、經(jīng)營、維護和管理,并由私人企業(yè)負責成立的項目公司作為特許權(quán)人承擔合同規(guī)定的責任和償還義務(wù)。(3兩種模式都以項目運營的盈利償還債務(wù)和獲取投資回報。2.不同點:(1組織機構(gòu)設(shè)置不同。以BOT模式參與項目的公共部門和私人企業(yè)之間是以等級式關(guān)系發(fā)生相互作用的,其組織機構(gòu)設(shè)置如圖1。 在圖1的組織機構(gòu)中沒有一個相互協(xié)調(diào)的機制,不同角色的各參與方都有自己的不同利益目標自身利益最大化,導(dǎo)致他們之間的利益沖突。由于BOT 模式缺乏協(xié)調(diào)機制,參與各方信息是不對稱的,形成了機制各方在各自利益最大化驅(qū)使下,其中一方達到利益的最大化是以犧牲其它參與方的利益為代價的單方利益最優(yōu),其社會總收益不是最大的。PP

6、P 模式是一個完整的項目融資概念,但并不是對項目融資的徹底更改,而是對項目過程中的組織機構(gòu)設(shè)置提出了一個新的模型。它是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個項目而形成以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達到與預(yù)期單獨行動相比更為有利的結(jié)果,其組織機構(gòu)設(shè)置如圖2。 在圖 2 的組織機構(gòu)中,參與各方雖然沒有達到自身理想的最大利益,但總收益卻是最大的,實現(xiàn)了“帕雷托”效應(yīng),即社會效益最大化,這顯然更符合公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的宗旨。(2兩種模式運行程序不同。BOT模式運行程序包括:確立項目、招投標、成立項目公司、項目融資、項目建設(shè)、項目運營管理、項目移交等環(huán)節(jié)。PPP 模式運行程序包括:

7、選擇項目合作公司、確立項目、成立項目公司、招投標和項目融資、項目建設(shè)、項目運行管理、項目移交等環(huán)節(jié)。兩種模式的不同主要在項目前期。PPP 模式中私人企業(yè)從項目論證階段就開始參與項目,而BOT模式從項目招標階段才開始參與項目。三.案例分析1.BOT案例:廣西來賓電廠B廠位于廣西壯族自治區(qū)的來賓縣,距廣西最大的工業(yè)城市柳州80公里。裝機規(guī)模為72萬千瓦,安裝兩臺36萬千瓦的進口燃煤機組。項目自1988年國家發(fā)展計劃委員會批復(fù)項目建議書后,由于建設(shè)資金得不到落實,曾與20多家外商進行洽談,均未能取得實質(zhì)性進展。為使該項目早日建成,1995年初廣西壯族自治區(qū)政府向國家發(fā)展計劃委員會申請采用BOT方式進

8、行試點。被選為試點以后,廣西政府組成了BOT項目領(lǐng)導(dǎo)小組并設(shè)立常設(shè)辦公室,同時廣西政府聘請專業(yè)的投資咨詢有限公司作為代理,負責代理廣西政府處理有關(guān)B電廠的資格預(yù)審、招標、評標和談判工作。來賓B電廠的運作大概包括了下列幾個階段:首先發(fā)布資格預(yù)審?fù)ǜ?共有31家國際性的公司或公司聯(lián)合體提交了資格預(yù)審文件。來賓B電廠項目評標委員會根據(jù)上述的3個標準進行評定,選擇了12家作為A組,可以單獨或組成聯(lián)合體參加投標;另外19家作為B 組,不能直接參加投標,只能與A 組的一家或幾家組成聯(lián)合體才能參加投標。投標截止日,共有6家投標人向廣西政府遞交了投標書。然后,由廣西政府牽頭,組織了有技術(shù)、法律、財務(wù)等專家組成

9、的專家小組,進行了評估的工作,其結(jié)果是決定了三家最具競爭力的投標人。第一名是法國電力聯(lián)合體,第二名是香港新世界聯(lián)合體,第三名是美國國際發(fā)電(香港有限公司。最后,法國電力聯(lián)合體中標。廣西政府和法國電力聯(lián)合體在北京草簽了有關(guān)協(xié)議,協(xié)議包括:來賓B電廠項目的總投資預(yù)計是5.6億美元(不含進口關(guān)稅進口增值稅?？偼顿Y的25%屬股本金投入,且作為項目公司的注冊資本,其中法國電力公司占60%,GEC阿爾斯通公司占40%;股本外的75%投資資金由項目公司通過有限追索的項目融資從境外獲得。中央政府和地方政府以及中國的銀行和金融機構(gòu)不提供任何形式的擔保。項目公司的項目貸款是由法國的東方匯理銀行、英國的匯豐銀行和巴

10、特萊銀行聯(lián)合承銷。貸款中的70%是由法國進出口信貸機構(gòu)提供出口信貸保險。來賓B電廠的特許經(jīng)營期為18年(包括建設(shè)期,特許期滿后電廠將無償移交給廣西政府。案例分析:該項目是我國電力行業(yè)利用外資中首次采用國際通行的競爭性招標方式選擇境外投資人,際通行的競爭性招標方式選擇境外投資人,改變了以往對外商投資采用協(xié)商談判方式選擇投資人的傳統(tǒng)做法。通過國際公開招標,政策和程序公開透明,對通過國際公開招標,政策和程序公開透明,各投標人一視同仁,整個招標過程公開、公正各投標人一視同仁,整個招標過程公開、公正、促進了外資參與的積極性,改善了政府形象。項目的特許權(quán)協(xié)議、燃料供應(yīng)與運輸協(xié)議、項目的特許權(quán)協(xié)議、燃料供應(yīng)

11、與運輸協(xié)議、裁協(xié)議等24個附件和協(xié)議的擬定既遵循了國際慣例,又與中國國情相結(jié)合,又與中國國情相結(jié)合,在合理分擔風險的基礎(chǔ)上既保護了政府利益,也兼顧了投資者及貸款者的利益,保護了政府利益,也兼顧了投資者及貸款者的利益,有關(guān)各方的權(quán)利和義務(wù)在協(xié)議中得到了充分的體現(xiàn)和落實,同時整個協(xié)議具有較強的可操作性。從上述案例可看出BOT融資模式有以下優(yōu)點和缺點:BOT融資模式的優(yōu)點:(1項目融資的所有責任都轉(zhuǎn)移給私人企業(yè),減少了政府主權(quán)借債和還本付息的責任。(2政府可以避免大量的項目風險。(3組織機構(gòu)簡單,政府部門和私人企業(yè)協(xié)調(diào)容易。(4項目回報率明確,嚴格按照中標價實施,政府和私人企業(yè)之間利益糾紛少。BOT

12、融資模式的缺點:(1公共部門和私人企業(yè)往往都需要經(jīng)過一個長期的調(diào)查了解、談判和磋商過程,以致項目前期過長,使投標費用過高。(2投資方和貸款人風險過大,沒有退路,使融資舉步維艱。(3參與項目各方存在某些利益沖突,對融資造成障礙。(4機制不靈活,降低私人企業(yè)引進先進技術(shù)和管理經(jīng)驗積極性。(5在特許期內(nèi),政府對項目失去控制權(quán)。2.PPP案例:國家體育場工程為特級體育建筑,建設(shè)規(guī)模25.8萬平方米,主體結(jié)構(gòu)設(shè)計使用年限100 年,耐火等級為一級,抗震設(shè)防烈度8度,地下工程防水等級1級。體育場內(nèi)共有80000個永久座位和11000個臨時座位。奧運會的開幕式、閉幕式、田徑比賽、足球比賽決賽等賽事將在這里舉

13、行?！傍B巢”項目的合同結(jié)構(gòu)有三個關(guān)鍵的節(jié)點,即特許權(quán)協(xié)議、國際體育場協(xié)議以及聯(lián)營體協(xié)議。2003年8月9日,北京2008年奧運會主體育場國家體育場舉行項目簽約儀式。中標人中國中信集團聯(lián)合體分別與北京市人民政府、北京奧組委、北京市國有資產(chǎn)有限責任公司簽署了特許權(quán)協(xié)議國家體育場協(xié)議和合作經(jīng)、營合同三個合同協(xié)議。之后,聯(lián)合體與代表北京市政府的國有資產(chǎn)經(jīng)營管理有限公司共同組建了項目公司國家體育場有限責任公司,該公司也如愿注冊為中外合營企業(yè),以享受相關(guān)稅收優(yōu)惠。政府的特許權(quán)協(xié)議根據(jù)特許權(quán)協(xié)議的相關(guān)文件要求,北京市政府作為國家體育場項目的真正發(fā)起者和特許權(quán)合約結(jié)束后的項目擁有者,為實施國家體育場項目的建設(shè)

14、,提供了許多鼓勵和激勵措施:北京市政府為項目公司提供低價項目土地。北京市政府提供18.154億元的補貼,占總投資的58%;北京市政府提供與施工場地相連的必要配套基礎(chǔ)設(shè)施,以及其他可以為方便體育場建設(shè)和運營的幫助,如為了方便體育場的大型鋼結(jié)構(gòu)組件運輸,北京市政府向項目公司簽發(fā)了車輛特殊通行證;在奧運會和測試賽期間,北京奧組委將會向項目公司支付體育場使用費用,北京市政府也會承擔專門用于奧運會開閉幕式但賽后不再使用的特殊裝置的所有費用;在特許經(jīng)營期內(nèi),北京市政府承諾限制在北京市區(qū)北部新建體育場或擴建已有體育場館,以保護國家體育場的市場。本項目聯(lián)合體由中國中信集團聯(lián)合體和北京市國有資產(chǎn)管理有限公司合資

15、成立,注冊資本金10.43333億元。其中,由代表政府的北京市國有資產(chǎn)管理有限公司出資6.05133億元,占比58%,中信集團牽頭的中國中信聯(lián)合體出資4.3820億元,占比48%,由中信集團作為項目公司的法人代表。在貸款協(xié)議中,項目公司認為對國家體育場表達了濃厚興趣的國內(nèi)商業(yè)銀行都具有很強的人民幣和外幣貸款能力,因此,項目公司很有信心能從國內(nèi)商業(yè)銀行貸款獲得貸款。投標前,項目公司得到了國內(nèi)三家商業(yè)銀行,即中國工商銀行、中國建設(shè)銀行和中信銀行的貸款承諾函,銀行貸款主要作為項目的非資本金投入。貸款主要是16年期限的優(yōu)先債務(wù),年利率5.184%,按季度付息。同時銀團為項目公司提供了12億元的授信額度

16、。該項目的信用保證結(jié)構(gòu):政府的出資與擔保,為項目建設(shè)提供了良好的投資環(huán)境,提高了項目的經(jīng)濟強度和可融資性。首先,在該項目中,政府單方面投入了項目58%的資金,并且是無償注資,減少了企業(yè)投資者的融資金額,為企業(yè)投資者緩解了大部分的資金壓力;其次,在該項目建成的后三十年內(nèi),由企業(yè)獲得國家體育場的管理經(jīng)營權(quán),并且享受經(jīng)營利潤,政府不參與分紅;最后,作為進一步的保障,中信集團還與北京市政府簽署了一個兜底條款:北京市發(fā)改委協(xié)調(diào)各部門幫助中信集團聯(lián)合體取得利潤。中國人保和天安保險公司承擔了該項目的保險,包括:建筑工程一切險、安裝工程一切險、雇主責任險以及貨物運輸險,保單總額達到23億人民幣。中信集團是一家

17、大規(guī)模的國際化跨國大型企業(yè),業(yè)務(wù)集中在金融、實業(yè)和其他服務(wù)業(yè)領(lǐng)域,目前在世界上擁有44家子公司,此前中信也參與了澳大利亞波特蘭鋁廠的項目融資方案并成為了一個經(jīng)典的成功案例。中信在國際上的知名度是大多數(shù)銀行所認可的,為項目提供了一種默示擔保。北京城建集團作為國家體育館建設(shè)項目的承包商,是北京建筑領(lǐng)域的龍頭企業(yè),具有房屋建筑工程總承包特級資質(zhì),也是國際225家大承包商之一,為項目的完工提供了強有力的保證。案例分析:有限責任。應(yīng)用項目融資,投資者目的之一是將債務(wù)責任最大限度地限制在項目之內(nèi),而公司合資結(jié)構(gòu)便滿足了這點,投資者的責任是有限的。在項目實施過程中,將投資項目的風險與投資者隔離開來,各個投資

18、者只需承擔自己出資比例的那部分風險,這樣一來即使項目失敗,投資者受到的損失也是有限的。融資安排比較容易和靈活。采用公司型合資結(jié)構(gòu)便于安排融資有兩個有利的方面:一是便于貸款銀行對項目現(xiàn)金流量的控制,銀行可以通過公司比較容易行使自己的權(quán)利;二是公司型合資結(jié)構(gòu)易于被資本市場接受。若條件許可,可以直接金融資本市場通過股票上市、發(fā)行債券等方式籌集資金,這將為國家體育場有限責任公司今后的進一步發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。引入外國資本。引入來自美國金州控股(占“聯(lián)合體”5%股份和國安岳強(占“聯(lián)合體”10%股份的資本,而這兩家企業(yè)都屬于外資企業(yè),引入外資可以使將來的項目公司享受稅收優(yōu)惠。PPP融資模式的優(yōu)點和缺點:

19、PPP融資模式的優(yōu)點:(1公共部門和私人企業(yè)在初始階段就共同參與論證,利于盡早確定項目融資可行性,縮短前期工作周期,使項目費用降低。(2可以在項目初期實現(xiàn)風險分配,同時由于政府分擔一部分風險,使風險分配更合理,減少了承建商與投資商風險,從而降低了融資難度,提高了項目融資成功的可能性。(3參與項目融資的私人企業(yè)在項目前期就參與進來,有利于私人企業(yè)一開始就引入先進技術(shù)和管理經(jīng)驗。(4公共部門和私人企業(yè)共同參與建設(shè)和運營,雙方可以形成互利的長期目標,更好地為社會和公眾提供服務(wù)。(5使項目參與各方整合組成戰(zhàn)略聯(lián)盟,對協(xié)調(diào)各方不同的利益目標起關(guān)鍵作用。(6政府擁有一定的控制權(quán)。PPP融資模式的缺點:（1

20、） 風險的識別需要大量的數(shù)據(jù)和資料，并對大量的信息資料進行系統(tǒng)的分析和研究； 而收集的資料是有限的。此外，如果一個 PPP 融資項目面臨的風險不能事先識別出 來的話，那么某些風險就可能在日后對項目的運作產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，甚至可能會 影響到項目目標的最終達成。 （2） PPP 模式在利益分配、風險承擔方面也容易產(chǎn)生很多糾紛問題，如果參與 PPP 融資 項目私人企業(yè)得不到有效約束，那么容易在項目設(shè)計、融資、運營、管理和維護等 各階段產(chǎn)生問題，發(fā)生公共產(chǎn)權(quán)糾紛。 四我國的融資環(huán)境 20 世紀 80 年代中期，項目融資被引入中國。第一個采用 BOT 融資模式的項目是深圳 沙頭角 B 電廠，而第一次嘗試

21、 PPP 融資模式的是國家體育館鳥巢。 自改革開放以來，我國在基礎(chǔ)設(shè)施項目上的投資日益增加，但與經(jīng)濟發(fā)達國家相比，我 國目前的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然顯得薄弱。按照國務(wù)院西部開發(fā)辦公室制訂的計劃，在未來 10 年內(nèi)，西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境保護的重大標志性工程所需資金超過 2.5 萬億元，平均 每年需要投資 2500 億元以上。按照現(xiàn)有中央和地方籌資能力（不包括長期建設(shè)國債） ，每年 的資金缺口在 500 億元以上。我國已加入 WTO，為創(chuàng)造更好的投資環(huán)境，同時提供更高水 平的公共服務(wù)，基礎(chǔ)設(shè)施也應(yīng)首先得到更廣泛的、規(guī)模更大的建設(shè)。所以，今后我國在基礎(chǔ) 設(shè)施工程項目上的投資將是一筆巨大的資金流，單靠

22、財政投資是不現(xiàn)實的。 從財政資金的角度看，經(jīng)過 5 年的積極財政政策后，財政支出增長率接近 GDP 增長率 的 3 倍，根據(jù)經(jīng)濟規(guī)律和財政政策的特點來判斷，這一現(xiàn)象不可能長期維持。因此，政府使 用這種方式調(diào)控經(jīng)濟的空間必將受到越來越多的限制。而傳統(tǒng)的融資方式，如商業(yè)銀行、國 際金融組織的信用貸款等也面臨很多困難， 因此拓寬我國基礎(chǔ)設(shè)施項目的融資渠道就顯得非 常重要。采用包括 BOT 融資模式和 PPP 融資模式在內(nèi)的多種渠道籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金將 是必然的趨勢。 隨著今年來我國經(jīng)濟的快速發(fā)展， 很多民營企業(yè)和上市公司積累了大量資金， 國內(nèi)銀行 人民幣存款余額也逐年上升，而基礎(chǔ)設(shè)施具有收益穩(wěn)定、

23、風險較小等特點，因此對國內(nèi)資金 的吸引力越來越大。所以，BOT 融資模式和 PPP 融資模式在我國的發(fā)展前景非常的廣闊。 同時， 從近年來我國的融資環(huán)境中可以看到， 我國公共基礎(chǔ)設(shè)施長期以來都由政府財政 投資建設(shè)，但越來越不能滿足社會和經(jīng)濟日益發(fā)展的需求。一方面，公共基礎(chǔ)設(shè)施具有明顯 的公益性，社會效益要高于其經(jīng)濟效益，但政府資金不足，很有必要引入市場競爭機制，拓 寬融資渠道和發(fā)展多元化的投資主體， 使私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)， 可有效地緩解資 金不足；另一面，可以改革政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的角色，克服諸如效率低下等弊病， 使政府由過去包辦一切的主角變?yōu)榕c私人企業(yè)合作提供公共服務(wù)中的監(jiān)督

24、、指導(dǎo)和合作者。 五淺談 BOT 與 PPP 融資模式的選擇 近年來，BOT 和 PPP 融資模式及其衍生模式作為一種吸引外資或民間資本進行基礎(chǔ)設(shè) 施和公共事業(yè)建設(shè)的項目運作形式在國內(nèi)外迅速發(fā)展起來。 在實踐中， 政府部門通常在項目 招標前依據(jù)相似案例的經(jīng)驗和簡單的財務(wù)評估結(jié)果確定相應(yīng)的融投資模式。 但由于缺少有效 的融投資模式選擇方法，項目發(fā)起人沒有考慮具體項目規(guī)模、投資、運營成本和市場風險等 因素而一律采用相同融投資模式，因此導(dǎo)致項目論證草率、決策不當，運營狀況并不理想。 選擇適當?shù)娜谕顿Y模式對于保證政府、 投資者和社會公眾的利益具有重要的理論和現(xiàn)實指導(dǎo) 意義。 PPP 和 BOT 模式都是解決政府財政在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上投資資金不足的融資模式， 其共同特點是可以把民間私人資金和國外資本引入當?shù)毓不A(chǔ)設(shè)施建設(shè)。 但由于兩種模式 合作理念、組織機構(gòu)和運行程序不同，所以對于 BOT 和 PPP 的選擇也有所不同。 由于 BOT