淺談軌道交通采用PPP模式融資

1、淺談軌道交通采用PPP模式融資 摘要：目前我國軌道交通建設(shè)資金仍以政府投入為主，沒有很好發(fā)揮社會資本的作用。該文通過介紹PPP模式的概念、運(yùn)作思路，分析其優(yōu)點(diǎn)，結(jié)合我國實(shí)際情況，提出PPP模式在我國軌道交通領(lǐng)域運(yùn)用的方法及應(yīng)注意的問題。關(guān)鍵詞：軌道交通；PPP模式；融資城市軌道交通是世界大城市中最主要的交通工具之一，具有運(yùn)營有序、速度快、準(zhǔn)時(shí)、可達(dá)性好、客運(yùn)量大等優(yōu)點(diǎn)，據(jù)中國國家發(fā)改委和建設(shè)部提供的資料顯示，“十五”期間，中國軌道交通建設(shè)投資將達(dá)2000億元，建成總長度450公里左右的城市軌道交通線路。預(yù)計(jì)未來15年中，我國建設(shè)軌道交通的城市可達(dá)30個(gè)以上，新建的軌道交通總里程將達(dá)到20003

2、000公里，城市軌道交通系統(tǒng)承擔(dān)50%80%的城市交通客流量。軌道交通的快速發(fā)展勢必需要大量建設(shè)資金的投入，但因其投資量大、盈利低、回收期長而使其籌集建設(shè)資金較為困難。目前，我國軌道交通的融資模式仍以政府投入為主，融資方式的單一將嚴(yán)重影響軌道交通的建設(shè)進(jìn)度。為了拓展軌道交通的融資模式，加快我國的軌道交通建設(shè)，本文對PPP模式進(jìn)行了一些探討。一、PPP融資模式介紹PPP模式的主要運(yùn)作思路見圖1。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，世界各城市軌道交通項(xiàng)目的投融資、管理模式大多采用“國有國營”模式，即完全由政府財(cái)政投入、建設(shè)并運(yùn)營。采用這種模式的主要原因在于軌道交通項(xiàng)目投資大、盈利低、投資回收期長，社會投資者投資地鐵建設(shè)

3、和運(yùn)營的積極性不高。世界上主要的特大型城市，如紐約、柏林、巴黎、莫斯科、漢城等地鐵項(xiàng)目都采用“國有國營”模式。為了拓展資金來源，提高建設(shè)、運(yùn)營效率，一些國家或城市在傳統(tǒng)的“國有國營”模式的基礎(chǔ)上對地鐵的融資渠道、建設(shè)和運(yùn)營環(huán)節(jié)進(jìn)行了一定程度的改革，建立多種收益模式，不同程度地吸引了社會投資，同時(shí)引入市場競爭機(jī)制，達(dá)到對地鐵項(xiàng)目市場化運(yùn)作的目的。其中，PPP模式作為近年來在國外基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域新興的一種項(xiàng)目運(yùn)作方式逐漸受到廣泛的關(guān)注。PPP模式是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)展起來的一種優(yōu)化的項(xiàng)目融資與實(shí)施模式，這是一種以參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式。其典型的結(jié)構(gòu)為：政府部門或地方政府通

4、過政府采購形式與中標(biāo)單位組成的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營公司或?qū)?xiàng)目進(jìn)行投資的第三方組成的股份有限公司)，由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議，這個(gè)協(xié)議不是對項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保的協(xié)議，而是一個(gè)向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關(guān)費(fèi)用的協(xié)定，這個(gè)協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。采用這種PPP融資模式的實(shí)質(zhì)是：政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)來換取基礎(chǔ)設(shè)施加快建設(shè)及有效運(yùn)營1。PPP代表的是一個(gè)完整的項(xiàng)目融資概念。政府并不是把項(xiàng)目的責(zé)任全部轉(zhuǎn)移給私人企業(yè)，而是由參與合作的各方

5、共同承擔(dān)責(zé)任和融資風(fēng)險(xiǎn)。政府的公共部門與私人參與者以特許協(xié)議為基礎(chǔ)進(jìn)行合作，與以往私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的方式不同，他們的合作始于項(xiàng)目的確認(rèn)和可行性研究階段，并貫穿于項(xiàng)目的全過程，雙方共同對項(xiàng)目的整個(gè)周期負(fù)責(zé)。在項(xiàng)目的早期論證階段，雙方共同參與項(xiàng)目的確認(rèn)、技術(shù)設(shè)計(jì)和可行性研究工作，對采用融資的可能性進(jìn)行評估確認(rèn)，采取有效的風(fēng)險(xiǎn)分配方案，把風(fēng)險(xiǎn)分配給最有能力的參與方來承擔(dān)。成功融資方式的標(biāo)志就是它在各參與方之間實(shí)現(xiàn)了令人滿意和有效的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配。PPP模式中，若公共部門與私人企業(yè)之間存在分歧，任何一方不能獨(dú)自改變項(xiàng)目的實(shí)施，而應(yīng)當(dāng)平等地在特許協(xié)議基礎(chǔ)上處理。PPP模式使政府部門和民營企業(yè)能

6、夠充分利用各自的優(yōu)勢，即把政府部門的社會責(zé)任、遠(yuǎn)景規(guī)劃、協(xié)調(diào)能力與民營企業(yè)的創(chuàng)業(yè)精神、民間資金和管理效率結(jié)合到一起。1)PPP模式使民營資本更多地參與到項(xiàng)目中，提高了效率，降低了風(fēng)險(xiǎn)。這正是現(xiàn)行項(xiàng)目融資模式所缺少的。PPP方式的操作規(guī)則使民營企業(yè)參與到項(xiàng)目的確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等前期工作在內(nèi)的整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)行周期中，這不僅降低了民營企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)，而且能將民營企業(yè)在投資建設(shè)中的高效管理方法與技術(shù)引入到項(xiàng)目中，還能有效地實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)行的控制，從而有利于降低項(xiàng)目建設(shè)投資的風(fēng)險(xiǎn)，較好地保障國家與民營企業(yè)各方的利益。2)PPP模式有利于轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。政府可以從繁重的事務(wù)中脫身出來，從

7、過去的基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的提供者變成監(jiān)管的角色，從而保證質(zhì)量，也可以在財(cái)政預(yù)算方面減輕政府壓力2。3)PPP模式可以使政府部門和民間部門取長補(bǔ)短，發(fā)揮政府公共機(jī)構(gòu)和民營機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢，彌補(bǔ)對方的不足。雙方可以形成互利的長期目標(biāo)，以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。4)PPP模式風(fēng)險(xiǎn)分配合理。PPP在項(xiàng)目初期就可以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配，同時(shí)由于政府分擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，使風(fēng)險(xiǎn)分配更合理，減少了承建商與投資商的風(fēng)險(xiǎn)，從而降低了融資難度，提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。政府在分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也擁有一定的控制權(quán)。5)PPP模式應(yīng)用范圍廣泛。該模式突破了目前的引入私人企業(yè)參與公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目組織機(jī)構(gòu)的多種限制，可適用于城市

8、供熱等各類市政公用事業(yè)及道路、鐵路、機(jī)場、醫(yī)院、學(xué)校等。二、軌道交通運(yùn)用PPP的運(yùn)作模式從公共產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來講，軌道交通應(yīng)該屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，它的特點(diǎn)之一是既有一定公益性也有一定盈利性，既可以由政府來提供也可以通過政府建立某種補(bǔ)償機(jī)制，由市場來提供。在處理公共產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品的建設(shè)和經(jīng)營上，應(yīng)該解決好政府和企業(yè)兩個(gè)層面上的關(guān)系，建立科學(xué)的補(bǔ)償模式和激勵約束機(jī)制。否則，政府和企業(yè)之間會形成一種博弈關(guān)系，而這種博弈的結(jié)果往往會造成政府和企業(yè)雙方的利益都受損。PPP模式正好處于兩者之間，找到了一個(gè)恰當(dāng)?shù)慕Y(jié)合點(diǎn)，將兩者有機(jī)地結(jié)合起來了3。PPP模式?jīng)]有固定的投資模式，根據(jù)每個(gè)項(xiàng)目的特點(diǎn)、所在地的投資環(huán)

9、境、各參與主體的具體情況，形成每個(gè)項(xiàng)目自身的投資模式。結(jié)合我國軌道交通行業(yè)的實(shí)際特點(diǎn)，從結(jié)構(gòu)融資的角度，采用項(xiàng)目特許經(jīng)營權(quán)的運(yùn)作方式，可實(shí)行兩種國內(nèi)地鐵項(xiàng)目的PPP運(yùn)作模式。一是前補(bǔ)償模式，也就是建設(shè)期補(bǔ)償模式；二是后補(bǔ)償模式，也就是運(yùn)營期補(bǔ)償模式。這兩種模式都特別強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、利益共享。實(shí)際上PPP模式的最大優(yōu)勢就在于此。過去公共產(chǎn)品沒有市場化的時(shí)候風(fēng)險(xiǎn)全部由政府承擔(dān)，現(xiàn)在市場化后也不能全部由企業(yè)承擔(dān)。比如客流風(fēng)險(xiǎn)的問題，很大程度上取決于政府對地鐵網(wǎng)絡(luò)的規(guī)劃和實(shí)施的進(jìn)程；又比如軌道交通周圍的公交競爭格局、各種公共交通工具的價(jià)格比例等，都不是企業(yè)所能夠左右的。如果政府要把這些都強(qiáng)加給企業(yè)，就

10、不能很好吸引社會資金的投資。風(fēng)險(xiǎn)的識別與合理分配是成功運(yùn)用PPP模式的關(guān)鍵，在特許權(quán)協(xié)議及合同設(shè)計(jì)中應(yīng)當(dāng)權(quán)責(zé)對應(yīng)，把風(fēng)險(xiǎn)分配給相對最有利承擔(dān)的合作方。在這兩種模式下，政府資金都將參與到整個(gè)地鐵項(xiàng)目的不同階段。1)SB-O-T模式，又稱前補(bǔ)償模式。將一個(gè)完整的城市軌道建設(shè)項(xiàng)目分割成兩部分：第一，公益性部分，包括車站、軌道、洞體等土建工程；第二，盈利性部分，包括車輛、信號等設(shè)備的投資。公益性部分由公共部門出資的投資公司負(fù)責(zé)建設(shè)，而盈利性部分則由社會投資組建的PPP項(xiàng)目公司來完成。項(xiàng)目全部建成后，政府部門與PPP公司簽訂特許經(jīng)營協(xié)議，按照提供服務(wù)的質(zhì)量、安全、效率等指標(biāo)，對PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行考核。在

11、項(xiàng)目成長期，政府將公益性部分無償或象征性地租賃給PPP項(xiàng)目公司，以保證其正常收益。在項(xiàng)目成熟期，政府收取一定比例的租金，在收回政府投資的同時(shí)，防止民營企業(yè)的超額利潤。項(xiàng)目特許期滿后，PPP項(xiàng)目公司無償將項(xiàng)目資產(chǎn)移交政府或續(xù)簽經(jīng)營合同。此模式優(yōu)點(diǎn)是通過對項(xiàng)目的分拆，降低了政府財(cái)政資金壓力，吸引了社會資金，降低出資雙方的風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)，在引入社會資金的同時(shí)帶來了規(guī)范管理和專業(yè)經(jīng)營，比較有效地建立了地鐵項(xiàng)目的市場化收益機(jī)制。難點(diǎn)是政府在建設(shè)期資金投入仍然較大，相關(guān)法律法規(guī)、操作規(guī)則等還有待建立和完善。2)B-SO-T模式，又稱后補(bǔ)償模式。按照目前國內(nèi)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的資本金制度，國有企業(yè)與民間企業(yè)共同出

12、資組建項(xiàng)目有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)地鐵新線項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營。政府部門以預(yù)測客流量和實(shí)際票價(jià)為基礎(chǔ)，預(yù)先核定項(xiàng)目公司的運(yùn)營成本和收入，對產(chǎn)生的運(yùn)營虧損給予相應(yīng)補(bǔ)貼。政府以運(yùn)營期內(nèi)客流量的年平均增長率(用a%表示)為控制標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目投入運(yùn)營后，若實(shí)際客流量比預(yù)測客流量減少的幅度超過a%，政府則按照合同規(guī)定給予民營企業(yè)相應(yīng)的補(bǔ)貼；如實(shí)際客流量達(dá)到預(yù)測客流量的1+a%以上，超出部分將由政府部門和民營企業(yè)按照一定的比例共享。在此模式中，預(yù)測客流量以3年為一個(gè)周期進(jìn)行調(diào)整。目的是控制民營企業(yè)產(chǎn)生超額利潤和保證其正常收益。特許期結(jié)束后，企業(yè)無償將項(xiàng)目全部資產(chǎn)移交給政府。此模式的實(shí)質(zhì)是在項(xiàng)目的運(yùn)營過程中，通過科

13、學(xué)合理的運(yùn)營補(bǔ)貼，并建立一定的激勵約束機(jī)制，保證項(xiàng)目的良性運(yùn)轉(zhuǎn)，達(dá)到項(xiàng)目公益性和經(jīng)營性的統(tǒng)一。項(xiàng)目融資要點(diǎn)在于采取特許經(jīng)營權(quán)方式，最主要的是“特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議”，以及合作協(xié)議、租賃協(xié)議等協(xié)議；最難點(diǎn)是票價(jià)政策。三、北京地鐵四號線運(yùn)用PPP模式的案例北京地鐵四號線是貫穿城區(qū)南北的一條交通主干線，正線長度28.65公里，共設(shè)車站24座。項(xiàng)目總投資約為153億元，計(jì)劃于2007年底竣工，2008年正式投入運(yùn)營。項(xiàng)目已由國家發(fā)改委批準(zhǔn)立項(xiàng)。該項(xiàng)目投資劃分為A、B兩部分：A部分包括征地拆遷、土建工程、軌道、人防工程等，其投資與建設(shè)由政府投資方負(fù)責(zé)，占總投資的70%，約107億元；B部分包括車輛、自動售檢票

14、系統(tǒng)、信號和通信、空調(diào)通風(fēng)、給排水和消防、自動扶梯和電梯、控制設(shè)備、供電設(shè)施等機(jī)電設(shè)備的采購和安裝，占總投資的30%，約46億元。社會投資者(香港地鐵公司、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司)具體負(fù)責(zé)B部分的投資，并承擔(dān)四號線在特許期內(nèi)的運(yùn)營管理。1)北京市政府指定的北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司作為政府投資方，負(fù)責(zé)地鐵四號線項(xiàng)目A部分的投資、建設(shè)，并享有A部分資產(chǎn)的所有權(quán)。A部分資產(chǎn)以租賃方式提供給下述成立的特許公司(PPP合作公司)使用。2)政府投資方(北京市基礎(chǔ)投資有限公司)和社會投資者(香港地鐵公司、北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司)簽署合作協(xié)議，共同成立特許經(jīng)營公司(以下簡稱“PPP合作公司”)，香港地鐵

15、公司占49%，北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司占49%，北京市基礎(chǔ)投資有限公司占2%。政府投資方以A部分中部分資產(chǎn)的使用權(quán)出資，社會投資方以現(xiàn)金出資。PPP合作公司中，政府投資方不具有公司日常經(jīng)營管理的決策權(quán)，但具有重大決策權(quán)，不參與公司的收益分配，也不承擔(dān)經(jīng)營虧損；社會投資者享有公司日常經(jīng)營管理的決策權(quán)及收益權(quán)。PPP合作公司負(fù)責(zé)B部分資產(chǎn)的投資、建設(shè)，所需資金全部由社會投資者負(fù)責(zé)籌集。PPP合作公司與政府投資方簽訂租賃協(xié)議，通過租賃的形式取得A部分中另一部分資產(chǎn)的使用權(quán)，并向政府投資方繳納租金；項(xiàng)目全部建成后，PPP合作公司負(fù)責(zé)線路的運(yùn)營管理，并負(fù)責(zé)所有資產(chǎn)的維護(hù)和更新，同時(shí)享有票款收入和其他相關(guān)

16、業(yè)務(wù)的收入。采用特許經(jīng)營方式后，地鐵四號線票價(jià)仍由北京市政府統(tǒng)一制定，如果運(yùn)營虧損較高，政府投資方將通過增減租金、適當(dāng)補(bǔ)貼等方式給予彌補(bǔ)。特許經(jīng)營期結(jié)束后，PPP合作公司將全部項(xiàng)目設(shè)施無償移交給政府投資方。3)北京市政府交通委等部門與PPP合作公司簽署特許經(jīng)營協(xié)議，授予PPP合作公司特許權(quán)，同時(shí)明確政府與PPP合作公司的權(quán)利與義務(wù)，其中包括線路的票價(jià)政策、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營標(biāo)準(zhǔn)和特許經(jīng)營期結(jié)束后的項(xiàng)目設(shè)施移交標(biāo)準(zhǔn)等。為保證PPP合作公司進(jìn)行線路正常的建設(shè)和運(yùn)營創(chuàng)造條件，同時(shí)建立相關(guān)的監(jiān)管和激勵機(jī)制，規(guī)定不得轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營權(quán)。如果PPP合作公司嚴(yán)重違反有關(guān)法律法規(guī)和特許經(jīng)營協(xié)議，可采取包括收回特許經(jīng)營

17、權(quán)在內(nèi)的措施。特許經(jīng)營期包括建設(shè)期和運(yùn)營期，為30年。在全世界的軌道交通項(xiàng)目中至今還沒有多少實(shí)際實(shí)施的PPP案例，因此，地鐵4號線PPP的實(shí)施，對我國未來的基礎(chǔ)設(shè)施投融資都具有較大影響，可以說實(shí)現(xiàn)了某種突破。當(dāng)然，未來它還需要經(jīng)過時(shí)間的檢驗(yàn)，需要在實(shí)踐中不斷進(jìn)行完善。四、我國運(yùn)用PPP模式需注意的問題和建議1 加強(qiáng)對地鐵融資的指導(dǎo)，建立較完善的管理辦法和政策法規(guī)在國內(nèi)，PPP模式的應(yīng)用仍處于起步階段，相關(guān)的專業(yè)性政策法規(guī)還不健全，處理具體問題時(shí)缺乏權(quán)威指導(dǎo)。有關(guān)政府部門應(yīng)抓緊研究軌道交通等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投融資、建設(shè)、運(yùn)營等各方面PPP運(yùn)作的標(biāo)準(zhǔn)化操作流程，降低社會投資者進(jìn)入軌道交通行業(yè)的成本，同時(shí)便

18、于政府部門的科學(xué)、合理的決策和管理。尤其是如何建立政府與PPP公司之間的關(guān)系，如何建立政府對企業(yè)在安全、服務(wù)、運(yùn)營、票價(jià)等方面進(jìn)行監(jiān)督、約束、激勵的規(guī)則與機(jī)制；如何建立軌道交通等經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資回報(bào)補(bǔ)償?shù)木唧w可操作性辦法。如價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制、土地補(bǔ)償機(jī)制、廣告商貿(mào)補(bǔ)償機(jī)制等，為每個(gè)具體軌道交通項(xiàng)目建立投資收益模型創(chuàng)造條件。2 加快前期準(zhǔn)備工作，豐富項(xiàng)目儲備，做好項(xiàng)目包裝在具體項(xiàng)目運(yùn)作過程中，PPP模式需要吸引社會資金。從以往經(jīng)驗(yàn)看，在招商引資過程中存在幾個(gè)比較大的現(xiàn)實(shí)問題。一是操作程序的顛倒紊亂，國家獨(dú)立對項(xiàng)目進(jìn)行投資時(shí)，要求在項(xiàng)目可行性研究報(bào)告中就必須確定融資方案，然后才能獲得審批。但在引入社會資本的過程中，項(xiàng)目投資方出于對風(fēng)險(xiǎn)的控制，要求先提供可研報(bào)告，證明項(xiàng)目的可行性才能同意投資。這樣就形成項(xiàng)目審批和融資方案孰先孰后的問題。二是項(xiàng)目儲備滯后，當(dāng)前基本設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中存在邊設(shè)計(jì)、邊施工、邊籌資現(xiàn)象，項(xiàng)目規(guī)劃滯后。為了趕工期，沒有時(shí)間或條件確定最佳投資者，造成項(xiàng)目只能依賴更多的政府力量去完成。因此，要成功實(shí)施PPP，必須從項(xiàng)目的提出、規(guī)劃、可行性研究、投資者確定、開工建設(shè)等各個(gè)環(huán)節(jié)保持一致性和前瞻性。三是項(xiàng)目的包裝工作，以前基本設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的資金來源大多是國家投資和銀行信貸，只要編寫可研報(bào)告，批復(fù)后即可組織施工。但在項(xiàng)目投