建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村任重道遠(yuǎn)

1、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村任重道遠(yuǎn)近年來開展的農(nóng)村稅費(fèi)改革是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域一場深刻的變革，已經(jīng)取得了積極成果。稅費(fèi)改革的真正內(nèi)涵不僅僅是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，而是調(diào)整國民收入再分配格局。免征農(nóng)業(yè)稅是惠民利民的重大舉措，但這只是農(nóng)村稅費(fèi)改革邁出的第一步，免征農(nóng)業(yè)稅解決的問題可能不及由此引發(fā)和凸顯出來的問題多。這就使得深化農(nóng)村改革勢在必行，并從客觀上為調(diào)整國民收入分配格局、轉(zhuǎn)換基層政府和村民自治組織的職能、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村提供了新的契機(jī)。 一、免征農(nóng)業(yè)稅后引發(fā)的問題 農(nóng)業(yè)稅占財(cái)政收入比重較大的縣市，在總體財(cái)力中，上級補(bǔ)助收入占的比重不斷上升，已從“吃飯財(cái)政”淪為名副其實(shí)的“要飯財(cái)政”。筆者曾著文認(rèn)為，取消農(nóng)業(yè)

2、特產(chǎn)稅和農(nóng)業(yè)稅這兩個(gè)稅種，免除了征稅成本，也就鏟除了“搭車”收費(fèi)的根基和平臺?，F(xiàn)在看來，這種認(rèn)識過于主觀，對形勢的判斷過于樂觀。實(shí)際上，為完成財(cái)政收入的任務(wù)，彌補(bǔ)收支缺口，有的縣市一級的地方財(cái)政部門加大了對行政性收費(fèi)、罰沒收入等非稅收入的征收力度以增加入庫數(shù)額，造成了非稅收入的比重上升，“免稅興費(fèi)”的傾向有所抬頭。 免征農(nóng)業(yè)稅對鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)未來的走向形成挑戰(zhàn)，基層干部和群眾之間的關(guān)系發(fā)生了變化。在稅費(fèi)改革前，農(nóng)業(yè)稅和其他收費(fèi)是農(nóng)民與國家之間的重要紐帶。但在免征農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部不需要為收稅費(fèi)來求村組干部和農(nóng)民了，似乎可以不干事了。如果說稅費(fèi)改革的結(jié)果是影響基層政權(quán)和基層自治組織的正常運(yùn)行，該履

3、行的職能不再履行，該為老百姓做的事不做了，從而導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的短缺，影響農(nóng)村公益事業(yè)的發(fā)展，這顯然與稅費(fèi)改革的初衷相違?，F(xiàn)在的情況是以往傳統(tǒng)的干群關(guān)系發(fā)生了變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村級組織應(yīng)由統(tǒng)治型的管理模式轉(zhuǎn)為服務(wù)型，可是傳統(tǒng)的管理模式和干部考核機(jī)制仍占據(jù)主導(dǎo)地位。 免征農(nóng)業(yè)稅后凸顯和加劇的問題主要有：專項(xiàng)資金被挪用，配套資金無法落實(shí)。有的地方政府連“要飯財(cái)政”也維持不下去，最后是擠占挪用專項(xiàng)款。項(xiàng)目往往要求地方政府配套費(fèi)用，但屬于“要飯財(cái)政”的地方政府往往不可能提供配套資金。其結(jié)果不是作假，就是把項(xiàng)目放在不太貧困的地方。如果真要配套，向群眾籌，則必然增加群眾負(fù)擔(dān)；如從銀行籌，則會(huì)形成新的掛賬。

4、最令人關(guān)注的問題是：圍繞農(nóng)村土地的利益問題成為焦點(diǎn)。地方財(cái)源的枯竭使得各個(gè)利益相關(guān)方都把目光集中在農(nóng)村的土地上：農(nóng)戶通過各種方式來占取宅基地，村以土地補(bǔ)償費(fèi)作為集體收入的來源，政府來征地，企業(yè)通過政府和村來占地。改變土地用途，借“地”生財(cái)，是目前許多地方財(cái)政走出“赤字”困境的絕招。這種行為已經(jīng)對農(nóng)村的社會(huì)秩序帶來了大的隱患。 二、矛盾凸顯的深層次的原因 第一，國民收入分配格局扭曲，“條條”與“塊塊”的關(guān)系、中央與地方、地方的上級層次與基層之間的利益格局嚴(yán)重失衡，突出表現(xiàn)為稅收的分享結(jié)構(gòu)嚴(yán)重向城市、向政府的上級層次傾斜。 1994年通過分稅制改革形成中央和地方權(quán)力的重新劃分，在一定程度上造成地方

5、各級的財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分的扭曲。總的態(tài)勢是財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放。上邊對下邊是光給政策不給錢，基層的財(cái)權(quán)和事權(quán)嚴(yán)重不對稱。鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的過度供給（各個(gè)垂直部門為做工作、實(shí)現(xiàn)政績而布置下來的各項(xiàng)任務(wù)）和嚴(yán)重短缺（該干的事沒有錢干）并存。 從2003年起，幾個(gè)主體稅種實(shí)行省、市、縣共享，并且提高了對縣一級的上劃比例?？h級政府從國稅中得到的分成比例，增值稅從25%降到20%；縣級政府從地稅中得到的分成比例，營業(yè)稅從100%降到50%，個(gè)人所得稅從50%降到15%，企業(yè)所得稅從50%降到15%，城市建設(shè)維護(hù)稅從70%降到50%，加之取消農(nóng)業(yè)稅，使縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)源更趨薄弱，財(cái)政自給能力進(jìn)一步降低?？h域經(jīng)濟(jì)，是統(tǒng)

6、籌城鄉(xiāng)發(fā)展的樞紐和聯(lián)結(jié)點(diǎn)，是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的平臺和主戰(zhàn)場，它應(yīng)是最有活力的經(jīng)濟(jì)。而一種幾乎完全依靠上級補(bǔ)助維持運(yùn)轉(zhuǎn)的縣域財(cái)政，靠擠占項(xiàng)目資金勉強(qiáng)度日的縣域財(cái)政，是沒有生命力和發(fā)展動(dòng)力的財(cái)政體系，無法為縣域的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展起到支撐作用。如果聽任上述趨向發(fā)展，這顯然與科學(xué)的發(fā)展觀、以人為本的可持續(xù)發(fā)展的思路相悖。建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的戰(zhàn)略目標(biāo)也將難以實(shí)現(xiàn)。 第二，行政管理體制的改革滯后，部門既得利益固化的局面沒有得到改觀。 迄今為止，我國中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付中，專項(xiàng)資金占很大比重，市場配置資源的比重在縮小。專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的支配權(quán)掌握在中央各部門手中，一些部、委、辦掌握著大量的專項(xiàng)資金，擁有資源

7、的配置權(quán)，而且支配資源的權(quán)力越來越大。如：農(nóng)口投資，都是投到一個(gè)縣范圍內(nèi)，但林業(yè)部門管林業(yè)投資，農(nóng)業(yè)部門管農(nóng)業(yè)投資，水利部門管水利投資，部門利益的影響和條塊分割嚴(yán)重，“條條專政”導(dǎo)致地方事權(quán)的分割，市場配置資源的作用無法得到有效發(fā)揮。這種體制使得地方上要千方百計(jì)地爭取項(xiàng)目。 如果追求政府的各種優(yōu)惠政策或資源成為許多部門或市場主體的重要目標(biāo)，而政府部門控制的資源投放又是“專項(xiàng)性”的，即把這部分專項(xiàng)資金給哪些地區(qū)、部門或市場主體的權(quán)力掌握在一些政府部門和一些人的手中，決策具有很強(qiáng)的隨意性和人為的成分，那么，嚴(yán)重的設(shè)租和尋租行為將不可避免。專項(xiàng)資金在某種程度上已經(jīng)成為一些部門干部腐敗的根源。第三，免

8、征農(nóng)業(yè)稅后基層政府和村組出現(xiàn)了反自治化的傾向。 基層政府的走向應(yīng)是從全能型、多功能的政府轉(zhuǎn)向有限功能的政府；從自上而下、行政型的政府轉(zhuǎn)向自治程度較高的政府，從統(tǒng)治型的政府轉(zhuǎn)向服務(wù)型的政府。為此，深化農(nóng)村改革就要進(jìn)行制度創(chuàng)新。但在免征農(nóng)業(yè)稅后，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村的財(cái)政收入沒有了來源，在很大程度上要靠上級的轉(zhuǎn)移支付，這反而加重了它們對上級的依賴程度。村干部的工資改由上面支付后，村干部民選化將變成村干部官僚化。以前在一些地方推行的“村賬鄉(xiāng)管”，現(xiàn)在則進(jìn)一步提出“對一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都要大力推行鄉(xiāng)財(cái)縣管財(cái)政管理方式”。既然村民委員會(huì)是村民自我管理的基層群眾性自治組織，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)的職權(quán)之一是“審

9、查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告”，現(xiàn)在由外部的“上級”單位來管理“下級”的財(cái)務(wù)，必然強(qiáng)化了自上而下的行政管理模式，反映出在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村這兩級的本級層次上有效制約機(jī)制的闕如。三、對策：一個(gè)前提，兩個(gè)基點(diǎn) 解決上述問題，則應(yīng)明確一個(gè)基本前提，即把深化農(nóng)村改革和深化宏觀經(jīng)濟(jì)體制的改革相結(jié)合，尤其是著力于中央和省一級的行政管理機(jī)構(gòu)的改革和縣級綜合配套改革，更自覺地調(diào)整國民收入分配結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)“條條”與“塊塊”的關(guān)系，中央與地方以及地方的上級層次與基層之間的利益關(guān)系，建立一個(gè)更為公平的國民收入再分配體系。如果說，由于經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用，城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)上的差距、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間在經(jīng)濟(jì)上的

10、差距在短期內(nèi)還難以縮小，但通過國家政策的調(diào)整，在較短的時(shí)間內(nèi)，縮小城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間人均享有基本的公共物品和社會(huì)福利方面的差距是可能的。 為此應(yīng)加速行政管理體制的改革，打好改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)。國家應(yīng)調(diào)整既得利益格局，大幅度減少專項(xiàng)資金，從源頭上削減中央各部門配置資源的權(quán)力，同時(shí)建立規(guī)范的橫向和縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。這樣可以減少尋租行為和決策的隨意性，有利于杜絕腐敗，提高效率，真正使財(cái)政體制能具有平衡地區(qū)間提供基礎(chǔ)性公共服務(wù)的能力。具體做法可以是先確定農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、大病統(tǒng)籌等基本公共產(chǎn)品和社會(huì)福利需求所需的財(cái)力，發(fā)達(dá)地區(qū)可由省里解決，中西部地區(qū)由中央負(fù)擔(dān)。從現(xiàn)有的3000

11、多億專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付款中能解決一塊，每年新增的財(cái)稅收入中也能提取一塊，最終做到“十一五”期間農(nóng)村義務(wù)教育的雜費(fèi)和書本費(fèi)等由農(nóng)民家庭負(fù)擔(dān)的費(fèi)用全免；完善農(nóng)村（尤其是貧困落后地區(qū)）的公共衛(wèi)生體系和合作醫(yī)療（尤其是大病統(tǒng)籌）體系；使中西部地區(qū)的農(nóng)民能從農(nóng)村社會(huì)事業(yè)的發(fā)展中受益。 在這個(gè)大的前提下，農(nóng)村發(fā)展方面一是要建立農(nóng)村公共財(cái)政體系；二是改革與完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，在鄉(xiāng)村兩級建立起有效的、真正由農(nóng)民群眾參與的制衡機(jī)制。這應(yīng)是后農(nóng)業(yè)稅時(shí)期建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的兩個(gè)基點(diǎn)。為使縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村的機(jī)構(gòu)能正常運(yùn)轉(zhuǎn)，能履行為農(nóng)民提供最基本的公共產(chǎn)品和社會(huì)福利的職能，必須有相應(yīng)的財(cái)力作支撐，有一個(gè)健全的財(cái)政體系為基礎(chǔ)。所需的

12、財(cái)力可以通過以下渠道加以充實(shí)： 1.調(diào)整分稅制的結(jié)構(gòu)，財(cái)政向地方讓利，保證縣及縣以下有一定的稅源；著眼于促進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，開發(fā)當(dāng)?shù)氐馁Y源優(yōu)勢，培植和涵養(yǎng)稅源，逐步增加縣及縣以下的財(cái)政收入，形成縣域經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。 2.增大體制性、制度性的轉(zhuǎn)移支付，將事權(quán)與財(cái)權(quán)一起下放，使轉(zhuǎn)移支付做到制度化、規(guī)范化、法制化。 3.深化農(nóng)村土地制度的改革，遏止地方政府以地生財(cái)、隨意支配農(nóng)民土地資源的權(quán)力。在嚴(yán)格限定國家征地行為符合“公共利益需要”的前提下，經(jīng)營性用地不征為國有，在政府有關(guān)部門批準(zhǔn)的農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的前提下，允許集體建設(shè)用地入市。讓農(nóng)民的集體經(jīng)濟(jì)組織通過土地市場平等地進(jìn)行交易，發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，從中獲

13、取土地增值收益。 在保證財(cái)力的同時(shí)，必須加速鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的改革與完善，使資源能有效利用，防止資金的貪污挪用。 一是在鄉(xiāng)村兩級的議政和行政之間建起一種有效的民主制衡機(jī)制，解決“老板（廣大農(nóng)民群眾）缺位”的問題。可以借鑒有些地方的經(jīng)驗(yàn)，做實(shí)村民代表大會(huì)制度或成立村民理事會(huì)，將其塑造成行政村的議決機(jī)關(guān)，而原來的權(quán)力機(jī)關(guān)村委會(huì)則成為具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。村莊的重大事項(xiàng)由村民代表會(huì)議或理事會(huì)商議決定后，交由村委會(huì)實(shí)施。這樣，村代表（理事）不僅成了聯(lián)系村集體和村民的紐帶，而且也是村民參政議政的代理人。由村代會(huì)對執(zhí)行機(jī)構(gòu)（村委會(huì)）進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約，防止違背民意、權(quán)力腐敗等問題的發(fā)生，有助于克服村級組織行政化的

14、傾向。如果這種體制能夠成功，就可進(jìn)一步把鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)做實(shí)，由它來監(jiān)督和制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策和行政。只有在鄉(xiāng)村兩級建立起有效的制衡機(jī)制，農(nóng)村的公共財(cái)政體制才能真正落實(shí)，民主決策、民主管理、民主監(jiān)督才不至于流于形式，農(nóng)村基層才能真正做到“有人辦事，有錢辦事，有章理事”。 二是在有條件的地方推行農(nóng)村社區(qū)股份合作制。在使村級組織能有可用的財(cái)力的同時(shí)，使包括土地增值收益在內(nèi)的集體資產(chǎn)收益與社區(qū)農(nóng)民的直接利益掛鉤，使群眾有積極性去監(jiān)督資源的使用。 明確大的前提，落實(shí)兩個(gè)基點(diǎn)，自覺地調(diào)整國民收入的分配結(jié)構(gòu)。通過調(diào)整稅收分成比例、加大制度性轉(zhuǎn)移支付和把農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地的增值收益留在農(nóng)村，使其具備滿足農(nóng)民基本需求的財(cái)力；通過改革和完善鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，使農(nóng)村的財(cái)力能真正為民所用。從而逐步縮小城鄉(xiāng)之